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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 219
 
  Dictamen : 219 del 13/08/2009   

C-219-2009


13 de agosto, 2009


                                                                                 


Licenciado


Rodrigo Bonilla Salazar, M.B.A.


Auditor Interno


Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones


 


Estimado señor Auditor:


 


Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AI-116-2008, del pasado 3 de octubre del 2008.    Previo a emitir el criterio por Ud. solicitado, sírvase aceptar las disculpas por el atraso que ha tenido la atención de su gestión, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.


 


 


I.         Planteamiento de la consulta.


 


Haciendo la abstracción de los casos concretos y situaciones particulares que refiere en su oficio (consulta a la Contraloría General de la República sobre la naturaleza pública de los dineros cancelados por concepto de multas impuestas por el Tribunal Ambiental Administrativo; diversos oficios cruzados entre la Auditoría y el Despacho del Ministro del Ramo, así como otros criterios de la Asesoría Jurídica que están emitidos en relación con casos individuales plenamente identificables), cabe indicar que, en virtud de los artículos 2, 3 inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), nos pronunciaremos sobre sus interrogantes en términos genéricos.   Lo anterior por cuanto, de no proceder en tal sentido, estaríamos alterando nuestra naturaleza consultiva, para emitir un criterio que tendría efectos vinculantes, tornándonos en copartícipes de decisiones que son propias de la Administración activa.


 


Señalado lo anterior, transcribimos el contenido concreto de su gestión:


 


“1.  a)  ¿Quién es el funcionario o Consejo facultado jurídicamente para dar la apertura de los procedimientos disciplinarios (iniciar la investigación preliminar y la instauración y juramentación de los órganos directores respectivos) en contra de los miembros propietarios y/o suplentes del Tribunal Ambiental Administrativo?


       b) ¿Es el Jerarca del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones o bien, el Consejo Nacional Ambiental, quien tiene esa facultad de Órgano Decisor?


       Lo anterior tomando en consideración que por una parte, el Jerarca del MINAET es la máxima autoridad de esta Institución y por otra, el criterio emitido por el Departamento Legal del MINAET que contempla que quien debe dar la apertura del procedimiento disciplinario (investigación previa y conformación del órgano director), debe ser el Consejo Nacional Ambiental, pues dicho Consejo, es quien nombra y juramente a los miembros propietarios y suplentes del TAA.


 


2.         a)  ¿Quién es el Funcionario o Consejo facultado jurídicamente para acoger, modificar o desestimar las recomendaciones emitidas producto de las investigaciones preliminares o bien de los Órganos Directores?


b)        ¿Qué sanciones administrativas cabrían al Funcionario o Consejo que se atribuya facultades que no le compete de acuerdo a los incisos a) y b) del punto 1 y el a) del punto 2 anteriores?


 


3.         El inciso c) del artículo 111 de la Ley 7554 señala como competencia del TAA, que éste establecerá los montos indemnizatorios por daño ambiental perpetrados por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales en general; no obstante, dicho Tribunal realiza conciliaciones con personas físicas y jurídicas privadas o públicas, aspecto que no se encuentra contemplado en la Ley 7554 citada, como una competencia propia del TAA; sino más bien, siendo éstas potestades que le confiere el inciso 3 del artículo 27 de la Ley General de Administración (sic) Pública N° 6227 al Ministro del ramo y al Presidente de la República.  Dicho artículo en mención, señala que es responsabilidad de estos “… transar y comprometer en árbitros los asuntos del ramo…”.   Así las cosas, le solicito a dicha Procuraduría emitir su criterio referente a:


a)        ¿Corresponde a dicho Tribunal Ambiental administrativo realizar las conciliaciones por daño ambiental?


b)        Caso contrario, ¿a quién compete realizar las conciliaciones por daño ambiental?


c)         En caso de que los miembros del TAA se hayan arrogado potestades que no les corresponde en materia de conciliaciones, ¿Qué sanciones administrativas o de otra índole cabría para dichos servidores por dichos actos?


 


4.         Tomando en consideración que la Fundación de Parques Nacionales es un ente privado, cobijado por la Ley de Fundaciones N° 5338:


 


a)        ¿qué responsabilidades administrativas, penales y/o civiles cabrían para los administradores de dicha Fundación, en torno al manejo de los millones de colones que fueron manejados, administrados y utilizados a entera discreción de dicha Fundación producto de pagos por indemnizaciones por daño ambiental?


 


Lo anterior, en vista de que dichos recursos no fueron debidamente presupuestados ni controlados oportunamente por parte de ninguna instancia responsable en este Ministerio y sin que se realizara la tramitación de envío de dichos recursos para las cuentas de la caja única del estado, amén de que dicha Fundación, nunca ha realizado la debida rendición de cuentas sobre dichos recursos públicos.”


 


 


II.       Análisis de la consulta.


 


Pregunta 1.   A efectos de determinar el régimen disciplinario aplicable a los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo, es oportuno citar las siguientes disposiciones de la Ley Orgánica del Ambiente (Ley N° 7554 del 4 de octubre de 1995):


 


“ARTICULO 103.- Creación del Tribunal Ambiental Administrativo


Se crea un Tribunal Ambiental Administrativo, con sede en San José y competencia en todo el territorio nacional.


Será un órgano desconcentrado del Ministerio del Ambiente y Energía, con competencia exclusiva e independencia funcional en el desempeño de sus atribuciones. Sus fallos agotan la vía administrativa y sus resoluciones serán de acatamiento estricto y obligatorio.”


 


“ARTICULO 104.- Integración del Tribunal


El Tribunal Ambiental Administrativo estará integrado por tres miembros propietarios y tres suplentes, todos de nombramiento del Consejo Nacional Ambiental, por un período de seis años. Serán juramentados por el Presidente de este Consejo.”


 


“ARTICULO 105.- Requisitos de los miembros del Tribunal


Para ser miembro del Tribunal Ambiental Administrativo, se requiere ser profesional con experiencia en materia ambiental. Un miembro propietario y su respectivo suplente, deberán ser abogados.


Los miembros deben trabajar a tiempo completo y ser personas que, en razón de sus antecedentes, títulos profesionales y reconocida competencia en la materia, sean garantía de imparcialidad y acierto en el desempeño de sus funciones. Anualmente, este Tribunal elegirá de su seno un presidente, un vicepresidente y un secretario. El reglamento interno regulará su reposición por parte de los suplentes.”


 


Atendiendo a principios básicos del Derecho Administrativo (responsabilidad del funcionario público -artículo 11 de la Constitución Política; 11, 210, 211 de la Ley General de la Administración Pública), es dable afirmar que no existe régimen alguno de inmunidad para investigar las acciones y actuaciones que realicen los servidores estatales.    En casos como el que nos ocupa, donde el órgano está expresamente investido de una desconcentración administrativa, debemos acudir al principio de paralelismo de las formas, que manda a encontrar la competencia para determinados actos partiendo de disposiciones que normen la forma en que sus actos contrarios se realizan.  Específicamente, en tratándose del ejercicio de la potestad disciplinaria sobre los integrantes del Tribunal, debemos establecer quién está atribuido de la potestad de nombramiento, que comprende también la eventual competencia de destitución y, a mayor razón, la sancionatoria disciplinaria.  Ciertamente, el artículo 104 recién citado no deja margen de duda de que se trata del Consejo Nacional Ambiental (artículo 77 de la ley Orgánica del Ambiente), al que de modo expreso se le otorga tal competencia.  Con ello, se determina el órgano decisor de la competencia sancionatoria:


 


“El jurista español ALEJANDRO NIETO [1], señala la concurrencia de dos facultades básicas en el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, que pueden darse en forma conjunta o separada en cada órgano de la Administración titular de la potestad, con un alcance muy variable en cada caso. Esas facultades son: a) la de imposición y b) la de ejecución.


 


La primera consiste en la "determinación de las infracciones" y de los infractores concretos, así como la imposición de sanciones. Lo cual supone la constatación previa de la infracción mediante un procedimiento formalizado, dirigido por el mismo órgano que va a sancionar, aunque puede ser que se desdoblen esas funciones, en donde uno tramita y propone la sanción, mientras que otro la impone (Ibid, pág. 141).


 


Por su parte, la facultad de imponer la ejecución de la sanción normalmente le corresponde al mismo titular que la impone, aunque también es posible su separación (Ibídem).”   (Manual de Procedimiento Administrativo, Procuraduría General de la República, Editorama, San José, 2007, p. 209)


 


El ejercicio de la potestad disciplinaria está dirigido a establecer la verdad real de la participación del funcionario público en un determinado acto u actuación, que bien puede ser que tenga trascendencia externa –afecte a terceros- o bien, que únicamente despliegue consecuencias lesivas al interno de la Administración.  En ese sentido, se entiende la responsabilidad “personal” del funcionario:


 


“En reiteradas ocasiones hemos indicado que a diferencia de la responsabilidad de la Administración, la responsabilidad del funcionario no es objetiva, sino subjetiva, de conformidad con la regulación que contiene la LGAP. Esto es así, porque el funcionario público responde personalmente, frente a terceros o ante la propia Administración, cuando haya actuado con culpa grave o dolo (La diferencia entre ambos conceptos radica, según la doctrina, en la voluntariedad o intencionalidad de la acción u omisión; en razón de lo cual habrá dolo cuando exista deliberada voluntad de dañar, y culpa cuando medie negligencia o imprudencia), según lo disponen los artículos 199 y 210 de la citada Ley General (Véanse al respecto, entre otros, los dictámenes C-127-98 de 30 de junio de 1998 y C-052-99 de 6 de marzo de 1999, C-276-2000 de 13 de noviembre del 2000, C-055-2001 de 27 de febrero del 2001; así como las opiniones jurídicas O.J.-112-99 de 20 de setiembre de 1999, O.J.-135-2000 de 5 de diciembre del 2000 y O.J.-081-2001 de 25 de junio del 2001).


 


En el primero de los supuestos aludidos, sea, cuando se haya causado daño a terceros, el servidor público deberá responder personalmente cuando haya actuado con dolo o culpa grave (Artículos 199.1 y 210.1 de la LGAP) [2]. Sin embargo, no podemos obviar que la Administración es solidariamente responsable, desde el punto de vista civil, junto con el funcionario (Artículo 201 de la citada LGAP); lo que significa que el particular afectado podría optar libremente por dirigir su acción contra la Administración titular del servicio o contra el propio funcionario, pues la responsabilidad de aquélla y de éste se articulan técnicamente como solidarias, para mayor garantía de la víctima, pues así se evita el riesgo inherente a la insolvencia del autor material del daño.


 


En estos casos, la Administración está en la obligación de recobrar de manera plenaria lo pagado por ella para reparar los daños a terceros por dolo o culpa grave de su servidor, conforme a su participación en la producción de aquél daño. Y sobra decir, que la recuperación administrativa deberá incluir necesariamente los daños (pérdidas irrogadas al damnificado o "damnun emergens"), así como los perjuicios (ganancia o utilidad frustrada o dejada de percibir o "lucro cesans") causados por la erogación respectiva (Artículo 203 de la LGAP).


 


Por otro lado, si el servidor produce un daño que sólo afecta a la Administración, sin trascender a terceros, o bien emite actos manifiestamente ilegales o los obedece sin objeción (artículo 199, en relación con lo dispuesto en los artículos 107, 108, 109 y 110 de la LGAP), u ordena la ejecución de actos absolutamente nulos, o los ejecuta por obediencia y sin objeción (Artículos 146.3.4, en relación con el 170.1.2 Ibídem), podría derivar responsabilidades personales en el ámbito civil, administrativo-disciplinario y eventualmente penal; siempre y cuando haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes, y aunque sólo haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo. Estos tres tipos de responsabilidad se pueden exigir conjunta o separadamente, y se podrían derivar de un mismo acto o hecho atribuible al funcionario.


 


En los supuestos anteriormente enunciados, a excepción de la posible comisión de un ilícito penal, la Administración se encuentra obligada a seguir un procedimiento administrativo, según sea el caso, conforme a lo que se establece en el artículo 308 de la Ley General de la Administración Pública; procedimiento que deberá ajustarse –según explicamos- a los principios y garantías del debido proceso, extraíbles de la Ley General y señalados por la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia; y cuyo objeto, carácter y fin, será el determinar las responsabilidades consiguientes (Artículos 200, 211.3, en relación con el 308, siguientes y concordantes del cuerpo normativo aludido) en las que pudo haber incurrido el servidor.”   (Manual de Procedimiento Administrativo, op. cit., pp. 213-214)


 


Luego, en el caso del Tribunal Ambiental Administrativa, la competencia para acordar la apertura de un procedimiento administrativo que investigue posibles faltas de los miembros de ese órgano colegiado reside en el Consejo Nacional Ambiental.  En tal condición, puede tanto acordar la realización de una investigación preliminar, como iniciar el correspondiente procedimiento ordinario, nombrando al efecto un órgano director de procedimiento, o bien decidir tramitar por si mismo tal procedimiento.


 


Pregunta 2.   En directa relación con lo que viene dicho, el órgano que ordenó el inicio el procedimiento es quien ostenta la competencia para dictar el acto final del procedimiento.   A tal efecto, bien pude acoger, modificar o desestimar las recomendaciones que le formule el órgano director del procedimiento.  Hacemos la observación que estas recomendaciones no son un requisito del procedimiento administrativo ordinario que regula la Ley General, pero si llegan a formularse, el órgano decisor está obligado a motivar el acto administrativo que se separe de ellas (artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública).  Además, téngase en cuenta que por la naturaleza del acto (sancionatorio administrativo), por principio, la resolución siempre deberá estar debidamente motivada, en la inteligencia de dicho artículo.


 


En lo que se refiere a la inquietud marcada b) de esta segunda pregunta, la respuesta es, básicamente, que atribuirse competencias que no le son propias genera un vicio en el elemento “sujeto” del acto administrativo (artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública) siendo que ante tal irregularidad se estaría produciendo la ausencia del elemento, situación que la propia Ley General sanciona, en principio, con la nulidad del acto (artículos 158, 165, 166 y 167 de dicho cuerpo normativo)


 


El ejercicio de la competencia disciplinaria supone la posibilidad que el órgano competente valore la procedencia del caso, sea a través de una investigación preliminar, bien sea a través del inicio del propio procedimiento administrativo ordinario.   En todo caso, deberá determinarse la culpabilidad de los servidores involucrados en la asunción de competencias que no les corresponden, aspecto que será el objeto del procedimiento.


 


Pregunta 3.   En el tema de las “conciliaciones” que se puedan aprobar ante el Tribunal Ambiental Administrativo, cabe hacer algunas aclaraciones preliminares.  La conciliación es un medio alternativo de solución de conflictos, lo cual supone la existencia de partes que enfrentan pretensiones contrarias.   Ello es fundamental de tener en cuenta, por cuanto no cabe hablar de que un órgano administrativo, que está llamado a establecer sanciones administrativas –como el caso del Tribunal Ambiental Administrativo- tenga, también, competencias para promover, por sí mismo, conciliaciones sobre las indemnizaciones relacionadas con infracciones comprobadas al medio ambiente.   Como se señala en su consulta, esta competencia no está asignada al citado Tribunal, y por demás, sería extraño a su naturaleza de órgano resolutor en sede administrativa.   Lo que cabe es establecer que, en su función de tutela ambiental, pueda avalar, homologar los convenios que las partes del procedimiento le propongan, como alternativa a las condenas que puede imponer, por decisión propia, el Tribunal (artículos 99 y  111 de la Ley Orgánica del Ambiente).  Esa homologación confiere eficacia a lo acordado, lo cual se entiende como competencia implícita del Tribunal Ambiental Administrativo


 


Por otra parte, la competencia que tiene la Administración para acudir a mecanismos alternativos de solución de conflictos está reconocida en nuestro Ordenamiento Jurídico.    Existen cuerpos legales que han perfilado esta competencia, sujeta a ciertos límites que han sido explicados por esta Procuraduría General en los siguientes términos:


 


“A.  Sobre la posibilidad para que la Administración Pública utilice métodos de resolución alterna de conflictos.  En específico sobre la conciliación.


 


El objetivo primordial de la resolución alterna de conflictos es plantear la utilización de mecanismos distintos a los métodos judiciales de solución de controversias, procurando “devolver” la solución del conflicto a las partes interesadas.  De esta manera, se propicia la utilización de mecanismos autocompuestos sobre los heterocompuestos, como el proceso judicial, o por lo menos, con fases autocompuestas – como en el caso del proceso arbitral[3]-.


 


Alberto Brenes Córdoba, en su obra "Tratados de las Obligaciones y Contratos", establece la figura de la transacción, entendida como el convenio que efectúan las partes haciéndose recíprocas concesiones con el objetivo de poner fin a sus diferencias, y es una de las formas más sencillas que la ley permite para dirimir las controversias "... puesto que así se evitan gastos, pérdida de tiempo y enojozas querellas...".


 


Por su parte Francesco Messineo en su Obra "Manual de Derecho Civil y Comercial", comenta:


 


"... el conflicto de intereses cuya composición es cometido normal del proceso, puede ser materia de actividad de los propios interesados, en forma que dé lugar a la composición extrajudicial (o pre-judicial)” 


 


La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha avalado  la facultad de acceder a formas alternas de resolución de conflictos, derivando este derecho de los principios y valores pacíficos que informan la Constitución Política, así como del artículo 43 del Texto Fundamental, que expresamente otorga el derecho de acudir al arbitraje para solucionar las diferencias de orden patrimonial. Al respecto, ha señalado aquel Tribunal:


 


“La Constitución Política otorga a las personas de derecho, sean públicas y/o privadas, la facultad de solucionar sus diferencias a través de procesos no jurisdiccionales, mediante lo que se ha denominado resolución alternativa de conflictos, dentro de los cuales se incluyen la conciliación, la mediación y el arbitraje, como derecho derivado del numeral 43 del texto constitucional.”    (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 069-2005, de las once horas diez minutos del nueve de febrero del dos mil cinco)


 


Tal y como lo señala el Tribunal, una de las características apuntadas a la resolución alternativa de conflictos, es la búsqueda de soluciones no adversariales a los problemas suscitados, a través de la utilización de métodos autocompuestos para lograr acuerdos.  Estos mecanismos constituyen una forma de acceso a la justicia, que busca agilizar la solución de las controversias suscitadas y mejorar la calidad de aquella. Desde esta perspectiva, la solución de conflictos por métodos alternativos al judicial forma parte del derecho constitucional a tener acceso a una justicia pronta y cumplida, garantía fundamental que se deriva del  artículo 41 constitucional.


 


En anteriores ocasiones, esta Procuraduría ha tenido la oportunidad de analizar el tema de la capacidad de la Administración Pública (incluyendo a las municipalidades) para recurrir a estos instrumentos autocompuestos.   Se determinó que la base originaria  para determinar dicha facultad fue el artículo 27.3 de la Ley General de la Administración Pública, en la cual se otorgaba facultades al Poder Ejecutivo de transar. Es precisamente de este numeral en el que se ha basado esta Procuraduría para establecer la posibilidad de que la Administración se someta al arbitraje y la conciliación.


 


Posteriormente, con la entrada en vigencia de la ley 7727 del 14 de enero de 1998, Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social RAC, se encuentra mayor sustento jurídico para dicha facultad, la cual se consagra en el artículo 18 del mismo cuerpo normativo, del siguiente modo:


 


Todo sujeto de derecho público, incluyendo el Estado, podrá someter sus controversias a arbitraje, de conformidad con las reglas de la presente ley y el inciso 3), del artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública.”


 


Si bien es cierto, el referido artículo señala el arbitraje, se ha entendido que la facultad se extiende para la utilización de los medios conciliatorios.  En esta línea de razonamiento, esta Procuraduría ha señalado lo siguiente:


 


“En lo que interesa a la consulta formulada, debemos indicar que el artículo 27.3 de la Ley General de la Administración Pública dispone que corresponderá conjuntamente al Presidente y al Ministro respectivo "transar y comprometer en árbitros los asuntos del ramo".


El artículo 219 del Código Procesal Civil establece la transacción como una forma de terminación anormal del proceso judicial.


Por su parte, el artículo 2º de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social –Número 7727– establece que tanto la negociación, la mediación, la conciliación y otros mecanismos similares se aplican "para solucionar sus diferencias patrimoniales". Y el artículo 18 Ibídem dispone que "Todo sujeto de derecho público, incluyendo el Estado, podrá someter sus controversias a arbitraje de conformidad con las reglas de la presente ley y el inciso 3), del artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública" (...)


Si bien es cierto, esta última norma no hace mención expresa de la conciliación y/o transacción, a la luz de estas disposiciones, se puede afirmar que existe una autorización general para que la Administración pueda someter sus diferencias a transacción, lo anterior por mención expresa del artículo 27 antes aludido y la conciliación por interpretación ampliativa del citado numeral 18.


Y cabe advertir, como ya lo hicimos, que mediante interpretación, tanto de esta Procuraduría como de la Contraloría General, se ha considerado que tanto la Administración centralizada como la descentralizada, incluidas las corporaciones territoriales municipales, están autorizadas a acudir tanto al arbitraje como a la transacción (Al respecto, véanse los dictámenes C-225-88 de 11 de noviembre de 1988 de la Procuraduría General, y 2239 de 23 de febrero de 1996 de la Contraloría General).


De manera general, la decisión de transar o conciliar, así como la de acudir a un arbitraje, debe ser tomada por el jerarca respectivo, aunque la implementación del acuerdo puede ser llevado a la práctica por un funcionario distinto del jerarca, como una delegación de funciones o bien utilizando la figura de la representación institucional. Pero en todo caso, la decisión de transar debe estar debidamente motivada. (...)


Dentro de este marco de referencia general, es posible concluir que sería legalmente procedente utilizar o aplicar, por parte de las municipalidades, el mecanismo de la conciliación y/o transacción dentro de un proceso judicial en trámite, no teniendo más límite que propio principio de legalidad al que inexorablemente está sometida la Administración Pública, y por supuesto, el acto por el cual el órgano superior jerárquico acuerde optar por dichos mecanismos, deberá estar debidamente motivado. (Dictamen C-111-2001 de16 de abril del 2001. Resaltado no es del original)


 


Otro cuerpo normativo de vital importancia, para determinar la facultad de la Administración para utilizar los medios alternativos de resolución de conflictos, es el Código Procesal Contencioso Administrativo, en el cual se agrega un articulado dedicado a la conciliación y que, en el artículo 72, establece:


 


“La Administración Pública podrá conciliar sobre la conducta administrativa, su validez y sus efectos, con independencia de su naturaleza pública o privada.”


 


Señala la doctrina costarricense que una de las más importantes innovaciones del Código, se refiere precisamente  a los pasos agigantados que se dan en materia de resolución autocompositiva de los conflictos con las Administraciones Públicas.   Dicho avance se refiere, más que todo, a que se ha llegado a entender que los medios de resolución alterna de conflictos consiguen completar o perfeccionar la justicia administrativa. Se señala, además, que las alternativas negociales de solución de conflictos, acuden a una distinta racionalidad jurídica en el actuar de las Administraciones Públicas. En su lugar, se le da más importancia, ahora, a la búsqueda de soluciones negociadas, capaces de asegurar un duradero y estable equilibrio entre las partes, claro está, dentro del marco de lo licito.[4]


 


Viene de todo lo expuesto que, como primera conclusión, sea dable afirmar que la Municipalidad de Santa Bárbara, representada por los abogados contratados según los artículos 14 y 15 del Reglamento para el Procedimiento de Cobro Administrativo y Judicial de la Municipalidad de Santa Bárbara sí están facultados para conciliar. No obstante, de acuerdo a lo que se ha dicho ya, deben estar debidamente autorizados por el órgano jerárquico superior, que en el caso de los Entes Territoriales viene a estar conformado por el Concejo Municipal.  Y, en esa misma línea, cabe advertir que deberá el Concejo adoptar una decisión debidamente motivada para que se proceda en tal sentido.


 


Esta facultad de conciliación por parte de la Administración no es ilimitada, ya que existen áreas vedadas por expresos limitantes de orden jurídico.  Estos limitantes integran el sistema normativo, y delimitan y circunscriben las facultades a cargo del Concejo Municipal para acordar la conciliación para casos concretos.  Por su importancia, les dedicamos un aparte propio. 


 


A.      Materia conciliable.


 


Aunque se haya establecido, de manera general, que la Administración Pública tiene, de principio,  facultades para conciliar, es claro que dicha facultad no es ilimitada puesto que la Administración se encuentra supeditada al principio de legalidad, consagrado en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.


 


Ya ha dicho este órgano consultivo:


 


“En todo caso, debemos advertir que la limitación va a estar definida por la imposibilidad de negociar en contra de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. De esta forma, no es posible que se concilie aspectos sobre los que hay norma expresa en contrario, incluidas las reglamentarias, por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. De lo cual deviene la imposibilidad de transar o conciliar sobre la exigibilidad misma del canon en cuestión.” (Dictamen C-111-2001 del 16 de abril del 2001.  Resaltado no es del original)


 


Es por esto que se puede llegar a establecer que, de acuerdo al Ordenamiento Jurídico, la Administración está facultada a conciliar en los casos que tratan de asuntos patrimoniales, de acuerdo al artículo 46 de la Constitución Política y 2 de LRAC; en los asuntos disponibles, de acuerdo al artículo 2 de LRAC, 11 de la Constitución Política y 11 de la LGAP, así como en algunos aspectos relacionados con su ejercicio, como el arreglo en las formas de pago de impuestos.”   (Dictamen C-382-2008 de 22 de octubre del 2008)


 


Es importante indicar que, en materia ambiental, el titular del resarcimiento del daño lo es el Estado, tal y como lo ha definido la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia:


 


IX.-  Sobre la legitimación activa en los procesos de ejecución de sentencia de los fallos dictados por la jurisdicción constitucional en recursos de amparo en protección del ambiente. Particular atención requieren los casos como el presente, donde la condena reside en la violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en los términos del numeral 50 de la Constitución Política, conforme al cual: “… Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.” Nótese cómo a favor de toda persona, se reconoce tanto el derecho a un ambiente sano, como la legitimación para denunciar su irrespeto y reclamar la reparación. En este sentido, sobre el tema de la legitimación en materia ambiental, la Sala Constitucional ha dicho que: “… el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran. Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero «derecho reaccional», que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para «reaccionar» frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos. Es por ello que la vulneración de ese derecho fundamental, constituye una ilegalidad constitucional, es decir, una causal específica de amparo contra los actos concretos o normas autoaplicativas o, en su caso, en la acción de inconstitucionalidad, contra todas las normas o contra los actos no susceptibles de amparo, e incluso, contra las omisiones, categoría ésta que en el caso del derecho al ambiente se vuelve especialmente importante, porque al tratarse de conservar el medio que la naturaleza nos ha dado, la violación más frecuente se produce por la inercia de las autoridades públicas en realizar los actos necesarios para protegerlos. La Jurisdicción Constitucional, como medio jurídicamente idóneo y necesario para garantizar la supremacía del Derecho de la Constitución es, además de supremo, de orden público esencial, y ello implica, en general, que una legitimación mucho más flexible y menos formalista, es necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, restablecer su propia juridicidad.” Sentencia no. 3705-93, de las 15 horas del 30 de julio de 1993. Por su carácter supraindividual, la legitimación se amplia en este campo, al establecer el Tribunal Constitucional, que la preservación y protección del ambiente es un derecho fundamental, que legitima para acudir a la vía del amparo a toda persona. Es evidente que el enfoque sobre esta materia, se separa en mucho de la posición que siempre se ha dado. Si tal es el sistema propugnado y plasmado en la Carta Magna, en base a esa estructura deberá sustentarse toda interpretación de los distintos procedimientos o procesos vigentes para tutelar el ambiente. De allí que, limitar el ejercicio de ese derecho a sujetos con características específicas para lograr su protección administrativa o jurisdiccional, implica únicamente un esfuerzo por circunscribirlo a requisitos que en modo alguno compatibilizan con los postulados constitucionales actuales, en donde como se vio, del numeral 50 supra indicado, surge como legitimada, “toda persona”, para instaurar la acción respectiva en resguardo del ambiente y demandar su reparación. Por su parte, el principio 10 de la Declaración de Río, haciendo alusión a la participación de todos los ciudadanos en cuestiones ambientales, señala que: “Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre otros el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes” (Declaración final de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Río de Janeiro, Brasil, 14 de junio de 1992, en Torres Ugena, en donde Costa Rica figura como uno de los Estados signatarios).


X.-  Ahora bien, esta Sala estima que, a partir de una adecuada interpretación de la norma en comentario, en relación con el canon 49 también constitucional, el recurso de amparo no agota la posibilidad de instrumentos jurídicos que la Carta Magna otorga a todos los habitantes con el fin de tutelar el ambiente. Lo contrario significaría que el artículo 50 restringe su contenido, única y exclusivamente al proceso constitucional de amparo. El concepto “toda persona” utilizado por el constituyente, no puede asimilarse a titular de derecho subjetivo en sentido estricto. “Toda persona” es, todo habitante, vecino, ciudadano, física o jurídica, pública o privada, es en fin, cualquiera que ve lesionado su derecho a un ambiente sano. Por esa razón, en su defensa y protección, se debe favorecer una tutela suficientemente amplia, a fin de no inoperativizar la norma o limitar sus alcances. En ese sentido, la simple falta de relación directa o de perjuicio, en tesis de principio, no puede conducir a una pérdida de la legitimación para quien posee un derecho reconocido a nivel constitucional. Si se aceptara, en el derecho ambiental, la tesis tradicional de la legitimación, entendida como la aptitud de ser parte en un proceso concreto, donde no toda persona con capacidad procesal puede figurar en ese carácter, sino sólo quienes se encuentren en determinada relación con la pretensión, tal y como se expuso, conllevaría a vaciar de contenido esa norma. En los procesos de ejecución de los fallos dictados en la Jurisdicción Constitucional, que son los que aquí interesan, el tema cobra especial relevancia. Para establecer la procedencia del reclamo que en definitiva se traduce en una suma de dinero para pretender resarcir la lesión causada, debe ponderarse, entre otros, a favor de quien se dio la tutela constitucional, la relación de causalidad entre la infracción que se acusó y el daño que se pretende indemnizar. Este marco básico, no puede dejar de lado que en materia ambiental, se optó, con raigambre constitucional, por la protección amplia de este derecho. Un segundo tema de importancia, es que la legitimación debe ser analizada de acuerdo a la pretensión material, en este tipo de supuestos -daño al colectivo-. Al tratarse de un derecho de la tercera generación, en los que el afectado es un grupo de personas, en la mayoría de los casos indeterminado, requieren de una legitimación distinta al interés jurídico que ampara a los derechos subjetivos públicos. Tratándose de intereses difusos o de acción popular, por su naturaleza particular, no existe un único titular asistido por un interés jurídico, lo cual ha dificultado el acceso de los individuos a su eficaz tutela o garantía, pues se ha evidenciado la necesidad de encontrar una legitimación más amplia para hacerlos valer ante las autoridades administrativas y judiciales. Por ese motivo, es menester tomar en consideración que el primer y principal damnificado es la sociedad en su conjunto, o bien una generalidad indeterminada de sujetos; sin perjuicio de que simultáneamente también puedan resultar afectados en forma particular, algunos de los individuos del grupo.  De todos modos, no cabe la posibilidad de reclamos personales, plurales y separados cuando el ofendido es la colectividad, ya que, es característica de dichos intereses su indivisibilidad, en razón de que el bien colectivo no es fraccionable entre quienes lo utilizan, tampoco es factible dividir su goce. Ello trae como consecuencia la imposibilidad de que existan distintos derechos subjetivos, por no existir un vínculo directo entre una persona y ese tipo de derecho. O es del grupo o no es de nadie, porque si alguien lo acapara para sí, deja de ser coparticipado para ser individual. Lo que no quita, como se dijo, la posible coexistencia de daños particulares o plurindividuales, porque una de las características del Derecho Ambiental es que el daño se causa siempre a la colectividad, pero con repercusiones, en ocasiones, sobre bienes individuales. En efecto, la persona tiene posibilidad de accionar en su nombre para pedir una indemnización propia (daño ambiental particular), como de accionar en nombre de una colectividad para pedir una indemnización de la cual no se puede apropiar pero sí puede gozar (daño ambiental al colectivo), que es realmente la que constituye la reparación del daño ambiental en su estado puro. La reparación del daño ambiental colectivo restablece el interés general vulnerado, con lo cual se excluye que restablezca solo un derecho individual, su objeto es diferente. El error reside, se repite, en el hecho de considerar daño ambiental puro las consecuencias que sufren bienes ambientales apropiables por los particulares, siendo que, en estricto sentido, no puede tener tal particularidad, porque es precisamente sobre un bien colectivo. Es cierto que hay bienes ambientales que pueden ser apropiados por particulares -por ejemplo, el caso del suelo-, pero ello no le quita la característica de bien ambiental y de lesión a un interés general que supone la posibilidad de que, aún si el propietario no desea su reparación, la puede, y aún la debe buscar, cualquier otra persona o cualquiera entidad pública o privada. Sobre la base de la concepción anterior, en donde el daño ambiental puro se distingue por afectar el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y componentes, así como por ser “supraindividual”, se aleja entonces de la esfera estrictamente individual, en el sentido de bienes apropiables, como elemento definitorio de la lesión. La acción de defensa o de reparación no puede estar sólo en cabeza de cada damnificado. Tiene que ser colectiva o grupal como lo es también el daño causado. Es por ello que el daño se da directamente al ecosistema e indirectamente al ser humano que se sirve de él, y que la persona únicamente puede reclamar a favor del ecosistema gracias a su relación con él. Si se logra hacer la distinción entre daño ambiental puro y particular, se establece con claridad qué es lo que se está indemnizando por una u otra vía, porque se determina con anterioridad aquello que se dañó. La distinción señalada marcará no sólo la forma de reparación del daño, sino la finalidad de cada acción que busca proteger el ambiente. No obstante, a pesar de que en la mayoría de los casos no se puede lograr el objetivo de reparar el ambiente como si el daño no hubiere ocurrido, sí se puede predicar otra forma reparatoria, que busca dejar el bien en la forma más parecida posible a la que tenía antes del daño. En consecuencia, cualquier persona que alegue estar afectada por un daño ambiental, pertenece a la parte material titular del interés difuso y estará legitimada para ser parte activa en el proceso judicial que se inicie en protección del ambiente. De acuerdo con el parámetro constitucional, producido un daño ambiental, en cualquiera de sus dos vertientes, se concede acción para obtener la reparación del ambiente, lo que no obsta al ejercicio de la acción indemnizatoria. Para lo primero debe deducirse la “acción ambiental” -recurso de amparo o vía ordinaria -; para lo segundo, la “acción indemnizatoria” -ejecución de sentencia o vía ordinaria-. En este sentido, se define un nuevo y particular modo de daño, el cual goza de algunas especificaciones, y conforme a ello, las reglas para su reparación no podrán equipararse a las que otorgan protección a los derechos subjetivos, simplemente porque este tipo de daño puede conculcar además otro tipo de prerrogativas, como los derechos de incidencia colectiva o general. Es por ello que la legitimación para actuar, que se tiene en uno u otro caso, solo variará en el petitum del proceso: si el daño es personal, en el sentido de que aminora el patrimonio individual, se estará en presencia de una petición para sí. Por el contrario, si el patrimonio apropiable individualmente no se reduce, sino aquel que tiene por el hecho de vivir en sociedad, se estará ante una petición para la colectividad, es decir, a favor de los bienes ambientales, que de paso, benefician al individuo en su concepción socializada. En este último supuesto, habría un derecho constitucional lesionado, que debe ser procesalmente protegido. Es por ello que en esta materia se amplia la legitimación activa, cuando la pretensión material del actor sea la protección de intereses difusos o por acción popular, permitiéndose la posibilidad de actuar en juicio no en nombre propio o de otros, sino en nombre y beneficio de todos, dentro de los límites de dicho objeto. En consecuencia, en procesos como el presente, cualquier persona lo puede incoar, aunque no sea afectado de manera directa, donde la acción no se interpone en nombre propio sino a nombre del colectivo.


XI.-  Sujeto titular para percibir la indemnización por daño al colectivo. Al tratarse de bienes de interés general que componen el ambiente, y cuya tutela se asigna al Estado, cuando la lesión es al colectivo, no hay patrimonio individual que pueda reclamarlo para sí. Esta particularidad ha determinado que se privilegie la reparación en especie por sobre la indemnización dineraria, lo cual constituye otra de las evoluciones del moderno derecho de daños, de particular trascendencia en esta materia. Volver las cosas al estado anterior en aquellos supuestos en que sea total o parcialmente factible, esto es, recomponer el “hábitat” o el equilibrio de los valores ecológicos (p. ej., poblar de nuevo un río en caso de depredación), es la solución prevalente de la ciencia jurídica. La equivalencia dineraria no tiene sentido alguno frente a este tipo de daño, porque no podrá por sí, acrecentar el bien lesionado. Ese pago, nunca podrá cambiar uno por otro, sino que obligatoriamente se tiene que invertir en la reparación del ecosistema. Esto la diferencia con las reglas generales de la responsabilidad patrimonial común, donde el demandante tiene mayor libertad para disponer si el dinero pagado por su bien lesionado lo reinvierte en sí mismo, o no. Independientemente de la naturaleza jurídica del sujeto beneficiario de la indemnización, ya sea público o privado, deberá destinarse a la reparación, reposición o restauración de los recursos naturales o ecosistemas deteriorados. En consecuencia, siempre debe buscarse, en primer orden, la posibilidad de regenerar el daño ambiental, y así, como se ha dicho, favorecer la reparación “in natura”. Puede ser que ello se logre con obligaciones de hacer o con dinero, restituyendo el elemento dañado. De no lograrse, en segundo término, se debe velar por tomar medidas que estén en beneficio del ambiente como un todo. Esta posición se sustenta en el hecho de que el ecosistema es interactuado y, por tanto, aunque no se recupere de la primera forma, se restaura el sistema que se verá beneficiado en su conjunto. En efecto, si no es técnicamente posible, o sólo lo es en parte, la evaluación de los detrimentos causados a los recursos naturales tiene que basarse en el costo de soluciones alternativas que tengan como meta la reposición de recursos naturales equivalentes a los que se han destruido, con el objeto de recuperar el grado de conservación de la naturaleza y la biodiversidad. Este punto es importante porque se permite que el resarcimiento recaiga sobre otro componente del ambiente distinto del dañado, sin que se viole regla alguna con este proceder, porque en realidad se busca una equivalencia con lo destruido para rescatar la naturaleza. No es entonces difícil concluir que la reparación del daño ambiental puro debe ser, en lo posible, “in natura”.


XII.-  Recapitulando, se puede decir que el problema básico, en principio, radica en cómo repararlo, especialmente cuando este va más allá de la lesión a un interés individual. No existe suficiente regulación sobre este tipo de responsabilidad, en tanto la legislación vigente no toma en cuenta sus características específicas y los problemas para reclamar su reparación. Sin embargo, visto que el control ambiental importa a toda la comunidad, lo lógico es que se destinen a recomponerlo. De tal forma que, en atención a las particulares características del daño ambiental puro, la indemnización fijada debe ser pública y así los fondos provenientes de su pago, en las diferentes instancias, permitiría dedicar ese dinero a la reparación “in situ” de los recursos afectados o al financiamiento de otros proyectos ambientales suplementarios en esas zonas. Por tal motivo, estima esta Sala que, el monto por la indemnización del daño ambiental puro o a la colectividad se constituye en un fondo público, que pertenece a todos (numerales 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República). Ello significa que, si bien la acción por daño al colectivo puede ser ejercida por cualquier persona, quien puede percibir las sumas por ese concepto es, en principio, la “sociedad en general”, o en su caso algún “grupo indeterminado de personas”, en cuanto damnificados directos. A partir de lo dicho, es notable que en la legislación nacional, en cuanto al mecanismo, destino y control sobre las sumas de dinero percibidas por daños al ambiente, como en otros temas, existe un vacío jurídico, que debe ser resuelta aplicando los principios generales del derecho o la analogía (artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 12 y 13 del Código Civil, 7 al 10 de la Ley General de la Administración Pública). En ese sentido, a pesar de que no exista norma expresa que indique a quién deba resarcirse, bajo una interpretación del numeral 50 constitucional y los principios rectores del derecho ambiental, que se han desarrollado, en aras de reparar el daño causado y conservar el ambiente, ha de concluirse en que esas sumas deben girarse al Estado, entendido en sentido amplio. Definido el sujeto titular para percibir las sumas por daños ambientales a la sociedad o al colectivo, se debe precisar el órgano o ente público receptor, en aras de cumplir con su reparación. En este sentido, hay que acotar que, la organización administrativa, derivada de su configuración, con una importante descentralización, ha permitido acercar los mecanismos de decisión a la propia ciudadanía, pero a la vez diversifica y complica este reparto competencial. Esta dispersión se manifiesta en dos planos o niveles, verticalmente, por el reparto de competencias de la Administración; y horizontalmente, por la distribución, dentro de una misma, de competencias con un claro contenido ambiental entre las distintas áreas o departamentos. La regulación más directa ha estado en el ámbito competencial del Ministerio de Salud, Ministerio de Ambiente y Energía, y de las Municipalidades. La proximidad de estos entes a la ciudadanía y el presumible mayor y más directo conocimiento de la realidad, las convierten en el principal instrumento para hacer frente a la tutela ambiental. Si no fuera viable un mecanismo como el propuesto, se transformarían en letra muerta tanto las normas citadas, como los principios expuestos, y se dejaría un daño sin reparar. La tutela ambiental justifica soluciones expeditivas, porque se está ante un patrimonio de todos y el deterioro ambiental progresa de modo casi exponencial. Las soluciones tradicionales son inapropiadas para detenerlo, por lo que el juez debe actuar sus poderes para suplir la laguna jurídica, que aparece a partir de la legislación que dispone, que el Estado ejerce su soberanía sobre el ambiente y los recursos naturales del país (artículo 6 de la Constitución Política), pero sobre la indemnización de este tipo de daños, no se prevé la forma, el destino, su control y quién debe hacerse cargo de la reparación ambiental. A partir de lo anterior, el pago por la indemnización debe ser cancelado por los sujetos declarados responsables, que será destinado a la recomposición y reparación de los daños a los bienes ambientales de la sociedad. Este dinero, constituido como fondo público, tal y como ya se indicó, deberá depositarse a favor del Estado, correspondiéndole al juzgador determinar cuál órgano o ente público debe administrarlo. Decisión que debe ajustarse a una estricta aplicación de las reglas la ciencia o la técnica, y de los principios generales de justicia, lógica y conveniencia (numerales 16 y 17 de la Ley General de la Administración Pública), y en virtud de un análisis de las particularidades del caso en concreto, tales como por ejemplo, los sujetos condenados en la vía del amparo, el tipo de daño ocasionado, el grupo determinado o no receptor de la lesión, la circunscripción geográfica, la competencia institucional específica, etc. Y por supuesto, tomando siempre en consideración la finalidad última para la cual se deben destinar la indemnización decretada. Sería inaceptable que una sentencia quede en letra muerta y nunca sea llevada a la realidad, aniquilando sus efectos. Por eso, el juez cumple una función de garante, y se encuentra obligado a velar por la plena y efectiva ejecución, tanto de forma ágil como real. Desde el punto de vista de la dimensión negativa, surge el principio de intangibilidad de la cosa juzgada, entendido como la necesidad de que la ejecución de sentencia se cumpla en sus propios términos, según lo previsto en el fallo y sin alteraciones. No es permitido suprimir, modificar o agregar a su contenido exigencias o cargas que no están contenidas en él.


XIII.-  Sobre el caso en concreto. En el sub-lite, la condenatoria al pago de los daños y perjuicios dictada en el recurso de amparo, obedeció a la contaminación del río Siquiares por parte de la Cooperativa y a la inactividad del Ministerio de Salud para tomar medidas que lo evitaran. La Sala Constitucional manifestó, en lo que interesa, que: “(…)”. Voto no. 1882- 2001 de las 9 horas con 24 minutos del 9 de marzo del 2001. De acuerdo a lo expuesto por ese Tribunal Constitucional, es importante resaltar que, es evidente la infracción por lesión al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que produjo un daño de carácter puro o al colectivo. Por lo anterior, no cabe la menor duda que el recurso fue acogido en virtud del daño sobre el afluente, lo cual a su vez afectó las comunidades de Siquiares, Turrúcares, San Miguel y Cebadilla, incidiendo en la calidad de vida de quienes viven en al margen. En esta inteligencia, y así se dispuso, el detrimento afectó a la comunidad o a la sociedad en general, que se localiza en esa zona, generando el menoscabo indicado.


XIV.-  Aclarado lo anterior, procede definir a quien corresponde solicitar el pago de los daños y perjuicios a que fueron condenados la Cooperativa y el Estado, como consecuencia de la estimación del amparo, así como el destino que debe darse al resarcimiento que se fije, el control de la inversión y la entidad encargada de hacer la reparación. Pero estos aspectos, aún y cuando se deriven con facilidad de todo cuanto se ha expuesto, no pueden dejar de lado la naturaleza particular de un proceso de ejecución en el que se persigue el cumplimiento material de las situaciones jurídicas reconocidas en una sentencia en firme. Su finalidad es “darle efectividad práctica a lo ordenado en la sentencia de condena (la cual impone al vencido el cumplimiento de una prestación -de hacer, no hacer o dar- para satisfacer el interés de la parte vencedora, (…) busca adecuar a la situación fáctica -realidad- el mandato o norma individualizada contenida en la parte dispositiva de una sentencia, a efecto de satisfacer el derecho de la parte vencedora” Resolución de esta Sala, no. 108 de las 15 horas del 16 de octubre de 1996. Tampoco pueden ignorarse situaciones propias del desarrollo del proceso, que pueden tener incidencia directa en los alcances del fallo que se dicte. En tesis de principio, las facultades conferidas al juez ejecutor deben comprender todas las medidas necesarias para lograr la plena efectividad y eficacia del fallo, según se desprende del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (artículos 39, 41 y 153 de la Constitución Política). Analizados los autos, se desprende que el recurso de amparo fue formulado por Julie Roos Ayub, Carlos Luis Quesada Altamirano, Abel Víquez Fuentes y José Luis Madrigal Moya. Este asunto por la señora Roos Ayub, en su carácter personal y como Presidenta de la ACORACI, y el señor Madrigal Moya, en su condición personal y como Presidente de la ASAMARS. En su transcurso las asociaciones desistieron, sin embargo, interlocutoriamente no se resolvió sobre el particular. En la sentencia de primera instancia, se decretó en su contra una falta de legitimación. Por su parte, el Tribunal, sin que el tema fuera planteado, admite su legitimación y reconoce en ellas el derecho a percibir la indemnización pretendida. Al margen de la apertura en punto a la legitimación para cobrar el daño ambiental en los términos ampliamente desarrollados, lo cierto es que en procesos como el presente, que nacen en virtud de un fallo de la Sala Constitucional, no le corresponde al juez de la ejecución, determinar quién es el titular del derecho que se reclama, por cuanto es un aspecto previamente definido en el fallo que se ejecuta. Por eso, no aplica el artículo 50 Constitucional -desarrollado en los considerandos IX y X-, que contempla lo relativo para accionar, y no, como aquí sucede para ejecutar. De tal forma que, esas agrupaciones no ostentan la aptitud suficiente para interponer este asunto, ni mucho menos la condición de titulares para percibir los montos exigidos. No por el desistimiento formulado, porque de la relación de los artículos 135 y 204 del Código Procesal Civil, se desprende que, para que surta efectos debe pronunciarse expresamente el juez, lo que no ocurrió en esta litis. Más bien, porque no fueron parte en el recurso de amparo, y además, por la naturaleza del daño que se intenta reparar, no siendo posible su reclamo a título directo. Con base en lo expuesto, hay contradicción con lo ejecutoriado, y por ende, violación a la cosa juzgada, al establecer el Tribunal que poseen legitimación para gestionar en este juicio y para que las sumas concedidas se giren a su favor. En ese sentido, estima esta Sala que no es posible aceptar a esas agrupaciones como parte procesal activa, ni mucho menos, que se fije a su favor alguna indemnización, por lo que corresponde acoger el agravio formulado por los casacionistas. En consecuencia, lo procedente es anular la sentencia del Tribunal, únicamente en cuanto declara legitimadas a la Asociación Conservacionista de los Ríos y el Ambiente de Ciruelas de Alajuela, y a la Asociación de Amigos del Medio Ambiente del Río Siquiares y sus Nacientes de Turrúcares, para incoar la presente ejecución de sentencia y percibir la indemnización establecida. En su lugar, resolviendo sobre el fondo, se debe acoger la falta de legitimación activa de esos gremios, y rechazarla en cuanto a Julie Roos Ayub y José Luis Madrigal Moya.


XV.-  Es menester indicar que, en casos como el presente -denuncia por daño ambiental colectivo-, no obstante que quién interpone el recurso de amparo funge como un colaborador y en su condición instrumental para coadyuvar con la protección que ofrece el Ordenamiento Jurídico, es también el legitimado para interponer la ejecución de sentencia y esgrimir la pretensión respectiva, a pesar de que, como se ha indicado, no se encuentra facultado para recibir el rubro fijado para la reparación. Se debe entender que la obligación jurídica que surge es de reparar al ambiente, y por ello, el particular no puede incorporar en su pretensión que le sean girados esos montos. En ese mismo orden de ideas, de acuerdo con lo desarrollado en el Considerando XI, con la finalidad de darle una plena y efectiva ejecución a la sentencia del recurso de amparo, corresponde a esta Sala determinar a cuál órgano o ente público se deben dirigir, con el fin de destinarlos a proyectos de restauración y reparación del río Siquiares. Al respecto, estima este órgano colegiado que, por la especialidad de la materia, los recursos técnicos y profesionales con que cuenta el Ministerio de Ambiente y Energía, para el caso en concreto, según sus particularidades y características propias, resulta el idóneo para llevar a cabo esa tarea. Del mismo modo, manteniendo como premisa la ejecución efectiva del fallo constitucional, es de rigor crear un mecanismo de naturaleza presupuestario que beneficie y potencie al máximo los principios de eficiencia, eficacia, celeridad y economía, por lo que, la suma dispuesta por el Tribunal Contencioso Administrativo que condenó solidariamente a la Cooperativa y al Estado, se deberá depositar en la Caja Única de este último (numerales 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, 83 y 84 de su Reglamento), en una cuenta cliente creada específicamente para tal fin, cuyo titular será el Ministerio de Ambiente y Energía, quien deberá destinarlo para ejecutar obras de reparación y restauración, en forma exclusiva, a proyectos sobre el río Siquiares. Al haberse concluido que ese pago es fondo público, en aras de garantizar un manejo responsable de las finanzas públicas, es pertinente la utilización de esta herramienta financiera, la que ayudará a alcanzar los objetivos y metas ambientales en una forma efectiva, y para esto se requiere el apoyo del órgano rector del Sistema de Administración Financiera. De este modo, se insiste, para agilizar el recibo y administración de la condena, deberá depositarse en esa cuenta separada, con la identificación del origen y del destino al cual esta afecto. Por tal razón, en lo concerniente al Estado, deberá el Ministerio de Hacienda, a quien se comunicará esta resolución, tomar las previsiones financieras en el título presupuestario correspondiente.”   (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Resolución N°  675-F-2007 de las diez horas del veintiuno de setiembre de dos mil siete.  Lo subrayado es nuestro.)


 


Atendiendo a sus preguntas, cabe concluir que no es competencia del Tribunal Ambiental administrativo proponer o realizar la conciliación que pueda darse sobre la indemnización del daño ambiental que se haya determinado luego de un procedimiento administrativo ante dicho órgano.   Lo que podría autorizar (homologar) lo sería el acuerdo conciliatorio que suscriban las partes.


 


Las sanciones que podrían eventualmente imponerse a los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo es un asunto que queda librado a la tramitación de un procedimiento administrativo ordinario, en los términos que fueron explicados en las páginas precedentes.  


 


Pregunta 4.   Esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada de atender la cuarta interrogante que se formula, puesto que se trata de determinar un supuesto jurídico que se relaciona con un sujeto plenamente identificable, amén de que se inquiere sobre presuntas responsabilidades de personeros de una persona jurídica privada.   Lo anterior es motivo para que sea procedente establecer nuestra incompetencia para pronunciarnos sobre lo requerido, amén del motivo que se indica de seguido.


 


De conformidad con los artículos 4, 6, 10, 12, 22, 29 y 68 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley N° 7428 de 7 de setiembre de 1994), y los artículos 15 y 18 de la Ley de Fundaciones (Ley N° 5338 del 28 de agosto de 1973), los fondos públicos que se administren por fundaciones están plenamente bajo la fiscalización y el ordenamiento de control a cargo de la Contraloría General.  De suerte que sea dable interpretar que el tema de su consulta puede ser remitido a dicho órgano constitucional, con la finalidad de que ese extremo sea establecido por el órgano competente.


 


- 0 -


 


III.             Conclusión.


 


En el orden que fueron formuladas, se evacuan las consultas:


 


1.                  El Consejo Nacional Ambiental (artículo 77 de la Ley Orgánica del Ambiente) es el órgano con competencia para el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre los miembros titulares y suplentes del Tribunal Ambiental Administrativo, que incluye tanto la decisión de realizar una eventual investigación preliminar, así como el inicio del propio procedimiento administrativo ordinario.


 


2.                  El Consejo Nacional Ambiental es el órgano con competencia para analizar, confirmar o apartarse de las recomendaciones de los órganos investigadores o directores de procedimiento que designe.  Asimismo, en el ejercicio de su competencia disciplinaria, debe observar la debida motivación en la emisión de cualquier acto final que resuelva un procedimiento ordinario instaurado en esta materia.   Quien se arrogue competencias en el sentido que aquí se indica quebranta el Ordenamiento Jurídico, aspecto cuya gravedad deberá ser determinado igualmente a través de los procedimientos disciplinarios correspondientes.


 


3.                  El Tribunal Ambiental Administrativo no tiene competencia para, por sí mismo, realizar o proponer conciliaciones en materia de indemnización de daño ambiental.  


 


4.                  En caso de que se haya procedido en contra de lo indicado en el punto anterior, deberá establecerse un procedimiento administrativo ordinario, de carácter disciplinario, en el que se analice la culpabilidad de los funcionarios públicos involucrados.


 


5.                  La interrogante en relación con las posibles responsabilidades de los miembros de una Fundación que haya recibido dineros públicos es competencia de la Contraloría General de la República, razón por la cual omitimos pronunciamiento sobre lo requerido.


 


 


Atentamente,


 


Iván Vincenti Rojas


 


IVR/mvc


 


 



 


 




[1]           op. cit. pág. 140.


[2]              Cabe señalar que tales presupuestos de imputabilidad no son requeridos tanto por la LOCGR ni por la LGCI para efectos de sentar eventuales responsabilidades ...


[3] Osvaldo Gozaini desarrolla estos conceptos, de la siguiente manera: “Alvaro Velloso explica correctamente estas alternativas, indicando que ante el conflicto entre dos hombres, ellos pueden:  “a) autodefenderse, mediante el uso de la fuerza que, generalmente, es ilegítima y prohibida por la ley y que excepcionalmente aceptada y legitimada por ella (en este caso la parte afectada no consiente el sacrificio de su propio interés, tal como lo hace en la autocomposición); b) autocomponerse dirctamente (sin la ayuda de nadie obteniendo un resultado consistente en uno de tres supuestos:  allanamiento, desistimiento o transacción; c) autocomponerse indirectamente (con la ayuda de otro pero con variante respecto del caso anterior), mediante la aceptación mutua de la presencia de un heterocomponedor  (simple conciliador, mediador) para que, actuando como medio de acercamiento, los interesados lleguen a desatar el conflicto mediante la autocomposición que opera como resultado de una de sus tres fórmulas conocidas (allanamiento, desistimiento, transacción); d) heterocomponer directamente el conflicto, mediante la presentación espontánea de uno de los contendientes ante el órgano de justicia pública (juez) requiriendo de una decisión que lo resuelva.  De tal modo, dicha decisión opera como resultado (sentencia luego de un proceso judicial).”  (Gozaini, Alfredo.  Formas Alternativas para la Resolución de Conflictos. Ediciones De Palma, Buenos Aires, 1995, pág. 125)


[4] Jimenez Meza, Manrique y otros. El nuevo Proceso Contencioso Administrativo. San José. Poder Judicial. 2006. pág 268.