30 de  noviembre de 2009

C-330-2009

 

Señores (as)

Defensoría de los Habitantes de la República

 

Estimados (as) señores (as):

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio DH-482-09 del 4 de agosto de 2009, suscrito por la señora Lisbeth Quesada Tristán, en ese momento Defensora de los Habitantes, mediante el cual solicita a este despacho que se pronuncie sobre las siguientes preguntas:

 

“1-      ¿Ostenta el Ministerio de Hacienda y en particular la Dirección General de Aduanas, la potestad de eximir del cumplimiento del requisito legal de estar al día en el pago de las obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social, según lo establece el numeral 74 de su Ley Constitutiva, a quienes desarrollan la actividad de nacionalización de mercancías, sean ésta para el régimen de importación o exportación?

2.-        ¿Cuáles acciones legales de naturaleza coercitiva podría adoptar la Caja Costarricense de Seguro Social a efecto de que las autoridades del Ministerio de Hacienda y la Dirección General de Aduanas acaten el mandato legal establecido en el artículo 74 referido?

 

3.-        En el supuesto de un dictamen de la Procuraduría, es jurídicamente posible que el Ministerio de Hacienda y la Dirección General de Aduanas, exijan a las personas físicas y jurídicas que han efectuado trámites de nacionalización de mercancías al pago de las obligaciones de la C.C.S.S. con carácter retroactivo, sea por todo el plazo en que han dispuesto unilateralmente la dispensa del requisito?”

 

De previo al análisis correspondiente, debo indicarle que el presente criterio se emite como una opinión jurídica no vinculante, en virtud de que la consulta no fue formulada por un órgano de la Administración Pública en el ejercicio de sus competencias administrativas. En otras palabras, la consulta no la plantean los órganos cuya competencia se cuestiona, por lo que  este pronunciamiento debe entenderse como una forma de colaboración con las funciones que han sido encomendadas a la Defensoría de los Habitantes. 

 

 

I.                   SOBRE EL CRITERIO DE LA ASESORÍA JURÍDICA DE LA DEFENSORÍA DE LOS HABITANTES

 

Ante la consulta que se plantea en esta oportunidad, la Directora de Asuntos Jurídicos de la Defensoría de los Habitantes concluyó, que ni el Ministerio de Hacienda ni la Dirección General de Aduanas tienen las facultades legales para no exigir el requisito de estar al día en el pago de las obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social, por cuanto ello atenta contra los derechos fundamentales de los habitantes de la República, quienes ante la omisión de dichas autoridades, ven afectado en forma negativa el régimen de seguridad social.

 

Considera además, que se violenta el principio de legalidad, el principio de inderogabilidad singular de las normas y el principio de interdicción de la arbitrariedad.

 

 

II.                SOBRE LAS AUDIENCIAS CONFERIDAS POR ESTA REPRESENTACIÓN

 

Dado que la presente consulta incide en la esfera competencial de tres órganos distintos de la Administración Pública, sean Caja Costarricense de Seguro Social, Promotora de Comercio Exterior y la Dirección General de Aduanas, esta representación decidió otorgar audiencia previa a dichas dependencias, para que se refirieran a lo consultado. Dicha solicitud fue realizada mediante los oficios ADPb-6336-2009, ADPb-6337-2009 y ADPb-6338-2009, todos del 14 de octubre de 2009, respectivamente.

 

Los criterios emitidos por esas dependencias públicas pueden resumirse de la siguiente manera:

 

a)                 Caja Costarricense de Seguro Social

 

Mediante oficio DJ-2009 del 20 de octubre de 2009, la Jefa a.i del Área de Gestión Técnica y Asistencia Jurídica y el Subgerente Jurídico de la Caja Costarricense de Seguro Social, concluyeron que la declaración aduanera queda sujeta a la aceptación por parte de las autoridades de la Dirección General de Adunas según lo dispuesto en los artículos 55 y 93 de la Ley General de Aduanas, 85 y 88 del Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano y los artículos 47, 243, 245 y 247 del Reglamento a la Ley General de Aduanas.

 

Consideran que la aceptación que hace la autoridad aduanera sobre lo declarado por el agente aduanal viene a constituirse en una autorización, toda vez que sin ésta no es posible el ingreso o salida de los bienes declarados. Por tal motivo, estiman que las autoridades aduanales deben exigir el requisito del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, durante el proceso de nacionalización de mercancías y en caso de no hacerlo, los funcionarios responsables podrían ser sujetos de investigación a fin de determinar las eventuales responsabilidades disciplinarias, civiles o penales; asimismo, en el caso de las entidades u órganos públicos, serían responsables ante la Caja por los daños y perjuicios derivados por el incumplimiento de su servidor.

 

Señalan que dicha obligación es un requisito previo al proceso de nacionalización, por lo que no podría exigirse en forma retroactiva a las autorizaciones ya otorgadas que surtieron efectos jurídicos.

 

b)                 Promotora de Comercio Exterior

 

Mediante oficio GG-356-09 del 22 de octubre de 2009, el Gerente General a.i de la Promotora de Comercio Exterior rindió el informe solicitado, indicando que desde la promulgación de la reforma al artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, han exigido el cumplimiento de estar al día con la cuotas de la seguridad social, en los supuestos que contempla la norma.

 

Por lo anterior, lo han exigido a los beneficiarios de los regímenes especiales de exportación, así como a todos aquellos administrados que pretendan participar en los procedimientos de contratación de la entidad o disfrutar de exoneraciones que se otorgan en el régimen de Zona Franca y Perfeccionamiento Activo.

 

Sin embargo, manifiesta que el artículo 74 comentado, aplica para los supuestos de solicitudes administrativas de autorización, permisos, exoneraciones, concesiones y licencias, por lo que para determinar si el proceso de nacionalización encuadra en esos supuestos, debe tomarse el criterio técnico de la Dirección General de Aduanas, como entidad competente en la materia aduanera.

 

c)                  Dirección General de Aduanas

 

Finalmente, mediante oficio DN-1277-2009 del 21 de octubre de 2009, el Director General de Aduanas atendió la audiencia conferida por esta representación, señalando que el Servicio Nacional de Aduanas tiene como función fundamental “facilitar y controlar el comercio internacional en lo que corresponde y recaudar los derechos e impuestos a que esté sujeto el ingreso o la salida de mercancías, de acuerdo con los distintos regímenes que se establezcan”, tal como lo dispone el artículo 6 del CAUCA.

 

Indica que la Administración ha puesto a disposición de los diferentes intervinientes los medios electrónicos necesarios que les permiten efectuar las operaciones de comercio exterior en apego a los procedimientos previamente establecidos. De ahí que a partir de lo dispuesto en el artículo 53 del CAUCA, la declaración para destinar mercancías debe realizarse mediante transmisión electrónica, con el fin de agilizar las operaciones de comercio exterior.

 

Señala que la operativa aduanera descansa en un sistema de autodeterminación, donde el declarante fija y paga los tributos para proceder con la destinación de la mercancía, y en caso de requerirse un requisito no arancelario, la institución competente debe implementar a nivel de sistema informático la exigencia del requisito con el fin de no entorpecer el comercio internacional.

 

Indica que la declaración aduanera es el acto a través del cual se destinan las mercancías a los diferentes regímenes aduaneros, que se hace en forma libre y voluntaria por el agente aduanero, por lo que en sentido estricto no se trata de una autorización, permiso o licencia, como lo define la doctrina.

 

Manifiesta que los supuestos que sí encuadran dentro de la norma en cuestión son los siguientes: a) el caso de los auxiliares de la función pública que se inscriben ante el Departamento de Registro de la Dirección; b) las solicitudes de los exportadores que tengan interés en hacer uso de los beneficios del Régimen Devolutivo de Derechos, pues deben pedir una autorización en virtud de lo establecido en el artículo 8 del Decreto Ejecutivo 34740-H-COMEX del 29 de agosto de 2008; y el caso de los regímenes especiales de Zonas Francas y Perfeccionamiento Activo, en los cuales se prevé la existencia de la liberación de tributos o suspensión de tributos.

 

Por lo anterior, concluye que para el trámite de importación y exportación, no se requiere autorización, permiso o licencia, puesto que constituyen destinaciones de mercancías. Asimismo, señala que es imposible aplicar retroactivamente el pago de las obligaciones de la Caja, pues la Administración ya dio por satisfecho el cumplimiento de requisitos y obligaciones exigibles al momento de la destinación y por cumplida la obligación tributaria.

 

III.             SOBRE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 74 DE LA LEY CONSTITUTIVA DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL

 

A partir de lo dispuesto en el artículo 73 de la Constitución Política, se reconocen los seguros sociales en beneficio de todos trabajadores, para protegerlos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y muerte, y a la Caja Costarricense del Seguro Social como entidad encargada de la administración y gobierno de esos seguros.

           

Es así como la seguridad social se establece en su doble dimensión de servicio público y derecho fundamental, obligando a la Caja a tomar todas las medidas necesarias para llevarlo a cabo en forma eficiente, a través de la creación de planes de salud, centros de asistencia, suministro de medicamentos, atención a pacientes, entre otros, para lo cual puede contar con el aporte económico que realiza una gran parte de la población con las cotizaciones para el sistema.

 

Se trata de un sistema solidario y financiado en forma tripartita mediante la contribución forzosa de patronos, trabajadores y del Estado, motivo por el cual dicha contribución es esencial para la existencia misma del modelo.

 

Dentro de los esfuerzos del Estado por mejorar la cobertura y la oferta de servicios de la seguridad social, se han adoptado medidas para disminuir la alta morosidad patronal y la evasión en el pago de las obligaciones con la Caja, pues ello tiene un impacto inversamente proporcional en la eficiencia del servicio público.  

 

            Como parte de esas medidas para asegurar la sostenibilidad financiera del modelo de seguridad social, se introdujo con la promulgación de la Ley de Protección al Trabajador una reforma al artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. Con ella se pretendió disminuir los niveles de evasión y morosidad en el pago de las cuotas obrero patronales,  para respaldar la función encomendada a la Caja. En la exposición de motivos se señalaron los inconvenientes que el pago tardío o incompleto de las cuotas de la seguridad social implican para el sistema. Así se dejó consignado al indicar:

 

"La evasión y la morosidad son dos problemas que han contribuido a debilitar los regímenes de pensiones contributivas. A ello se ha sumado el rendimiento negativo en términos reales de las inversiones experimentado especialmente a inicios de los 80, que discutiremos en el apartado siguiente.

La evasión ha asumido dos formas: el no aseguramiento de muchos trabajadores y la subdeclaración de los ingresos de los que sí están asegurados.

 

En cuanto al primer problema, cerca del 40% de los trabajadores asalariados del sector privado no están asegurados, a pesar de que por ley deberían estarlo el 100%.

 

En cuanto al segundo problema lo que sucede es que como las pensiones se calculan con base en los 48 mejores sueldos recibidos en los cinco años previos a la pensión, algunos trabajadores y patrones declaran ingresos bajos por muchos años, y los elevan en el período final de empleo. Así la CCSS se ve obligada a pagar pensiones altas, sin que en realidad haya recibido contribuciones adecuadas para financiarlas.

 

La morosidad consiste en el pago atrasado de las cuotas a la Caja, y han incurrido en ella tanto el Gobierno como las Instituciones Autónomas y la empresa privada. Los montos adeudados son de gran magnitud y el costo financiero para el Régimen de IVM es muy grande." (Asamblea Legislativa, expediente legislativo n.° 13.691, citado en nuestro dictamen C- 217-2000 del 13 de setiembre del 2000).

 

Consecuentemente, se introduce la redacción actual del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, para garantizar que tanto las instituciones del Estado como los patronos y las personas que realicen total o parcialmente actividades independientes o no asalariadas, se encuentren al día en el pago de sus obligaciones con la seguridad social. Señala dicho artículo:

 

“Artículo 74.-

 

La Contraloría General de la República no aprobará ningún presupuesto, ordinario o extraordinario, ni efectuará modificaciones presupuestarias de las instituciones del sector público, incluso de las municipalidades, si no presentan una certificación extendida por la Caja Costarricense de Seguro Social, en la cual conste que se encuentran al día en el pago de las cuotas patronales y obreras de esta Institución o que existe, en su caso, el correspondiente arreglo de pago debidamente aceptado. Esta certificación la extenderá la Caja dentro de las veinticuatro horas hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, en papel común y libre de cargas fiscales, timbres e impuestos de cualquier clase.

 

Corresponderá al Ministro de Hacienda la obligación de presupuestar, anualmente, las rentas suficientes que garanticen la universalización de los seguros sociales y ordenar, en todo caso, el pago efectivo y completo de las contribuciones adeudadas a la Caja por el Estado, como tal y como patrono. El incumplimiento de cualquiera de estos deberes acarreará en su contra las responsabilidades de ley. Penalmente esta conducta será sancionada con la pena prevista en el artículo 330 del Código Penal.

 

Los patronos y las personas que realicen total o parcialmente actividades independientes o no asalariadas, deberán estar al día en el pago de sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social, conforme a la ley. Para realizar los siguientes trámites administrativos, será requisito estar al día en el pago de las obligaciones de conformidad con el artículo 31 de esta ley.

 

1.-La admisibilidad de cualquier solicitud administrativa de autorizaciones que se presente a la Administración Pública y esta deba acordar en el ejercicio de las funciones públicas de fiscalización y tutela o cuando se trate de solicitudes de permisos, exoneraciones, concesiones o licencias. Para efectos de este artículo, se entiende a la Administración Pública en los términos señalados en el artículo 1 tanto de la Ley General de la Administración Pública como de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

 

2.-En relación con las personas jurídicas, la inscripción de todo documento en los registros públicos mercantil, de asociaciones, de asociaciones deportivas y el Registro de organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, excepto los expedidos por autoridades judiciales.

 

3.-Participar en cualquier proceso de contratación pública regulado por la Ley de Contratación Administrativa o por la Ley de Concesión de Obra Pública. En todo contrato administrativo, deberá incluirse una cláusula que establezca como incumplimiento contractual, el no pago de las obligaciones con la seguridad social.

 

4.-El otorgamiento del beneficio dispuesto en el párrafo segundo del artículo 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

 

5.-El disfrute de cualquier régimen de exoneración e incentivos fiscales. Será causa de pérdida de las exoneraciones y los incentivos fiscales acordados, el incumplimiento de las obligaciones con la seguridad social, el cual será determinado dentro de un debido proceso seguido al efecto.

 

La verificación del cumplimiento de la obligación fijada en este artículo, será competencia de cada una de las instancias administrativas en las que debe efectuarse el trámite respectivo; para ello, la Caja deberá suministrar mensualmente la información necesaria. El incumplimiento de esta obligación por parte de la Caja no impedirá ni entorpecerá el trámite respectivo. De igual forma, mediante convenios con cada una de esas instancias administrativas, la Caja Costarricense de Seguro Social podrá establecer bases de datos conjuntas y sistemas de control y verificación que faciliten el control del cumplimiento del pago de las obligaciones con la seguridad social." (La negrita no forma parte del original)

 

De la lectura de esa norma, se desprende que dentro de los fines del legislador, se encuentra evitar que los particulares que gestionen ante el Estado cualquier solicitud de autorización, licencia, permiso, concesión o exoneración obtengan dicho beneficio si no han cumplido previamente con las obligaciones derivadas del sistema de seguridad social. Para ello, la institución que deba realizar el trámite respectivo, se encuentra en la obligación de constatar el cumplimiento de lo indicado.

 

Consecuentemente, a pesar de que el compromiso de estar al día con la seguridad social es exigible a los particulares, es el Estado quien tiene la obligación principal de velar por su cumplimiento, no sólo aportando las cuotas que le corresponden en su calidad de Estado y de patrono, sino además evitando que particulares se beneficien de licencias, permisos, autorizaciones, concesiones o exoneraciones, sino se encuentran al día con sus cargas sociales. Sólo de esta forma puede satisfacerse en forma efectiva el derecho fundamental a la seguridad social y realizarse una eficiente prestación del servicio público.

 

IV.             SOBRE LOS PRESUPUESTOS DEL ARTÍCULO 74 DE LA LEY CONSTITUTIVA DE LA C.C.S.S Y LA RELACIÓN DE SUJECIÓN ESPECIAL SUBYACENTE

 

Como se ha venido indicando, de la redacción del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, se desprende que son cinco los supuestos ante los cuales una Administración Pública, diferente a la Caja Costarricense de Seguro Social, se encuentra obligada a requerir de un administrado el estar al día con las cuotas de la seguridad social. Estos supuestos ocurren cuando se realiza un trámite ante dicha Administración que tenga por objeto el otorgamiento de una autorización, un permiso, una exoneración, una concesión o una licencia.

 

Para determinar si el supuesto consultado se enmarca dentro de alguno de esos conceptos establecidos por la norma, y consecuentemente concluir si las autoridades de Aduanas se encuentran o no obligadas a exigir el requisito en el proceso de nacionalización de mercancías, debe tenerse claro el significado de dichas figuras jurídicas.

 

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, "autorizar" significa “dar o reconocer a alguien facultad o derecho para hacer algo "  (Ver página web de la Real Academia de la Lengua Española: http://www.rae.es/).

 

En doctrina, se ha definido a la "autorización" de la siguiente manera:

"Es la autorización el acto con el cual la Administración confiere la potestad de ejercer derechos que ya existen en cabeza del administrado después de una apreciación discrecional sobre la oportunidad del ejercicio y su utilidad y de conformidad con el interés público (…)" (Ver ORTIZ ORTIZ (Eduardo). "Tesis de Derecho Administrativo". Tomo II. 1° Edición. San José. Costa Rica. Año 2000. Pág. 401)

 

Para el jurista nacional Ernesto Jinesta, la “autorización” es “un acto administrativo por el cual la administración pública le concede al administrado la potestad de ejercer derechos preexistentes después, de una apreciación discrecional de su oportunidad y utilidad respecto del interés general. La autorización en tal supuesto obedece a una petición expresa del administrado, pero que, generalmente, es discrecional en cuanto motivo y contenido…” (Ver JINESTA LOBO (Ernesto). “Tratado de Derecho Administrativo”. Tomo I (Parte General). Segunda reimpresión. San José. Costa Rica. Año 2007. Pag. 625)

 

Dicho autor, diferencia la autorización de la licencia, pues esta última tiene un contenido reglado (Idem Pag. 626).

 

De igual forma, la “autorización” se diferencia de la “aprobación”, pues la primera es un requisito de validez y no de eficacia del acto administrativo, por lo que mientras la primera tiene lugar de previo a que el acto administrativo surta efectos, la “aprobación” es posterior. Consecuentemente, la “aprobación” “Se trata de un acto administrativo de control que se produce con posterioridad al acto aprobado” (Ibídem p. 627)

 

Por su parte, el término “concesión” es “el acto por el cual la administración pública le transfiere a otro sujeto de derecho –normalmente, un sujeto de derecho privado, sea persona física o jurídica –un poder o derecho propio o no que el segundo no tenía antes” (Idem p.528).

 

Asimismo, el “permiso” “es un acto que autoriza a una persona –administrado- para el ejercicio de un derecho, en principio, prohibido por el propio ordenamiento jurídico. Es una exención especial respecto de una prohibición general en beneficio de quien lo solicita”. (Idem. 634)

 

Finalmente, el término “exoneración” ha sido definido por esta representación como: “una excepción al deber de contribuir”, el cual ha quedado plasmado en el artículo 61 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios al disponer que la exoneración es la “dispensa legal de la obligación Tributaria” (Al respecto ver dictamen C-294-2009 del 20 de octubre de 2009) .

 

Teniendo claros los conceptos establecidos en el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja, para efectos de analizar más adelante si el proceso de nacionalización de mercancías encuadra en alguno de ellos, debe indicarse que la norma en cuestión, además establece una relación de sujeción especial subyacente, del administrado frente al Estado.

 

Para explicar esta relación de sujeción especial, en Doctrina se reconoce que todas las personas que forman parte de una comunidad, tienen el estatus genérico de administrado simples, frente a lo cual existe una relación de supremacía general que ejerce la Administración a través de potestades generales como la expropiatoria, sancionatorio, tributaria, entre otras. Por otro lado, cuando ese estatus genérico de administrado se le adiciona otra condición, el administrado se convierte en cualificado y se establece una relación más intensa y peculiar entre el administrado cualificado y la Administración, que da pie a una serie de derechos y obligaciones específicos (Ver JINESTA, pag. 297)

 

En el caso concreto en estudio, dicha relación de sujeción se manifiesta pues el Estado se coloca en una evidente posición de superioridad frente al interesado en obtener una autorización, un permiso, una exoneración, una concesión o una licencia, el cual debe cumplir una serie de obligaciones tanto previas como durante el plazo de vigencia de su otorgamiento.

 

Dentro de las obligaciones que se establecen al interesado de beneficiarse de licencias, permisos, autorizaciones, concesiones o exoneraciones, se encuentra estar al día en las cuotas de la seguridad social. Consecuentemente, frente a la posibilidad de disfrutar de un pronunciamiento estatal para desarrollar o beneficiarse de cierta actividad, se encuentra correlativamente la obligación  de cumplir con un deber público, como es el pago de las cuotas de la seguridad social.

 

En la sentencia 2004-08009 de las 16:19 horas del 21 de julio de 2004, la Sala Constitucional se refirió a las relaciones de especial sujeción indicando:

 

“En estos casos, se establece una relación más intensa y peculiar entre el administrado cualificado y la Administración que da pie a una serie de derechos y obligaciones específicos y marcados. En estos casos surge una relación especial de poder que desde la perspectiva de la Administración Pública se denomina relación  de supremacía especial, o relación de sujeción especial, desde la óptica del administrado. Es menester indicar que en tratándose de relaciones de sujeción especial el principio de reserva de ley se ve profundamente debilitado, dado que su contenido puede ser definido a través del ejercicio de la potestad reglamentaria y, en general, de los actos administrativos de alcance general. El ordenamiento jurídico administrativo, en su conjunto, se orienta a la tutela o protección de las situaciones sustanciales de poder o activas frente al ejercicio indebido o arbitrario, por parte de las administraciones públicas, de sus potestades o privilegios posicionales o de imperio. Así, el párrafo final del artículo 49 constitucional, establece que la ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados. No obstante, los administrados, poseen frente a los poderes públicos, no solo poderes, derechos subjetivos e intereses legítimos, sino también situaciones pasivas o de deber. El administrado puede ser obligado a soportar la actuación de un tercero, caso en el que se habla de sujeción. De igual modo, puede estar obligado a realizar una conducta o actuación determinada –positiva o negativa-. Esa conducta puede ser en interés de un tercero (obligación), de sí mismo (carga), o de la generalidad (deber público). El ordenamiento jurídico-administrativo procura, igualmente el cumplimiento de tales deberes en beneficio de los intereses públicos o colectivos que atienden las administraciones públicas en cuanto organizaciones serviciales. (voto N° 11515-02 de las ocho horas cincuenta y dos minutos del seis de diciembre del dos mil dos). Desde esta perspectiva, el Estado está en posibilidad de limitar o restringir los derechos de los administrados, con el fin de velar por el cumplimiento del interés público que orienta el actuar administrativo.

 

Esta relación de sujeción especial, se manifiesta entonces con la posibilidad de la Administración de limitar o restringir los derechos del administrado, con el fin de salvaguardar el cumplimiento del interés que orienta el actuar administrativo, que en este caso es la protección del sistema de seguridad social.

 

            Es así como lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja crea una situación de sujeción especial del administrado frente al Estado, pues si aquel quiere obtener una autorización, licencia, permiso, concesión o exoneración, se condiciona el otorgamiento al cumplimiento de la obligación de estar al día con las cuotas de la seguridad social. No hay duda entonces, que el Estado asume una condición de preeminencia o superioridad frente a él, pues condiciona el ejercicio de una libertad o actividad, al cumplimiento de una obligación por parte del interesado.

           

V.                ¿ENCUADRA EL SUPUESTO DE NACIONALIZACIÓN DE MERCANCÍAS EN LOS PRESUPUESTOS DEL ARTÍCULO 74 DE LA LEY CONSTITUTIVA DE LA C.C.S.S.?

 

Para resolver la consulta planteada por la Defensoría de los Habitantes debe entenderse cómo funciona el proceso de nacionalización de mercancías, pues sólo de esta forma puede valorarse si dentro del mismo podrían aplicarse los presupuestos establecidos en el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, y en consecuencia, si las autoridades de Aduanas se encuentran obligadas a exigir el requisito dispuesto en esa norma.

 

El desplazamiento de productos, o en otras palabras, la introducción y salida de una mercancía de un territorio aduanero, da origen a los fenómenos de importación y de exportación. El Consejo de Cooperación Aduanera en su Glosario de Términos Aduaneros Internacionales los define del siguiente modo: “Exportación: acción de hacer salir del territorio aduanero una mercadería cualquiera”; Importación: acción de introducir en un territorio aduanero una mercadería cualquiera” (Citado por BASALDUA (Ricardo Xavier). “Derecho Aduanero” (Parte General). Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Argentina. Pag. 55)

 

Dentro de esos procesos de importación y exportación, debe realizarse la destinación de la mercancía al régimen aduanero respectivo y el consecuente pago de los tributos, lo cual se hace a través de una declaración aduanera. A partir de lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley General de Aduanas, con dicha declaración se expresa en forma libre y voluntaria el régimen al cual serán sometidas las mercancías y además se aceptan las obligaciones que el régimen impone. En otras palabras, no existe una intervención estatal para determinar la forma en que se producirá la nacionalización de mercancías, pues rige el principio de autodeterminación.

 

El artículo 53 del Código Aduanero Uniforme Centroamericano establece que dicha declaración debe realizarse a través de una transmisión electrónica, y se entiende aceptada cuando se registre en el sistema informático del Servicio Nacional de Aduanas, según lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley General de Aduanas, quedando intactas las facultades de “comprobación” de la autoridad aduanera.

 

Ahora bien, esa declaración aduanera según lo dispone la misma ley, es efectuada en la mayoría de los casos por un agente aduanero, el cual la realiza bajo fe de juramento y será el responsable de suministrar la información y los datos necesarios para determinar la obligación tributaria aduanera, así como el nombre, la dirección y la cédula de identidad del consignatario, importador, consignante o exportador (artículo 86). En otras palabras, ni el importador ni el exportador intervienen directamente en el proceso de nacionalización de mercancías, pues es el agente el que realiza todas las actuaciones necesarias.

 

El agente aduanero, es un profesional auxiliar de la función pública aduanera, autorizado por el Ministerio de Hacienda para prestar habitualmente servicios a terceros en los trámites, los regímenes y las operaciones aduaneras y dado que su declaración es rendida bajo fe de juramento, puede ser tenida como cierta por parte de la Aduana, incluso sin verificaciones previas (artículo 33).

 

Bajo ese marco fáctico, esta representación considera que los presupuestos establecidos en el numeral 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, no encuadran dentro del proceso de importación y de exportación de mercancías, según se pasará a explicar.

 

En primer lugar, para importar o exportar un producto no se requiere licencia, permiso, concesión o autorización alguna por parte del Estado, pues rige la libertad de comercio y el principio de autodeterminación, a partir de los cuales basta con que el agente aduanero realice su declaración bajo juramento y se cancelen las obligaciones tributarias aduaneras inherentes al proceso, para que se pueda realizar la nacionalización de una mercancía, salvo claro está las potestades de control y fiscalización que puede ejercer Aduanas.

 

 

No puede entenderse que se trate de una solicitud de autorización en los términos que dispone la norma, pues ya se explicó líneas atrás que para el otorgamiento de una “autorización”, la Administración debe realizar a través de una apreciación discrecional, un pronunciamiento sobre la oportunidad y utilidad de la actividad a desarrollar, lo cual no ocurre en frente a la nacionalización de mercancías, donde más bien existe una obligación del Estado de no entorpecer el comercio internacional. Sería un evidente límite a la libertad de comercio, que el Estado pueda impedir previamente el ingreso o salida de mercancías por razones de oportunidad  y conveniencia, sin que ello signifique que no pueda realizar los controles que la ley autoriza.

 

Por otro lado, en el proceso de nacionalización de mercancías no existe una relación de sujeción especial con el importador o el exportador, puesto que ni siquiera existe una relación directa entre aquellos y la Administración. Tal como se explicó, el Estado puede imponerse frente al auxiliar de comercio (agente aduanero), pero no frente al importador o al exportador, pues estos no intervienen en la dinámica comercial en forma directa. También debe pensarse que en muchos casos, el destinatario de la mercancía nacionalizada no necesariamente es el importador, sino un tercero, por lo que tampoco existe una relación de sujeción especial en estos casos.

 

Es precisamente el agente aduanero quien se somete al Estado y debe cumplir las obligaciones que este le impone, previo al proceso de nacionalización de mercancías, por lo que la relación de sujeción especial se da con el auxiliar y no con el importador o exportador, siendo aquel al que debe exigirse el cumplimiento de las obligaciones de la seguridad social al momento de inscribirse como tal ante las autoridades aduaneras.

 

Desde el punto de vista normativo no resulta procedente exigir el requisito durante el proceso de nacionalización de mercancías al importador y exportador, pues no existe una relación de subordinación de ellos frente al Estado, ya que como reiteradamente se ha dicho, en esta materia rige el principio de autodeterminación, y es el agente aduanero quien se encarga de llenar la declaración aduanera. Por supuesto que la Administración siempre deberá analizar si en otros regímenes especiales de importación o exportación debe mediar el otorgamiento de una autorización y si existe la relación de sujeción especial indicada, en cuyo caso sí debe exigir el requisito de comentario.

 

Ahora bien, debe aclararse que lo anterior no significa que las autoridades de aduanas puedan exonerar el pago de las cuotas de la seguridad social como señala la consultante, pues dicha obligación se mantiene para todo patrono y persona que realice total o parcialmente actividades independientes o no asalariadas, incluyendo los que se dedican a importar y exportar mercancías. Sin embargo, es la Caja Costarricense de Seguro Social, a través de las demás vías que le otorga el ordenamiento jurídico, y como institución rectora en la materia, la que debe utilizar todas las herramientas legales a su alcance para realizar el cobro.

 

Lo que no podría es establecerse ese requisito previo para el proceso de nacionalización de mercancías, pues no se dan los presupuestos establecidos en el artículo 74 en cuestión en cuanto al otorgamiento de una “autorización”, además que el importador y exportador no están en una relación de sujeción especial con el Estado, al no intervenir directamente en el proceso de nacionalización.

 

Consecuentemente, en cualquier otro supuesto no contemplado en la norma, debe ser la Caja Costarricense de Seguro Social como institución rectora, la que se encargue de garantizar que los patronos y trabajadores se encuentren al día con la seguridad social. Debe tenerse claro que las demás instituciones públicas actúan como coadyuvantes en la labor tan importante que realiza la Caja, pero la obligación primordial en evitar la morosidad la tiene este ente del Estado. Cualquier otra institución, debe limitarse a exigir el requisito en los supuestos taxativos que ya hemos comentado.

 

            En vista de lo anterior, esta Procuraduría omite referirse a las demás dudas planteadas por la consultante, por improcedentes.

 

 

VI.             CONCLUSIONES

 

A)                Los presupuestos establecidos en el numeral 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, no encuadran dentro del proceso de nacionalización o exportación de mercancías, pues para importar o exportar un producto no se requiere licencia, permiso, concesión o autorización alguna por parte del Estado, al regir la libertad de comercio y el principio de autodeterminación, sin perjuicio de las potestades de control y fiscalización que puede ejercer Aduanas;

 

B)                En el proceso de nacionalización o exportación de mercancías no existe una relación de sujeción especial con el importador o el exportador, puesto que ni siquiera existe una relación directa entre aquellos y la Administración, sino que ésta se da con el agente aduanero. Por ello, no puede condicionarse el proceso de importación y de exportación a estar al día con las cuotas de la seguridad social, salvo en lo que se refiere al auxiliar del comercio (agente aduanero);

 

C)                Lo anterior no significa que las autoridades de aduanas puedan exonerar el pago de las cuotas de la seguridad social al importador y al exportador como señala la consultante, pues dicha obligación se mantiene para todo patrono y persona que realice total o parcialmente actividades independientes o no asalariadas. Sin embargo, es la Caja Costarricense de Seguro Social, a través de las demás vías que le otorga el ordenamiento jurídico, y como institución rectora en la materia, la que debe utilizar todas las herramientas legales a su alcance para realizar el cobro;

 

D)                Las instituciones públicas distintas a la Caja, actúan como coadyuvantes en la labor tan importante que realiza dicha institución, pero únicamente bajo los supuestos taxativos que contempla el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. En los demás supuestos, es la propia Caja la que tiene la obligación primordial de evitar la morosidad con el pago de las cuotas de la seguridad social;

 

E)                 La Administración siempre deberá analizar si en otros regímenes especiales de importación o exportación debe mediar el otorgamiento de una autorización y si existe la relación de sujeción especial indicada, en cuyo caso sí debe exigir el requisito de comentario.

 

                                                                                Atentamente,

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

 

SPC/gcga