18 de enero, 2010

C-013-2010

 

 Señor

Bruno Stagno Ugarte

Ministro de Relaciones Exteriores

Ministerio de Relaciones Exteriores

 

Estimado Señor:

 

Por encargo y con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, Ana Lorena Brenes Esquivel, me es grato responder a su atento oficio número DJO-286-08, mediante el cual se solicita el criterio de este Órgano Consultivo, en cuanto a lo siguiente:

 

“En ausencia de autoridades centrales designadas, todas las comunicaciones de las autoridades judiciales con nuestros agentes consulares, deben de remitirse con el auto de pase de la Secretaría General de la Corte Suprema de Justicia, a través de la Dirección Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto?.

 

Antes de entrar a resolver el fondo del asunto consultado, nos permitimos ofrecer nuestras disculpas por la tardanza en la emisión del presente dictamen, lo cual ha sido motivado por la gran carga de trabajo que enfrenta este Despacho.

 

I) Criterio jurídico de la Institución consultante:

La presente consulta es acompañada del criterio jurídico externado por la Dirección Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, el cual se sostiene que los exhortos y cartas rogatorias de las autoridades judiciales costarricenses, formuladas con el propósito de obtener cooperación judicial de otro estado, deben ser enviadas a través de los consulados, siguiendo las reglas de procedimiento establecidas en los tratados internacionales, el derecho interno y las derivadas del principio de reciprocidad.

Además indica, que el Código Procesal Civil, en su Capítulo VI, establece que las comunicaciones deben tramitarse por conducto de la Secretaría General de la Corte Suprema de Justica y el Ministerio de Relaciones Exteriores; y que la Convención Interamericana sobre Exhortos y Cartas Rogatorias deja a salvo esta disposición legal interna, en el tanto la solicitud de cooperación no se efectúe al amparo de un instrumento internacional que prevea autoridades centrales.

Agrega la Dirección Jurídica, que el artículo 141 de la Ley Orgánica del Poder Judicial señala que la Secretaría de la Corte Suprema de Justifica es el órgano de comunicación entre el Poder Judicial y los otros Poderes del Estado, y por tanto, la Fiscalía General de la República no podría girar instrucciones directas a los cónsules de Costa Rica en el extranjero. El principio de separación de poderes no hace posible, que la Fiscalía gire órdenes al Poder Ejecutivo en ningún caso, siendo un órgano del Poder Judicial. También, afirma la Asesoría Jurídica del consultante que la intención del legislador nacional en apariencia ha sido, revestir de formalidad las comunicaciones que se dirijan a nuestros representantes en el exterior, y en este sentido se cita el artículo 154 del Código Procesal Penal, que en su segundo párrafo establece que las comunicaciones al Ministerio de Relaciones Exteriores se canalizarán a través de la Secretaría de la Corte Suprema de Justicia, y el numeral 187 del Código Procesal Civil, que regula la comunicación de los órganos jurisdiccionales con los otros poderes y con autoridades del exterior.

Concluye el informe jurídico, que en ausencia de autoridad central, todo trámite debe realizarse por los canales diplomáticos respectivos y por intermedio de la Secretaría General de la Corte Suprema de Justicia.

II) Normativa aplicable:

Por su evidente relación, resulta pertinente mencionar algunas disposiciones normativas atinentes al tema consultado.

De primer orden, citar los artículos 187 y 193 del Código Procesal Civil que regulan lo referente a la comunicación de los órganos jurisdiccionales con los otros Poderes y con autoridades del exterior, en los siguientes términos:

 

“ARTÍCULO 187. Comunicación con los otros Poderes y con autoridades del exterior.

Los órganos jurisdiccionales podrán dirigirse directamente para la práctica de alguna diligencia a cualquier funcionario administrativo, de cualquier categoría, que ejerza sus funciones en el territorio de la República. Sin embargo, cuando se dirijan a cualquiera de los Poderes del Estado, deberán hacerlo por medio de los respectivos ministros o secretarios, por medio de la Secretaría de la Corte; si tuvieren que comunicarse con autoridades del exterior, costarricenses o extranjeras, lo harán por conducto de la Secretaría de la Corte y del Ministerio de Relaciones Exteriores.”.

 

 

“ARTÍCULO 193. Facultades de los secretarios.

Los secretarios de los tribunales podrán librar suplicatorios, exhortos y mandamientos, salvo que el despacho hubiere de dirigirse a miembros de los otros Poderes del Estado, o a autoridades del exterior, costarricenses o extranjeras, o a embajadas, o consulados acreditados en la República.

También podrán expedir comunicaciones y mandamientos de embargo.”

 

Por otra parte,  mencionar el numeral 16 de la Ley de Notificaciones Judiciales, que sobre la notificación de las resoluciones judiciales, dispone:

 

“Artículo 16.-  Notificación en el extranjero.

La notificación de cualquier resolución judicial que haya de hacerse en el extranjero, procederá por medio de exhorto dirigido al consulado costarricense ubicado en el país donde se debe practicar la notificación; en el caso de no existir consulado en ese país, se dirigirá al consulado de una nación amiga; o bien a petición de parte la notificación podrá realizarse por cualquier medio aceptado en el país donde se debe notificar.

Las firmas autorizantes del exhorto deberán ser legalizadas por la Secretaría General de la Corte Suprema de Justicia y el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.

Quedan a salvo las disposiciones para la notificación por medio de notario público y las reglas internacionales establecidas por los tratados vigentes.”.

 

También resulta de interés, traer a colación el ordinal 141 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que define a la Secretaría de la Corte Suprema de Justicia como el órgano de comunicación entre el Poder Judicial y los otros Poderes del Estado, y el encargado de autenticar las firmas de los funcionarios judiciales, como se observa:

 

“Artículo 141.- La Secretaría de la Corte Suprema de Justicia es el órgano de comunicación entre el Poder Judicial y los otros Poderes del Estado, así como entre estos y los funcionarios judiciales. Además, se encargará de comunicar los acuerdos de la Corte Plena y el Consejo.

El Secretario de la Corte se encargará de autenticar firmas de los notarios y funcionarios judiciales en los documentos que deban enviarse al exterior, sin perjuicio de que también pueda hacerlo el Presidente del Poder Judicial.

Además, el Secretario asistirá al Presidente de la Corte en las funciones administrativas asignadas a él y será el secretario del Consejo.

Tanto los Secretarios de la Corte como los de las Salas deberán ser abogados.”.

           

Finalmente, del Código Procesal Penal remitir al artículo 154 que regula lo referente a los exhortos a autoridades extranjeras, señalando:

 

“ARTICULO 154.- Exhortos a autoridades extranjeras

Los requerimientos dirigidos a jueces o autoridades extranjeras se efectuarán por exhortos y se tramitarán en la forma establecida por la Constitución, el Derecho Internacional y el Comunitario vigentes en el país. Por medio de la Secretaría de la Corte Suprema de Justicia, se canalizarán las comunicaciones al Ministerio de Relaciones Exteriores, el cual las tramitará por la vía diplomática.

No obstante, en casos de urgencia podrán dirigirse comunicaciones a cualquier autoridad judicial o administrativa extranjera, anticipando el exhorto o la contestación a un requerimiento, sin perjuicio de que, con posterioridad, se formalice la gestión, según lo previsto en el párrafo anterior.”.

 

           

III) Sobre el fondo:

 

a) La cooperación jurídica internacional:

 

La cooperación jurídica internacional, también denominada asistencia judicial internacional, es definida como “el auxilio judicial que se prestan tribunales de distintos Estados para la realización de actos procesales que, por la vigencia del principio de soberanía, no puede realizar el tribunal del foro fuera de su territorio jurisdiccional, pero sí el tribunal del Estado extranjero …”[1].

 

El fundamento teórico de esta institución, tradicionalmente, lo han cifrado en la propia existencia de la obligación que tendrían los Estados de prestarse asistencia mutua, impuesta por la costumbre internacional y que atiende a principios de “cortesía internacional”. No obstante, más recientemente, se ha entendido que a la base de la cooperación jurídica internacional, también está, el deber de los Estados de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva de los particulares en los litigios internacionales. 

 

La cooperación judicial entre estados se clasifica en niveles, según sea el grado de profundización que revista el requerimiento de asistencia. El primer estadio lo constituyen las solicitudes de actos procesales de mero trámite -como lo serían las notificaciones, intimaciones, comunicaciones en general-, y los pedidos que conllevan la realización de un acto de instrucción, en particular la práctica de pruebas. Al segundo nivel corresponderían, los requerimientos de asistencia que comprenden la ordenación de medidas cautelares. Por último, la cooperación judicial de tercer grado implica el reconocimiento y la ejecución de sentencias extranjeras.

 

Respecto a la asistencia judicial además, es importante tener en cuenta que utiliza el exhorto o la carta rogatoria como vía o instrumento para canalizar las solicitudes de asistencia jurídica entre Estados, lo que es reconocido por la doctrina de la materia:

“… Como se ha dicho, el medio usual de dirigirse a la autoridad competente extranjera es la comisión rogatoria que surtirá efectos cuando se cumplan unos requisitos formales y de fondo, tanto cuando haya que cursar la comisión a país extranjero como si se ha de dar cumplimiento en España a las provenientes de otros Estados. ..”. MARÍN LÓPEZ (Antonio) “La cooperación internacional en materias procesales”. En: La Cooperación Internacional, Servicio Editorial de la Universidad del País Vasco, Bilbao, 1993, p. 250.

 

Por último, para los efectos que nos ocupan, debe considerarse, que la cooperación jurídica internacional está inserta en el Derecho Internacional Privado en general, y en particular, en el Derecho Procesal Civil Internacional; y que su normativización se da a partir de las fuentes del derecho internacional privado interno[2], el derecho internacional privado convencional[3], el derecho internacional privado institucional[4] y el derecho internacional privado transnacional[5].

 

b) La cooperación jurídica internacional en el ordenamiento jurídico costarricense:

 

La regulación del instituto de la asistencia judicial entre estados, en nuestro sistema, se da a partir de instrumentos internacionales y el derecho internacional privado interno. En el Ordenamiento jurídico costarricense, encontramos varios tratados internacionales especializados en la materia, en su mayoría de carácter bilateral y  específicos para la cooperación en asuntos penales. Asimismo, se observan normas que, aunque están contenidas en convenciones internacionales no especializadas, regulan aspectos de esta figura de auxilio judicial.

 

En lo que concierne a la legislación nacional, a pesar de que el Ordenamiento adolece de un cuerpo normativo que se dedique en concreto a normativizar la asistencia judicial internacional, cuenta con algunas disposiciones diseminadas en el Código Procesal Civil -que puede calificarse como la columna vertebral-, la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley de notificaciones y el Código Procesal Penal, que en conjunto, alcanzan para que opere con normalidad el instituto.

 

Para lo que importa, resulta pertinente agregar, que la jerarquización de las fuentes normativas apuntadas, como sabemos, funciona de igual manera que en otras ramas del derecho; consecuentemente, prevalecen las disposiciones contenidas en tratados internacionales sobre las leyes nacionales -de conformidad con el artículo 7 de la Constitución Política-, y es de aplicación el derecho internacional privado interno, en tanto haya omisión de parte de los instrumentos internacionales en la regulación de un objeto.

 

c) Regulación normativa de las comunicaciones de los órganos jurisdiccionales nacionales con autoridades del exterior, referidas a pedidos de cooperación jurídica internacional:

 

De la regulación normativa del instituto de la cooperación jurídica internacional, para efectos de la presente consulta, interesa en específico lo relativo a las comunicaciones de las autoridades jurisdiccionales nacionales con agentes que se encuentran fuera de nuestras fronteras.

 

Al respecto y como primer punto cabe indicar, que algunos tratados internacionales de los que Costa Rica es parte, contemplan la figura de la “autoridad central” como mecanismo de comunicación entre los agentes de los estados, en sustitución de las vías de comunicación tradicionales.

 

En cuanto a este mecanismo, es de destacar que las autoridades centrales son órganos designados por los estados para tramitar las solicitudes de asistencia jurídica, que se comunican entre sí, para todo lo referente al curso de los pedidos.

 

Asimismo vale mencionar, que su implementación surge como respuesta a la necesidad de la comunidad internacional de agilizar este tipo de cooperación interestatal, bajo el convencimiento de que la comunicación entre las autoridades centrales resulta más expedida y efectiva en comparación con los canales de comunicación diplomáticos.

 

Sobre el instituto en mención, la doctrina se ha referido diciendo:

“Las llamadas autoridades centrales surgen a partir de mediados del siglo XX y han cobrado marcado protagonismo en la cooperación institucionalizada. Se trata de organismos encargados de tramitar las solicitudes de cooperación jurídica internacional, agilizando la prestación del auxilio y superando de tal modo la lentitud de los procedimientos ordinarios. Sin embargo, no se agota allí la actividad que despliegan pues en no pocas oportunidades actúan en una instancia previa a la iniciación de los procesos.

Estos órganos, que reconocen su existencia en convenios bilaterales y multilaterales a nivel regional y universal, no remplazan a las autoridades judiciales, sino que obran de puente entre las mismas a efectos de contribuir a efectivizar las medidas necesarias para la existencia de fronteras nacionales. Los Estados recogen criterios diferentes en relación con el marco en que se insertan estos organismos, cuya principal función consiste en tramitar exhortos.”.  Drehzik de Klor (Adriana) y otra. Trámites judiciales internacionales, Editorial Víctor P. de Zavalía S.A., Buenos Aires, 2005, p. 73.

 

Lo expuesto supra, permite afirmar que la figura de la “autoridad central” tiene dos elementos característicos. Primeramente, que funciona a partir de un acuerdo convencional de los estados, y en segundo lugar, que es un mecanismo de comunicación de excepción, en relación con el procedimiento tradicional que utiliza los canales diplomáticos.

 

Aplicando lo indicado al análisis que nos corresponde, debe concluirse que, para que opere la trasmisión de las solicitudes de cooperación jurídica internacional a través de autoridades centrales, es indispensable que exista un instrumento internacional del que sea parte la República de Costa Rica y el otro estado involucrado, que plasme la voluntad de los dos estados de optar por esa forma de comunicación.

 

Ahora bien, ante la inexistencia de un tratado internacional que prevea la comunicación mediante autoridades centrales, resultan de aplicación las reglas para el diligenciamiento de los exhortos contenidas en el derecho internacional privado interno.

 

Nuestra legislación interna, regula la comunicación de las autoridades jurisdiccionales nacionales con autoridades del exterior, a través de lo preceptuado en los artículos 187 y 193 del Código Procesal Civil, 16 de la Ley de Notificaciones Judiciales, 141 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y 154 del Código Procesal Penal, todas normas supra citadas.

 

Del análisis de las disposiciones apuntadas, en primer lugar, se evidencia que la legislación interna no autoriza a las autoridades jurisdiccionales costarricenses a dirigirse directamente a autoridades del exterior, sean estas costarricenses o extranjeras. En relación con lo anterior, cabe mencionar que el artículo 193 del Código Procesal Civil, incluso en forma expresa, señala que las autoridades costarricense no tiene dicha facultad, cuando dispone: “Los secretarios de los tribunales podrían librar suplicatorios, exhortos y mandamientos, salvo que el despacho hubiere de dirigirse a (…), o a autoridades del exterior, costarricenses o extranjeras, o a embajadas, o consultados acreditados en la República. (…)”.

 

Como única excepción, el numeral 154 del Código Procesal Penal reconoce a los jueces nacionales en materia penal, la posibilidad de dirigirse a autoridades extranjeras, anticipando el exhorto o la contestación de un requerimiento de asistencia, pero haciendo la salvedad de que opera sólo para los casos de urgencia, y que debe formalizarse posteriormente la gestión a través de los canales de comunicación previstos por el Ordenamiento.

 

Además del estudio de las normas en cuestión se manifiesta, que está plenamente establecido el conducto mediante el cual deben las autoridades jurisdiccionales costarricenses transmitir las requerimientos dirigidos a agentes del exterior. En este sentido, se observa que el artículo 187 del Código Procesal Civil manda a que los órganos jurisdiccionales “si tuvieren que comunicarse con autoridades del exterior, costarricenses o extranjeras, lo harán por conducto de la Secretaría de la Corte y del Ministerio de Relaciones Exteriores”. En esta misma línea, el numeral 154 del Código Procesal Penal enuncia que: “Los requerimientos dirigidos a jueces o autoridades extranjeras se efectuarán por exhortos y se tramitarán en la forma establecida por la Constitución, el Derecho Internacional y el Comunitario vigentes en el país. Por medio de la Secretaría de la Corte Suprema de Justicia, se canalizarán las comunicaciones al Ministerio de Relaciones Exteriores, el cual las tramitará por la vía diplomática. Por su parte, el numeral 16 de la Ley de Notificaciones Judiciales en lo conducente dispone: “La notificación de cualquier resolución judicial que haya de hacerse en el extranjero, procederá por medio de exhorto dirigido al consultado costarricense ubicado en el país donde se debe practicar la notificación (…) Las firmas autorizantes del exhorto deberán ser legalizadas por la Secretaría General de la Corte Suprema de Justicia y el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.”. Por último, cabe mencionar que el ordinal 141 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en lo que interesa manda: “El Secretario de la Corte se encargará de autenticar firmas de los notarios y funcionarios judiciales en los documentos que deban enviarse al exterior, sin perjuicio de que también pueda hacerlo el Presidente del Poder Judicial”.  

 

Como se observa, toda la normativa que tiene como objeto de regulación las comunicaciones de las autoridades jurisdiccionales nacionales con agentes en el extranjero, es uniforme al establecer que los órganos jurisdiccionales patrios deben remitir el pedido de asistencia jurídica internacional a la Secretaría de la Corte Suprema de Justicia, y que será por intermedio de ésta que se canalizarán las comunicaciones al Ministerio de Relaciones Exteriores, siguiéndose así, el sistema tradicional de comunicación mediante la vía  diplomática.

 

En virtud de lo expuesto, le resulta evidente a este Despacho que el procedimiento ordinario previsto por nuestro Ordenamiento jurídico para la comunicación de los órganos jurisdiccionales nacionales con autoridades que se encuentran fuera del territorio nacional, exige la participación de la Secretaría de la Corte y del Ministerio de Relaciones Exteriores.  

 

En otro orden de ideas, pero relacionado con la comunicación de los estados mediante el canal diplomático, nos parece pertinente efectuar un comentario final. La remisión de comunicaciones a través de esta vía, pretende acreditar la autenticidad de las gestiones de los estados, brindar garantías y seguridades sobre su procedencia; finalidad a la que responden, precisamente, las exigencias o requisitos formales previstos por el Ordenamiento[6]. En esta inteligencia, es recomendable poner especial cuidado en el cumplimiento de la forma de los actos, para evitar cualquier afectación a su validez.

 

IV) Conclusiones:

 

De conformidad con lo expuesto, en respuesta de la consulta formulada a este Despacho, se emiten las siguientes conclusiones:

 

1)        La cooperación jurídica internacional consiste en el auxilio que entre sí se prestan, tribunales de distintos Estados para la realización de actos procesales.

 

2)        En el sistema costarricense, el instituto de la cooperación jurídica entre estados está regulado a partir de instrumentos internacionales y el derecho internacional privado interno.

 

3)        El Ordenamiento jurídico costarricense, en el trámite de gestiones de cooperación jurídica internacional, no faculta a los órganos jurisdiccionales nacionales para comunicarse directamente con autoridades en el extranjero, costarricenses o extranjeras.

 

4)        Como única excepción, el numeral 154 del Código Procesal Penal reconoce a los jueces nacionales en materia penal, la posibilidad de dirigirse a autoridades extranjeras, anticipando el exhorto o la contestación de un requerimiento de asistencia, haciendo la salvedad de que opera sólo para los casos de urgencia, y que debe formalizarse posteriormente la gestión a través de los canales de comunicación previstos por el Ordenamiento.

 

5)        Los canales de comunicación que deben utilizar los órganos jurisdiccionales nacionales para dirigirse a autoridades fuera de nuestras fronteras, están definidos plenamente por el Ordenamiento patrio.

 

6)        En caso de que exista un tratado internacional aplicable, que contemple la figura de la autoridad central u otra similar, como mecanismo de comunicación entre los estados, los órganos jurisdiccionales deben utilizar esta vía como conducto para dirigirse a autoridades en el exterior, en lo se refiere a gestiones de asistencia jurídica internacional.

 

7)        Fuera del supuesto anterior, el derecho internacional privado interno deja claramente establecido que los órganos jurisdiccionales nacionales deben dirigirse a las autoridades del exterior, a través de la Secretaría de la Corte Suprema de Justicia y el Ministerio de Relaciones Exteriores.

 

8)        En concreto se responde la interrogante formulada indicando que, a criterio de este Despacho, en ausencia de un tratado entre los estados involucrados que reconozca la figura de la “autoridad central” como canal de comunicación, los órganos jurisdiccionales nacionales deben dirigirse a las autoridades del exterior, sean estas extranjeras o nacionales, por conducto de la Secretaría de la Corte Suprema de Justicia y el Ministerio de Relaciones Exteriores.

 

De esta manera, evacuamos la consulta formulada.

 

De Usted, atentamente,

 

M.Sc. Tatiana Gutiérrez Delgado

Procuradora

 

TGD/jlh