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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 023
 
  Dictamen : 023 del 27/01/2010   

C-23-2010


27 de enero de 2010


 


Señor


Carlos Enrique García Anchía


Director de Asuntos Jurídicos


Instituto de Desarrollo Agrario


 


Estimado señor:


 


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DAJ-1028-2009 del 9 de noviembre de 2009, recibido en esta institución el 11 de noviembre siguiente, en el que solicita que este órgano técnico jurídico emita el dictamen estipulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a efectos de declarar la nulidad evidente y manifiesta del acuerdo adoptado por la Junta Directiva de dicha institución  en sesión 068-00 del 18 de setiembre de 2000, artículo IX, mediante el cual se segregó y traspasó a los señores xxx y xxx, la parcela 16-B-2, a pesar de que formaba parte de un inmueble inscrito en el Registro Público a nombre de otra persona.


 


            Para analizar si en el presente caso concurren los presupuestos establecidos en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para emitir un dictamen favorable para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, procederemos a explicar algunas generalidades previo al análisis del caso concreto.


 


I.         Sobre la excepcionalidad de la declaratoria de nulidad de los actos declaratorios de derechos en vía administrativa y la naturaleza de lo pretendido en este asunto.


 


            Tanto la Sala Constitucional como esta Procuraduría se han referido en numerosas oportunidades a la potestad que tiene la Administración para anular en vía administrativa los actos declaratorios de derechos. Esta potestad, es excepcional por cuanto tales actos se encuentran protegidos por el principio constitucional de intangibilidad de los actos propios, que deriva del texto del artículo 34 de la Constitución Política y que prohíbe a la Administración volver sobre sus propios actos sin antes haber planteado ante la autoridad judicial competente el respectivo proceso de lesividad para la anulación del acto viciado. Es así como los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación o modificación de los actos administrativos, pues la Administración no puede emitir un acto y con posterioridad dictar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, sin perjuicio claro está, de que plantee el respectivo proceso de lesividad ante el juez contencioso administrativo.


 


            Sin embargo excepcionalmente –como se indicó- la Administración puede anular en vía administrativa ese acto declaratorio de derechos, siguiendo el procedimiento establecido en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.


 


            El artículo 173 comentado establece que para que una nulidad pueda ser declarada en vía administrativa además de absoluta, debe ser evidente y manifiesta.  Por lo tanto, no cualquier grado de invalidez faculta a la Administración para la anulación de un acto declaratorio de derechos en vía administrativa, sino únicamente aquel que produce una nulidad tan grosera y patente que no requiere del pronunciamiento calificado del juez. Esa línea de pensamiento quedó plasmada en la sentencia 2002-12054 de las 9:03 horas del 20 de diciembre de 2002, en la que la Sala Constitucional indicó:


 


“No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa.”


 


            También esta Procuraduría ha distinguido el proceso judicial de lesividad -regla para declarar cualquier tipo de nulidad sea absoluta o relativa- del procedimiento en vía administrativa que queda reservado únicamente para atacar las nulidades absolutas, evidentes y manifiestas. En ese sentido en el dictamen C-128-2008 del 21 de abril de 2008 indicó al respecto:


 


“Consecuentemente, nos encontramos ante dos vías distintas. La primera regulada en el artículo 173 de repetida cita, que se refiere única y exclusivamente a la hipótesis de una nulidad absoluta “evidente y manifiesta”, para cuya declaración debe observarse el correspondiente procedimiento ordinario, al cabo del cual la Administración podría declarar la nulidad, en caso de ser afirmativo el dictamen preceptivo de este órgano. Será entonces resorte exclusivo de la Administración consultante, la valoración previa del tipo de invalidez que vicia los actos administrativos en examen y con base en ello, también la determinación del procedimiento aplicable para su anulación. 


 


La segunda vía, regulada en los artículos dichos del Código Procesal Contencioso Administrativo, puede llevar a que el Juez de esta materia anule el acto cuestionado, en cuyo caso, no es necesario que deba ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria fundamentada de lesividad por parte del órgano superior jerárquico supremo correspondiente (que en este caso sería el Concejo Municipal), de que dicho acto es lesivo a los intereses públicos, para luego proceder a la interposición de la demanda correspondiente.  En la cual, aquí sí, esa Municipalidad puede solicitar al Juez todas las medidas cautelares (artículos 19 a 30 del referido Código) que estime conveniente para salvaguardar los bienes demaniales e intereses públicos y locales cuya tutela le es confiada por el ordenamiento jurídico.”


 


            Es claro entonces que el primer aspecto que debe revisarse para concluir si es válida la anulación de un acto declarativo de derechos en vía administrativa es la naturaleza de la nulidad que se pretende declarar, pues únicamente las que sean evidentes y manifiestas justifican el actuar de la Administración en vía administrativa. Para determinar la naturaleza de dicha nulidad, es precisamente que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública obliga a la Administración a abrir un procedimiento ordinario donde se respete previamente el debido proceso al afectado y donde puedan analizarse todos los elementos necesarios para determinar si efectivamente se trata de una nulidad de esa naturaleza.


 


            En el caso concreto, se desprende del expediente administrativo que la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, como órgano decisor, acordó nombrar un órgano director del procedimiento tendente a declarar la nulidad de la titulación realizada a favor de los señores xxx y xxx. Si bien inicialmente la Junta Directiva acordó únicamente la declaratoria de nulidad en términos genéricos (folio 170), posteriormente mediante acuerdo N° 64 de la sesión 035-06 del 17 de octubre de 2006, aprobó seguir el procedimiento dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (folio 300 del expediente administrativo).


 


            No obstante lo indicado, según se desprende del auto de inicio de las 8:54 horas del 12 de diciembre de 2008 (folio 575 del expediente administrativo), el procedimiento administrativo no inició en virtud de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, sino al amparo de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 7599 de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, que según se consigna en el considerando 11 de dicho auto, le otorga al IDA la posibilidad de anular los títulos de propiedad otorgados al amparo de ésta norma, si se demuestra que la información brindada por los interesados era errónea y, el título se otorgó en contra del ordenamiento jurídico.” De ello deriva no sólo una inconsistencia procesal entre lo ordenado por la Junta Directiva y lo dispuesto por el órgano director, sino que además se colocó a las partes afectadas en indefensión, pues no tuvieron la posibilidad real de rebatir a la luz de lo dispuesto en el numeral 173 indicado, la naturaleza de la nulidad que se pretendía atacar, ni conocían el verdadero fundamento del procedimiento llevado a cabo.


 


            Consecuentemente, no podría pretender el Instituto de Desarrollo Agrario, culminar con la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta a la luz de lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, si el procedimiento inició con un fundamento legal distinto, pues nunca se otorgó audiencia sobre ello a las partes ni se rectificó expresamente dentro del procedimiento.


 


            Aunado a lo anterior, esta representación considera que existieron varios elementos del expediente administrativo que no fueron contemplados dentro del procedimiento llevado a cabo, y que en consecuencia, llevaron a concluir erróneamente que en este caso se está en presencia de una nulidad susceptible de ser declarada en vía administrativa.


 


            Esta representación comprende los inconvenientes que pueden derivarse de la supuesta doble titulación realizada por el Instituto de Desarrollo Agrario. Sin embargo, independientemente de que fuera procedente o no la titulación realizada a la luz de la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas Reservas Nacionales, lo cierto es que ya con anterioridad a ella existía un conflicto de carácter particular entre los poseedores del inmueble y el propietario registral, que hacen que este asunto deba dirimirse en la vía judicial y no en vía administrativa, tal como procederemos a explicar.


 


            Del expediente administrativo se desprende que el señor xxx, propietario registral del inmueble, denunció penalmente a varios de los ocupantes del inmueble por el delito de usurpación, entre ellos al señor xxx, adjudicado posteriormente por el IDA en el año 2000. Independientemente del asunto de naturaleza penal que se discutió, lo que resulta de relevancia para nuestro pronunciamiento, es que en la sentencia 670-F-97 de las 14:20 horas del 25 de agosto de 1997, el Tribunal Superior de Casación Penal tuvo por demostrado en el considerando II que:No existe discusión respecto a que el ingreso de los encartados en el inmueble se dio en el año 1984…” Asimismo, reconoció que “tampoco se discute que los imputados permanezcan en el lugar”. Dado lo anterior, dicho Tribunal consideró que el delito se encontraba prescrito.


 


            De ello se deduce que al momento en que el Instituto de Desarrollo Agrario tituló el inmueble en el año 2000 mediante acuerdo tomado en la sesión 068-00 del 18 de setiembre, aparentemente ya los señores tenían 16 años de ocupar el inmueble. Asimismo, constan en el expediente administrativo declaraciones de terceras personas que dicen dar fe de que los señores xxx y xxx, han poseído el inmueble en forma quieta, pacífica y a título de dueño por más de veinte años (folios 79 a 81 del expediente administrativo) y el asesor legal de la Región de Heredia advirtió en su oportunidad que muchos de los ocupantes tienen más de veinte años de estar en los terrenos (folio 332). No obstante lo anterior, tal hecho no fue considerado dentro del procedimiento administrativo ni se hizo referencia alguna.


 


            Todo ello, hace evidenciar a esta representación que existe un conflicto particular incluso anterior a la titulación realizada por el IDA, que debe ser dirimido en la vía judicial correspondiente, por lo que la declaratoria de nulidad de la titulación en vía administrativa, pierde interés frente a la posible discusión sobre mejores derechos que puedan derivarse del inmueble en cuestión.


 


            Esta representación se encuentra -en consecuencia- imposibilitada para emitir un dictamen favorable para declarar la nulidad de la titulación en virtud de lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, pues ello comprometería seriamente cualquier discusión que pueda llevarse a cabo en la vía judicial sobre los derechos existentes sobre el inmueble.


 


            Nótese además, que dentro del inmueble en conflicto existen cuatro títulos más que se encuentran inscritos en el Registro Público, Sección Propiedad, Partido de Heredia, folios reales 198376-000, 186225-000, 186248-000 y 186250-000 (folio 821 del expediente administrativo), así como notas de advertencia e inmovilización que no podrían levantarse si no se ha discutido el asunto en la vía judicial, sobre todo tomando en consideración la posible existencia de terceros de buena fe que pudieran ampararse en el principio de publicidad registral. Lo anterior, evidencia que el conflicto es sumamente complejo e involucra a terceros que deben formar parte de un eventual proceso judicial donde se discuta el asunto. Por lo tanto puede afirmarse que de existir nulidad, ésta no gozaría de las características de ser evidente y manifiesta.


 


            Por las razones indicadas, esta representación se encuentra imposibilitada de dictar un dictamen favorable en este caso, pues el asunto debe ventilarse en la vía judicial correspondiente.


 


II.        Sobre el plazo de caducidad


 


            Otro aspecto que debe considerarse en este caso y que imposibilita un pronunciamiento favorable por parte de esta representación, es el relativo al plazo de caducidad para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en vía administrativa.


 


            El procedimiento administrativo llevado a cabo es importante también para poder constatar que no ha acaecido el plazo de caducidad que recogen los artículos 173 y 175 de la Ley General de la Administración Pública, según sea para el ejercicio de la potestad de revisión de oficio o para dicha revisión a gestión de parte. Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado que:


 


“Se trata, de un plazo rígido y fatal de caducidad -aceleratorio y perentorio- que no admite interrupciones o suspensiones en aras de la seguridad y certeza jurídicas de los administrados que derivan derechos subjetivos del acto administrativo que se pretende revisar y anular. Bajo esta inteligencia, la apertura del procedimiento administrativo ordinario y la solicitud del dictamen a la Procuraduría o Contraloría Generales de la República no interrumpen o suspenden el plazo.(Sentencia 2002-12054 de las 9:03 horas del 20 de diciembre de 2002) (La negrita no forma parte del original)


 


            En el caso concreto debemos tener en consideración que en virtud de lo dispuesto en el transitorio III del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley 8508 del 28 de abril de 2006), la normativa aplicable para determinar la caducidad, es la que se encontraba vigente al momento de la emisión del acto administrativo que se pretende anular. Consecuentemente, según lo disponían los artículos 173 y 175 en su redacción anterior, el plazo para que la Administración anulara en vía administrativa un acto declaratorio de derechos era de cuatro años.


 


            El auto de apertura del procedimiento señala en su considerando 11, que la declaratoria de nulidad puede hacerse en cualquier momento mientras perduren los efectos del acto según lo dispone el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, sin embargo, como se indicó, no resulta de aplicación lo dispuesto en dicha normativa pues al momento que quedó firme el acto no se encontraba vigente.


 


            Tampoco lleva razón el órgano director en su recomendación final, al indicar que no ha operado el plazo de caducidad porque el afectado impugnó el acto en el año 2005 y la inscripción en el Registro Público del inmueble ocurrió en el año 2002, es decir dentro del plazo de cuatro años. Nótese que lo que se pretende anular no es la inscripción del inmueble en el Registro Público, sino el acto de titulación que realizó el Instituto de Desarrollo Agrario en el año 2000, con lo cual al momento de impugnación por parte del afectado, el asunto ya había caducado.


 


            En todo caso, como se indicó anteriormente, la Sala Constitucional ha reconocido que ni siquiera la solicitud de dictamen a la Procuraduría suspende el plazo de caducidad, por lo que a la fecha, han transcurrido cerca de diez años sin que se hubiera decretado en tiempo la nulidad en vía administrativa.


 


            Por esta razón también existe imposibilidad por parte de esta representación para emitir un dictamen favorable según lo solicitado.


 


III.      Conclusión


 


            Esta representación se encuentra imposibilitada para emitir el dictamen favorable dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, no sólo por cuanto la posibilidad de revisión en vía administrativa se encuentra caduca, sino además porque debe dirimirse en la vía judicial el conflicto particular existente sobre el mejor derecho sobre el inmueble en cuestión.


 


Atentamente,


 


Silvia Patiño Cruz


Procuradora Adjunta


 


SPC/gcga