27 de abril, 2010

C-086-2010

 

Licenciada

Flor María Vásquez Carvajal

Presidenta

Junta de Educación Heredia Centro

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio número AMH-2231-2010 del 15 de febrero del 2010, en el cual nos consulta sobre el instituto jurídico denominado donación.  Específicamente se solicita nuestro criterio en torno a lo siguiente:

 

A.                “¿Sí las Juntas de Educación y Administrativas están Facultadas para hacer donaciones de inmuebles y en caso de que fuera así que ley ampara dicho acto?

 

De previo a evacuar la consulta sometida al conocimiento de este órgano técnico asesor, valga realizar la siguiente acotación, siendo que lo tocante a Hacienda Pública, es materia exclusiva de la Contraloría General de la República, el criterio esgrimido se constituye una opinión jurídica y, en consecuencia, carente de todo efecto vinculante.  Consecuentemente, se emite como una colaboración para el ente consultante.

 

I.-        SOBRE LOS ANTECEDENTES

 

De previo a referirnos al fondo de lo consultado, es importante acotar que se remitió a este órgano técnico asesor el oficio número DAJ-097-C-2010 del 24 de marzo del 2010, recibido en la Procuraduría General de la República el 21 de abril del presente año, suscrito por la licenciada Dayana Cascante Núñez, en su condición Asesora Legal del Ministerio de Educación y que sobre el tema en análisis concluyó:

 

“…Por último, debo manifestarle que para que la Junta de Educación done o intercambie el terreno, como usted nos lo manifiesta, debe cumplir con los procedimientos descritos con anterioridad, sin perjuicio de las eventuales responsabilidades que se produjeren al efecto… se hace necesario agregar que aún cuando la Junta sea la titular del inmueble, ésta no podría desafectar una parte del plantel destinado a la prestación del servicio educativo, es decir, a un fin público sino media la autorización para desafectar el bien que compete a la Asamblea Legislativa…”

 

II.-       SOBRE LAS JUNTAS DE EDUCACIÓN Y ADMINISTRATIVAS

 

En atención a la consulta planteada, conviene en primer término realizar un análisis de estas figuras, su significado, características y el desarrollo legal de las que han sido objeto, para así tener mayor claridad de la naturaleza jurídica que ostentan.

 

Sobre este particular, esta Procuraduría, se ha pronunciado, al sostener:

 

“…tanto a las Juntas de Educación, como a las Juntas Administrativas, las leyes Nos. 181 de 18 de agosto de 1944 (Código de Educación) y 2160 de 25 de setiembre de 1957 y sus reformas (La Ley Fundamental de Educación), les otorgan “plena personalidad jurídica” y patrimonios propios, es decir, han sido creadas en virtud de un acto de imperio del Estado y se les ha conferido personalidad jurídica aparte para atender una serie de fines especiales que le correspondían a éste.  Sin embargo, respecto de las Juntas, como es lógico suponer respecto de la Administración Pública descentralizada, el Estado, como ente público mayor, ejerce sobre ellas una tutela administrativa al orientar, de forma general, su actuación, para lograr así una mayor coherencia y unidad en la satisfacción de los intereses públicos relacionados con la política educativa oficial.“  (Véase el dictamen No. C-386-2003 de 09 de diciembre del 2003).

 

“…, ha de tenerse presente que las Juntas de Educación tienen plena capacidad para contratar y los contratos que celebre su Presidente a nombre de la Junta - quien funge para el caso como Representante - son válidos (artículo 36 del Código de Educación).  Pero, en el ejercicio de dicha potestad dichas Juntas están sujetas a las directrices y disposiciones emanadas de autoridad competente del Ministerio de Educación Pública, en cuanto al uso y destino de los bienes sometidos a su administración (artículo 3 del Decreto 17763-E de cita) y están obligadas a ajustarse a lo establecido en la Ley de Contratación Administrativa (Ley No.7494 de 2 de mayo de 1995, artículos 1 y 3) y su Reglamento Decreto No.25038-H del 6 de marzo de 1996, artículos 1 y 2.  En el mismo sentido, véase el numeral 56 del Reglamento General de Juntas de Educación antes citado).”  (OJ-035-97 del 05 de agosto de 1997)…” [1]

 

El tema que nos ocupa, también ha sido objeto de análisis en la jurisprudencia judicial, así la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sostuvo:

 

“…III.- SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS JUNTAS DE EDUCACIÓN Y ADMINISTRATIVAS: conforme con los reparos, se debe determinar la índole jurídica de las Juntas de Educación y Administrativas (que funcionan en los centros educativos oficiales), esto es si son entes públicos o privados y por ende, si forman parte o no del sector público.

 

…Al respecto el Código de Educación establece, en lo de interés:

 

Artículo 9º.- Una Junta de Educación ejercerá en cada distrito escolar, funciones inspectivas, sobre las escuelas, con las atribuciones específicas que le señala este Código. Una Junta Administradora desempeñará, con respecto a los Colegios Oficiales, funciones similares.

 

Artículo 35.- Son deberes de las Juntas de Educación:

 

1º.- Cuidar de la higiene, disciplina y moralidad en las escuelas públicas del distrito y de las escuelas o colegios particulares que funcionen en los edificios bajo su cuidado, a cuyo efecto tendrán acceso a ellas en cualquier momento. (Así reformado por la Ley Nº 416 de 1 de enero de 1949, artículo 1º)

 

2º.- Vigilar por que las personas obligadas a enviar a sus hijos o pupilos a la escuela, cumplan puntualmente con su obligación, conminándolos por medio del Juez Escolar, con las penas que marca esta ley;

 

3º.- Cuidar de la construcción, conservación y mejora de los edificios de escuela y de que éstos no carezcan del mueblaje y enseres necesarios, para todo lo cual dispondrán libremente de las rentas escolares del distrito;

 

4º.-Nombrar al Tesorero que ha de administrar los fondos escolares del distrito, y exigirle que cada año le rinda sus cuentas, las cuales pasará, una vez aprobadas, a la Contaduría General Escolar para su fenecimiento;

 

5º.- Visitar, por medio del vocal de turno, por lo menos una vez al mes, todas las escuelas públicas del distrito, así como las instituciones particulares que funcionen en edificios prestados por la Junta para su funcionamiento.  (Así reformado por la Ley Nº 416 de 1 de enero de 1949, artículo 1º)

 

6º.- Dar cuenta al Director Provincial o al Inspector Auxiliar respectivo, de cualquier irregularidad que notaren en la conducta pública o privada de los maestros de las escuelas públicas del distrito. Informar a la Inspección General de Segunda Enseñanza de las irregularidades en el cumplimiento de sus obligaciones, que lesionen los intereses de la Junta, cometidas por los directores, profesores o alumnado de las instituciones particulares que funcionan en los edificios escolares.  (Así reformado por la Ley Nº 416 de 1º de enero de 1949, artículo 1º)

 

7º.- Prestar a éstos y a los Inspectores el apoyo que demanden para el desempeño de sus cargos;

 

8º.- Evacuar los informes que se les pidan por los funcionarios del ramo de Educación, y cumplir las órdenes que por los mismos se les comuniquen;

 

9º.- Llevar el libro de matrículas exigido por el artículo 215, y

 

10.- Para los efectos de este artículo se entenderá que los Jardines de Niños o Instituciones Pre-Escolares del Estado, forman parte de las escuelas primarias.  (Así reformado por la Ley Nº 48 de 15 de febrero de 1945, artículo 1)

 

11.- Reglamentar, mediante aprobación del Ministerio de Educación Pública, el uso de los edificios escolares oficiales por parte de las instituciones particulares.  (Adicionado por la Ley Nº 416 de 1º de marzo de 1949, artículo 1)

 

Artículo 36.- Las Juntas de Educación tienen plena personalidad jurídica para contratar y para comparecer ante los Tribunales de Justicia.  El Presidente de las mismas es el representante legal nato de ellas, judicial y extrajudicialmente, y los contratos que celebre y actos en que intervenga a nombre de la Junta, serán válidos bajo su personal responsabilidad.  Para la constitución de apoderado certificará el Presidente el nombramiento hecho por la Junta y la suma de atribuciones que haya concedido: la certificación ha de ser refrendada por el Secretario y debe llevar el cúmplase de la autoridad superior del cantón.”

 

Por su parte, el actual Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas fue aprobado por el Poder Ejecutivo mediante Decreto Nº 31024-MEP, publicado en La Gaceta N° 50 del 12 de mazo del 2003, en el ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 140 incisos 8) y 18) de la Constitución Política y el artículo 2º de la Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública, pero sobre todo con fundamento en las siguientes consideraciones:

 

I.          Las Juntas de Educación y Administrativas son organismos auxiliares del Ministerio de Educación Pública y a través de los años, han venido realizando una labor de mucha importancia para que el proceso de enseñanza y aprendizaje que se imparte en las instituciones educativas oficiales, se brinde en la forma más amplia y adecuada posible.

 

II.        Como entidades de derecho público que son, su regulación primigenia esta contemplada en el Código de Educación de 1944 y en la Ley Fundamental de Educación de 1957, lo que por razones obvias, implica la necesidad de complementar el papel de las Juntas, mediante la promulgación de una reglamento ejecutivo, que precisamente venga a desarrollar lo normado por el legislador en décadas pasadas.

 

III.       En este sentido, el Poder Ejecutivo mediante Decreto Ejecutivo Nº 17763-E del 3 de setiembre de 1987, dictó el Reglamento General de Juntas de Educación y Administrativas, en cuya virtud se establecieron una serie de disposiciones que venían a ejecutar y complementar la normativa legal vigente; dicho decreto vino a llenar muchas lagunas y fue de gran utilidad para la buena ejecución de las labores asignadas a las Juntas.

 

IV.       Sin embargo, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, mediante resolución Nº 787-F-01 de las 14,10 horas del 5 de octubre del 2001, confirmó la sentencia de los tribunales contenciosos de primera instancia, en el sentido de que por tratarse estas Juntas de entes descentralizados, el Poder Ejecutivo no podía omitir la audiencia preceptuada por el artículo 361.1 de la Ley General de la Administración Pública y, en consecuencia, las autoridades jurisdiccionales anularon con efecto retroactivo el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas.

 

V.        Como corolario del considerando anterior, y al haberse anulado dicho Decreto Ejecutivo, se hace necesario la promulgación de un nuevo reglamento que regule en forma más precisa todo lo concerniente a las funciones y atribuciones de las Juntas como órganos coadyuvantes del sistema educativo oficial.

 

VI.       Para cumplir con lo dispuesto por el ordenamiento jurídico, el Proyecto de Reglamento de Juntas fue publicado en La Gaceta Nº 164 del 28 de agosto del 2002”.

 

Luego, si bien es cierto que en su TÍTULO I, Disposiciones generales, CAPÍTULO I, De la naturaleza y atribuciones de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, entre otras cosas se establece:

 

“Artículo 1º- Las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas, en lo sucesivo las Juntas, son delegaciones de las municipalidades y organismos auxiliares de la Administración Pública que sirven, a la vez, como agencias para asegurar la integración de la comunidad y el centro educativo.”

 

(...) Artículo 8º- Son deberes y atribuciones de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, sin perjuicio de las indicadas en los artículos 35 y 406 del Código de Educación, las siguientes:

 

a) Velar porque las instituciones educativas no carezcan del material didáctico necesario.

 

b) Velar por el buen estado, construcción y mejora de la planta física de las instituciones a su cargo, así como por la conservación y protección de los bienes muebles.

 

c) Administrar los recursos económicos provenientes del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, asignados a la institución educativa por medio de la División de Alimentación y Nutrición del Escolar y del Adolescente, para el funcionamiento de los comedores escolares.

 

d) Promover la participación activa y responsable de los miembros de la comunidad, en el funcionamiento adecuado del comedor escolar e impulsar políticas de integración comunal para financiar y desarrollar dichos programas en el ámbito institucional.

 

e) Llevar, en coordinación con el Director de la institución, un inventario de los bienes bajo su administración.

 

f) Autorizar el uso de la planta física para actividades comunales y culturales, cuando se realicen fuera de la jornada de la institución o durante el período de vacaciones del Director.

 

g) Promover actividades y crear mecanismos de participación e integración entre la comunidad y los centros educativos.

 

h) Denunciar ante las autoridades correspondientes las irregularidades y faltas que se cometan dentro de la institución.

i) Desarrollar, de común acuerdo con el personal docente, proyectos agrícolas y económicos tendentes a aumentar sus recursos, utilizando los bienes e infraestructura de la institución, para lo cual quedan autorizadas.

 

j) Contratar al personal docente y estudiantes de la institución para el desarrollo de los proyectos a que se refiere el inciso anterior.  En estos contratos no podrán establecerse cláusulas que afecten el proceso de enseñanza y aprendizaje.

 

k) Procurar la satisfacción de necesidades económicas, de equipo y de mobiliario de la institución o las instituciones a su cargo, para lo cual podrán gestionar donaciones de instituciones públicas y privadas.

 

l) Cooperar en las actividades oficiales que lleve a cabo la institución, el Patronato Escolar, la Asociación de Padres de Familia y, en general, organismos de la comunidad, cuando medien intereses educativos.

 

m) Coordinar con las diferentes instituciones públicas y privadas los proyectos, actividades y servicios en beneficio de la institución, siempre y cuando no se interfiera con el proceso de enseñanza y aprendizaje.

 

n) Desarrollar proyectos y acciones en beneficio de la comunidad estudiantil tales como la donación de útiles y artículos escolares y el otorgamiento de becas y ayudas económicas a estudiantes de escasos recursos y de alto rendimiento académico.

 

o) Asociarse, si lo estima conveniente, con las cooperativas escolares y estudiantiles que funcionen en el ámbito de su competencia territorial.

 

p) Participar con otras Juntas en proyectos y actividades de interés común.

 

q) Mantener estrecho contacto, coordinación y comunicación con el Director y el personal de la institución, con el Concejo Municipal, autoridades del municipio y gubernamentales en general.

 

r) Poner en conocimiento los informes, documentos, observaciones e información en general que le sea solicitada por autoridad competente del Ministerio de Educación Pública.

 

s) Destituir al tesorero-contador y sancionar alguno de los servidores contratados por la junta.”

 

También se establece que:

Artículo 2º- Como organismos auxiliares de la Administración Pública, las Juntas tienen personalidad jurídica y patrimonio propio.  Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley Fundamental de Educación, su actividad está subordinada a la Política Educativa vigente.

 

Artículo 3º- En concordancia con lo dispuesto en el artículo anterior, las Juntas estarán sujetas a las directrices y disposiciones emanadas de autoridad competente del Ministerio de Educación Pública, en cuanto al uso y destino de los bienes estatales sometidos a su administración, así como lo relativo a la distribución e inversión de los recursos económicos que le suministre el Ministerio o les sean asignados por ley.”.

 

Asimismo en el CAPÍTULO II, De la integración y nombramientos, entre otras cosas y en lo que interesa, dicho reglamento establece que:

 

“Artículo 14°-  Las Juntas Administrativas serán nombradas directamente por el Concejo Municipal y cada integrante será elegido de cada una de cinco nóminas de no menos de cinco candidatos que propondrá el Director del Colegio, previa consulta con el Consejo de Profesores y con el Comité Ejecutivo del Gobierno Estudiantil.”

 

Por lo demás, en su TÍTULO II, Del Régimen de Administración Financiera, CAPÍTULO I, entre otras cosas establece que:

 

Artículo 44°- Los bienes y recursos de las Juntas están afectos al servicio educativo nacional, por tanto, sus gastos e inversiones han de vincularse estrechamente con los esfuerzos nacionales, regionales e institucionales, destinados a la consecución de los objetivos y fines de la educación costarricense. Para este efecto, sus presupuestos deberán favorecer las prioridades fijadas para los ámbitos nacional, regional e institucional.

 

“Artículo 52°- Los rubros destinados a la contratación de servicios personales que contuvieren los proyectos de presupuesto, serán improbados por la Dirección Regional de Enseñanza, cuando los fondos fueren insuficientes para cubrir los salarios legalmente fijados y no contenga las previsiones correspondientes para el pago de las obligaciones patronales.”

 

Y en el CAPÍTULO III, De la contratación y adquisición de bienes y servicio, también establece entre otras cosas, que:

 

“Artículo 56°- Las Juntas, como personas de derecho público, podrán realizar toda clase de contrataciones administrativas para la consecución de sus fines con sujeción a lo preceptuado por la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, la Ley General de Contratación Administrativa y sus Reglamentos así como las disposiciones especiales contenidas en este Reglamento.”

 

No cabe duda pues que al emitirse dicho reglamento se consideró que las Juntas de Educación y Administrativas son organismos auxiliares de la Administración Pública (Ministerio de Educación Pública) y que, como entidades de derecho público que son, su regulación primigenia está contemplada en el Código de Educación y en la Ley Fundamental de Educación de 1957.  Es así como en el artículo 56 del citado reglamento se les faculta a dichas Juntas como personas de derecho público, para que puedan realizar toda clase de contrataciones administrativas para la consecución de sus fines, con sujeción a lo preceptuado por la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, La Ley General de Contratación Administrativa y sus Reglamentos así como las disposiciones especiales contenidas en este Reglamento.  Por lo demás, en el citado voto número 787-F-01 de las 14:10 horas del 5 de octubre del 2001, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, se ventiló la naturaleza jurídica de esas Juntas y se les consideró entes descentralizados sin relación jerárquica con el Poder Ejecutivo (Ministerio de Educación), indicándose:

 

“En ese progresivo desprendimiento de atribuciones de un ente matriz y el correlativo aumento de poderes de un centro inferior, se transita por una desconcentración mínima, media, máxima, hasta que finalmente aflora un ente descentralizado.  En principio esto último ocurre cuando el ente alcanza organización propia, patrimonio exclusivo y personalidad jurídica. En punto a fines, bien puede existir una coincidencia entre los propios y los del ente matriz; incluso una influencia de este sobre aquél mediante directivas o directrices, sin que por eso se niegue la descentralización. Lo que si es definitivamente excluyente es la relación jerárquica. Sobre el manejo de patrimonio, los controles que se impongan a éste externamente, tampoco hacen desmerecer su naturaleza, máxime cuando se confieren a un órgano neutral como es la Contraloría General de la República. Las juntas, aparte de tener personería jurídica propia y capacidad para contratar y comparecer ante los Tribunales, por disposición del artículo 36 del Código de Trabajo, tienen también patrimonio propio y capacidad de disposición de éste, ciertamente bajo determinados controles, cuya existencia, como se indicó, no excluye necesariamente un fenómeno de descentralización.  Tampoco, por lo anteriormente expuesto, lo excluye que su política deba armonizar con la del Ministerio de Educación, porque la armonía es un desideratum en la acción de todos los entes públicos, máxime en aquellos con objetivos afines, empece a lo cual las Juntas tienen los propios no necesariamente coincidentes y sí tal vez complementarios de los generales, en la medida que velan por las necesidades de un sector de la educación con problemas y soluciones particulares. Es importante agregar que las Juntas no responden de su política tan solo ante el Ministerio de Educación, también lo hacen ante la Municipalidad respectiva, que es quien, además, designa a sus miembros. Y definitivamente entre las Juntas y el Ministerio no hay relación jerárquica. Frente a lo arriba expuesto, no es posible negar la condición de ente descentralizado a las Juntas de Educación...”

 

Puede decirse entonces que si bien en el Reglamento se señala, que dichas Juntas son delegaciones de las municipalidades y organismos auxiliares de la Administración Pública, que sirven a la vez como agencias para asegurar la integración de la comunidad y el centro educativo, eso no significa que no sean parte de aquella Administración, entendida en su sentido más amplio (artículo 1º, Ley General de la Administración Pública); y mucho menos (con mayor razón todavía), que no sean parte del Sector Público, pues no obstante que están integradas por particulares, normalmente padres o madres de alumnos quienes se desempeñan como miembros honoríficos, se trata de organismos a quienes se encargan cometidos públicos en materia de educación, y como tales constituyen entes públicos con personalidad jurídica, patrimonio propio y capacidad de derecho público y privado sólo que descentralizados, por lo que, si bien entre esas juntas y el Ministerio de Educación Pública no hay relación jerárquica, sí están sometidas a tutela administrativa del Poder Ejecutivo, lo que se conoce como una relación de dirección por lo que sí pueden ser objeto de órdenes, solo que referidas a la actividad mediante directrices, conforme a los numerales 26, b), 27,1, 98 a 100 de la Ley General de la Administración Pública. Estando sometidas, sobre todo, a las disposiciones del Ministerio de Educación en materia de distribución e inversión de los dineros que reciben, provenientes entre otras fuentes del Presupuesto Nacional…” [2]  (El resaltado nos pertenece).

 

            De la transcripción realizada, se desprenden varias características dignas de recalcar por ostentar vital importancia para evacuar la consulta que nos ocupa.  Así tenemos que tanto las Juntas de Educación, cuanto las Administrativas, son entes públicos, con capacidad de derecho público y privada, cuentan patrimonio propio y en consecuencia tiene la posibilidad de disponer de este con las limitaciones que se expondrán infra.

 

            Establecido lo anterior, se procederá a solventar el cuestionamiento esgrimido por el ente consultante.

 

III-.     SOBRE LA POSIBILIDAD DE LAS JUNTAS DE EDUCACIÓN Y ADMINISTRATIVAS PARA HACER DONACIONES DE INMUEBLES Y LA NORMATIVA APLICABLE AL EFECTO

 

Tocante a este extremo, valga decir que al ostentar las Juntas de Educación y de Administración la condición de ente público y en consecuencia tener la facultad de disponer de su patrimonio, efectivamente pueden donar bienes inmuebles.

 

Empero, tal facultad no es irrestricta, por el contrario está sujeta al cumplimiento de una serie de requerimientos exigidos por el ordenamiento jurídico para tal proceder.

 

En este sentido se ha pronunciado, este órgano técnico asesor, al indicar:

 

“…Dado que la existencia y desarrollo de las Juntas de Educación, se ubican dentro del contexto del Derecho fundamental a la Educación, (establecido en el Título VII de la Constitución, de la Educación y la Cultura) íntimamente ligado, al ejercicio de otros derechos fundamentales y en nuestro contexto nacional, a la definición del estado democrático…

 

… las Juntas de Educación como entidades de Derecho Público u organismos auxiliares y colaboradores de la Administración central, que tienen por fin mejorar la calidad de la enseñanza de la educación pública y proveer a sus necesidades, con deber de velar por los inmuebles e instalaciones físicas de los centros, recursos materiales y manejo económico, sirviendo también como instancias de coordinación entre las autoridades educativas y comunales.

 

En abono a lo vertido hasta aquí, tenemos que el Código de Educación (Ley N° 181 del 18 de agosto de 1944), en cuanto a la facultad de las Juntas para disponer de bienes inmuebles de su propiedad, dispuso las siguientes normas:

 

Artículo 38.- Necesitan también aprobación del Poder Ejecutivo los acuerdos de la Junta:

 

a)                 Cuando dispongan comprar, donar, permutar, vender, hipotecar o arrendar bienes inmuebles que, según estimación de un perito nombrado por la Oficina de la Tributación Directa, o en su defecto, por la Inspección General de Hacienda Municipal, valgan más de quinientos colones y no pasen de cinco mil. Tanto a la compra como a la enajenación de tales bienes, el Poder Ejecutivo negará su aprobación si de la operación no se sigue un positivo bien comunal.

 

Artículo 37.- Requieren, no obstante, aprobación de la Contraloría General de la República, los acuerdos de la Junta:

 

a).-Cuando dispongan comprar, donar, permutar, vender o arrendar bienes inmuebles que, según estimación de un perito, nombrado por la Dirección General de Tributación Directa, valgan más de cinco mil colones, o la misma Junta admita que valen más de esa suma.

 

…Más recientemente, el Decreto N° 31024-MEP del 13 de diciembre del 2003, Reglamento General de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, establece lineamientos claros para estas entidades, en cuanto al manejo, uso, destino y conservación de bienes de los centros educativos, como se muestra:

 

Artículo 44. —Los bienes y recursos de las Juntas están afectos al servicio educativo nacional, por tanto, sus gastos e inversiones han de vincularse estrechamente con los esfuerzos nacionales, regionales e institucionales, destinados a la consecución de los objetivos y fines de la educación costarricense.  Para este efecto, sus presupuestos deberán favorecer las prioridades fijadas para los ámbitos nacional, regional e institucional.

 

Artículo 56. —Las Juntas, como personas de derecho público, podrán realizar toda clase de contrataciones administrativas para la consecución de sus fines con sujeción a lo preceptuado por la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, la Ley General de Contratación Administrativa y sus Reglamentos así como las disposiciones especiales contenidas en este Reglamento.

 

Artículo 58. —Las Juntas podrán contratar directamente con entidades o personas de derecho público sin otros límites que los determinados por su competencia, y lo dispuesto en los artículos 2º de la Ley de Contratación Administrativa y 78 del Reglamento General de la Contratación Administrativa.  La compra o venta de bienes inmuebles que no requiera autorización legislativa, deberá realizarse con sujeción a lo dispuesto en la citada normativa, siempre y cuando no se afecten las políticas educativas dispuestas por el Ministerio de Educación Pública y no se violente el derecho a la educación de la población atendida, lo cual se hará constar en resolución suscrita por el jerarca.

 

Artículo 59. —Cuando las Juntas deban adquirir inmuebles que en razón de su ubicación, naturaleza, condiciones y situación se determine como únicos propios para la finalidad propuesta, se requerirá autorización de la Contraloría General de la República.

 

Artículo 60. —No obstante lo indicado, para la adquisición y traspaso de inmuebles, remodelación, ampliación, construcción o demolición de edificaciones escolares, las Juntas deberán obtener un dictamen favorable del Centro Nacional de Infraestructura Física Educativa del Ministerio de Educación Pública.

 

Es claro, además, que las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas, para el cumplimiento de sus funciones han de respetar el derecho fundamental a la educación y si es del caso, denunciar ante el Ministerio de Educación en beneficio de los intereses del Centro Educativo las irregularidades y faltas que se comentan.  Para ello es pertinente invocar el Dictamen C-383-6-2003 emitido por este mismo órgano superior consultivo de la Administración, que en lo atinente acotó:

 

"...tanto a las Juntas de Educación, como a las Juntas Administrativas, las leyes Nºs 181 de 18 de agosto de 1944 (Código de Educación) y 2160 de 25 de setiembre de 1957 y sus reformas, (La Ley Fundamental de Educación), les otorgan "plena personalidad jurídica" y patrimonios propios; es decir, han sido creados en virtud de acto de imperio del Estado y se les ha conferido personalidad jurídica aparte para atender una serie de fines especiales que le correspondían a éste.  Sin embargo, respecto de las Juntas, como es lógico suponer respecto de la Administración Pública descentralizada, el Estado, como ente público mayor, ejerce sobre ellas una tutela administrativa al orientar, de forma general, su actuación, para lograr así una mayor coherencia y unidad en la satisfacción de los intereses públicos relacionados con la política educativa oficial.

 

Así pues, la actuación de las Juntas no puede ser revisada o sustituida, no puede Órgano o Ente alguno avocarse la misma y está sustraída aquélla a órdenes, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones, ya sea en aspectos de oportunidad o legalidad (misma normativa citada de la LGAP).  En tal sentido la obligación de las Juntas de cumplir las órdenes que los funcionarios del ramo de Educación, les comuniquen, no puede referirse a un acto determinado.  (Artículo 35 inciso 8 del Código de Educación, dictamen de esta Procuraduría General 2-69-74 de 28 de agosto de 1974)

 

Sin embargo, las Juntas - como todos los entes públicos menores - están sometidas en primer término a la tutela administrativa del Poder Ejecutivo, es decir, a una relación de dirección de parte de éste.  Así pues, las Juntas sí pueden ser objeto de órdenes referidas a la actividad de la misma, verbigracia directrices (artículos 26, b), 27,1, 98 a 100 de la LGAP).  A través de la tutela el Poder Ejecutivo - por medio del Ministerio de Educación - puede conformar a las Juntas en el cumplimiento de sus fines, imponiendo metas y tipos de medios para realizarlas.  Dicho Poder también puede dirigir los programas del ente: los fines específicos y más limitados para los que debe empeñarse cada año o cierto número de años. (Ortiz Ortiz, Eduardo.  "La tutela administrativa Costarricense".  En: Revista de Ciencias Jurídicas, No.8, páginas 129 y 134, Oficio de este Despacho PGR-196 de 16 de octubre de 1990 y dictamen C-048-93 del 6 de abril de 1993)

 

En segundo término, las Juntas están sometidas a un control completo y constante, como se verá, que condiciona la actuación de las mismas.

 

Control que no se limita a la integración de la misma, sino que puede producirse en forma anticipada y posterior, mediante autorizaciones y aprobaciones de sus actos.  La idea de crear entes como las Juntas, con carácter instrumental, se haya en desplazar total y definitivamente las responsabilidades patrimoniales del Poder Ejecutivo hacia éstas.  Además, permiten el ocultamiento del Estado bajo una entidad independiente, en campos en que opera la pugna libertad - autoridad.  En consecuencia, estamos ante un tipo descentralización mínima, pues no hay jerarquía pero sí subordinación del ente al Poder Ejecutivo.  Eso sí, el ejercicio de esa específica sujeción requerirá de normas legales expresas que la desarrollen.  (Véase Eduardo Ortiz Ortiz, op.cit., páginas 146-148; Eduardo García de Enterría, "Curso de Derecho Administrativo", Tomo I, Madrid, Editorial Civitas, 1989, páginas 409-411; y dictamen de este Despacho C-048-93)

 

En la línea de pensamiento expuesta, la Junta de Educación tiene escaso poder de decisión propio, por cuanto la mayoría de sus funciones, previstas en el numeral 39 del Código de Educación, son de vigilancia o inspección, coordinación, denuncia o de mera información, así como funciones de realización con aprobación del Ministerio de Educación.

 

Además, la Junta está sometida a las disposiciones del Ministerio de Educación en materia de distribución e inversión de los dineros provenientes, entre otras fuentes del Presupuesto Nacional y que la Junta de Educación recibe, pues el manejo de aquéllos debe efectuarse de conformidad con la política educativa y el planeamiento de la enseñanza indicados por el Consejo Superior de Educación y el Ministerio del ramo, de acuerdo con el Reglamento que se dicte. (Artículo 45 y 47 de la Ley Fundamental de Educación o Ley No.2160 del 25 de setiembre de 1957 y sus reformas, véase dictamen de este Despacho C-128-92)

 

Por otra parte, el Código de Educación somete a la aprobación del Poder Ejecutivo y de la Contraloría General de la República, los acuerdos de las Juntas cuando dispongan comprar, donar, permutar, vender, hipotecar o arrendar bienes inmuebles, dentro de los límites legalmente previstos. (Artículos 37 y 38 ibídem).

 

Igualmente, el presupuesto de las Juntas debe someterse a la aprobación del Ministerio de Educación, con el objeto de que los gastos e inversiones estén estrechamente vinculados con las prioridades nacionales, regionales e institucionales destinados a la consecución de los objetivos y fines de la educación costarricense.  (Véase dictamen de este Despacho C-128-92 y artículos 39, 42, 44, 45, 46, 48, 49 y 54 del Reglamento General de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, Decreto No.17763-E del 3 de setiembre de 1987 y sus reformas, mientras se mantenga vigente, como se dirá infra)

 

Dicho control específico lo puede ejercer el Ministerio de Educación Pública, en virtud de ser el órgano del Poder Ejecutivo en el ramo de la Educación y de la Cultura, a cuyo cargo está la función de administrar todos los elementos que integran aquel ramo.  Además, dicho Ministerio es el vínculo entre el Poder Ejecutivo y las demás instituciones que trabajan en el campo educativo y cultural. (Artículos 140 constitucional, 1 y 5 de la Ley 3481 del 13 de enero de 1965 o Ley Orgánica del Ministerio de Educación). Por su parte, el Consejo Superior de Educación es el Órgano Constitucional a quien corresponde la dirección general de la enseñanza oficial. (Artículo 81 constitucional, véase también dictamen de este Despacho C-128-92)

 

Igualmente, un control genérico sobre las Juntas de Educación lo puede ejercer la Contraloría General de la República, en virtud de la función fiscalizadora de la Hacienda Pública que le viene atribuida.  (Artículos 183 y 184 constitucionales, 1, 4, 8, 9, 10, 11, 12, 20 siguientes y concordantes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley No.7428 de 7 de setiembre de 1994). En este sentido, es menester tener claro que se encuentran de por medio fondos públicos como los provenientes del Fondo creado para las Juntas de Educación por el artículo 1 de la Ley No.6746 del 20 de abril de 1982 ó de los otras fuentes previstas en el Código de Educación (artículo 39).

 

Recientemente, en el pronunciamiento C-206-2003 de 4 de julio del 2003, reafirmamos que las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas son "entidades" públicas –pues gozan de personalidad jurídica propia- que, a pesar de ser nombradas por los Concejos Municipales (art. 12, inciso g) del Código Municipal), funcionan como organismos auxiliares del Ministerio de Educación Pública, en materia de política educativa y planeamiento de la enseñanza.

 

Es obvio, que la Juntas de Educación, están sujetas al principio de legalidad establecidos en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, los que establecen que toda la actividad de la Administración Pública está sujeta al ordenamiento jurídico y que sus funcionarios no pueden arrogarse facultades que la Ley no les concede.  En fin, que las actuaciones de los funcionarios públicos deben estar soportadas en norma expresa, prohibiendo realizar actos que no estén autorizados…”  [3]

 

De lo expuesto se desprende con absoluta claridad que las Juntas de Educación y Administrativas ostentan la facultad de disponer de su patrimonio y en consecuencia pueden donar bienes inmuebles.  Empero, tal facultad no es irrestricta, por el contrario está sujeta, en principio a la autorización del Poder Ejecutivo, ya que esta se requiere únicamente cuando el bien inmueble a donar ostente un valor superior a los quinientos colones e inferior a los cinco mil colones –ordinal 38 del Código de Educación- y por imperio normativo a la de la Contraloría General de la República y el Centro Nacional de Infraestructura Física Educativa del Ministerio de Educación Pública, debiendo encontrarse íntimamente ligada la actividad para la cual se dona el inmueble a la Educación.

 

Pero más aún, la afectación a un fin específico de los bienes y recursos de las Juntas de Educación y las Administrativas, conlleva ineludiblemente que estos forman parte del dominio público, por lo que, de intentarse la donación para un propósito distinto del endilgado a estas, debe existir una ley que lo desafecte y el beneficiado debe ser sujeto de donaciones por parte de la Administración Pública.

 

Sobre el particular, la Procuraduría General de la República, ha  mantenido:

 

“Algunos bienes del Estado sufren de una afectación, lo que los convierte en una categoría muy especial debido a que integran lo que en doctrina se conoce como "dominio público".  Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y vacación.  En consecuencia, estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.

 

Las notas características de estos bienes, son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.  (Ver en ese sentido Voto de la Sala Constitucional número 2306-91)

 

Así las cosas, los particulares no pueden ejercer ningún acto de dominio sobre estos bienes ya que está fuera del comercio de los hombres.  En este sentido, son esclarecedoras las palabras de nuestra más reiterada jurisprudencia, que expresó:

 

(...)" La inalienabilidad de estos bienes no significa otra cosa que su no-pertenencia al comercio de los hombres de manera similar a la figura romanista de los bienes "extra comercium".  Por lo tanto, dichos bienes no pueden ser enajenados –por ningún medio de Derecho privado ni de Derecho Público- siendo consustancial a su naturaleza jurídica su no-reducción al dominio privado bajo ninguna forma.  De allí que otras de sus características sea su imprescriptibilidad, es decir, la no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura de la usucapión, pues la posesión ejercida por particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que se haya poseído"(Corte Suprema de Justicia. Sala Primera, sentencia número 7-93 de las 15:05 hrs del 20 de enero de 1993.)

 

Manifiestan estos bienes, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público, a la educación pública. Bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.

 

Son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.

 

Los particulares no pueden ejercer ningún acto de dominio sobre estos bienes. De ahí que la actuación en tanto el manejo de dichos bienes devenga vinculada al principio de legalidad supra citado, y así toda actuación que no esté amparada en norma está viciada de nulidad.

 

En suma, los inmuebles destinados a escuelas y colegios y en general a centros de enseñanza pública, son bienes públicos, que están administrados por las Juntas de Educación o Juntas Administradoras, pero los miembros de estas no puede disponer de ellos, sin que antes sean autorizados por la Contraloría General de República, y se siga el procedimiento de contratación administrativa previsto por ley.

 

Además de lo anterior, por mandato expreso o implícito del legislador a estos recursos o los bienes se les designa con un destino específico –para utilizarlos como centros de enseñanza pública-.  Lo anterior provoca un doble reforzamiento en cuando a su status, por un lado, poseen todos los atributos propios de los bienes que integran el dominio público y, por el otro, constituyen un instrumento para la obtención de un fin propuesto por el legislador en una determinada ley.  En estos casos, está de por demás afirmar que los recursos a los bienes solo pueden utilizarse en los fines o propósitos que el legislador les atribuyó, en suma para impartir enseñanza pública.  (En el mismo sentido, ver dictamen de la Procuraduría General de la República. OJ-030-2000 de 24 de marzo del 2000)

 

De conformidad con el artículo 183 de la Constitución Política, la labor de vigilancia de la Hacienda Pública corresponde ser ejercida por la Contraloría General de la República.  La Ley Orgánica de la Contraloría (26) establece, como uno de los criterios habilitantes para desplegar la competencia fiscalizadora de ese Órgano respecto de sujetos privados, el manejo por parte de ellos de fondos públicos (artículo 4 inciso b-), fondos que define como los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos (artículo 9).

 

En el asunto que nos ocupa, se nos consulta si efectivamente el producto de la administración de estos bienes, (realizada por Juntas de Educación, Juntas Administradoras, fundaciones o asociaciones de padres de familia) que tiene como destino el centro educativo o instituciones públicas, puede ser fiscalizado por la Contraloría General de la República, con fundamento en que se trata de recursos que van a integrar el patrimonio público y que se obtienen a partir de un bien público.  Es claro que las contribuciones otorgadas por sujetos particulares (caso de los padres de familia) a organizaciones públicas no pueden ser catalogados como fondos públicos, hasta tanto no se haga la donación respectiva, no forman parte del patrimonio del Estado, una vez realizado dicho acto, integran el conjunto denominado "fondos públicos".

 

Con mucha mayor razón son objeto de fiscalización y control por parte de la Contraloría, las Juntas de Educación o Administración por ser funcionarios públicos por un lado, que administran bienes públicos y en segundo lugar, en tanto son auxiliares de la Administración Pública.

 

Esta Procuraduría, al referirse al concepto de fondos públicos ha señalado:

 

"Fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos".  El elemento determinante de la publicidad del fondo es de carácter orgánico.  En efecto, es determinante la titularidad de un organismo público, sea este órgano o ente o bien esté organizado bajo formas de Derecho Público o de Derecho Privado. Lo importante es que el organismo de que se trate pueda ser conceptuado, de conformidad con los principios que rigen el ordenamiento, como público.  En ese sentido, todos los bienes y derechos de la organización pública serán públicos"  (Procuraduría General de la República. Dictamen C-107-98 de 17 de diciembre de 1998. En el mismo sentido ver OJ-059-99 de 14 de mayo de 1999.)

 

La Ley de la Administración Financiera de la República (ya citada) establece que todo funcionario, empleado o agente del Gobierno,-como es el caso de la Junta de Educación y las Juntas Administradoras- encargado de recibir, custodiar o pagar bienes o valores del Estado o cuyas atribuciones permiten o exigen su tenencia será responsable de ellos y de cualquier pérdida, daño, abuso, empleo o pago ilegal que sea o sean imputables a su dolo, culpa o negligencia.  Se considera como empleo ilegal, además de otros, el manejo de los bienes o valores en forma distinta a la prescrita por las leyes, reglamentos o disposiciones superiores. Incurre en igual responsabilidad quien permita a otra persona manejar o usar los bienes públicos en forma indebida.  En estos casos, procede la destitución del responsable sin perjuicio de la sanción judicial correspondiente.

 

Siguiendo el principio del paralelismo de formas (las cosas se deshacen de la misma manera en que se hacen), si mediante una ley se destina un bien para un fin específico solo a través de otra ley se puede cambiar ese destino.

 

Los fondos de las Juntas de Educación y Juntas Administradoras necesariamente deben ser utilizados para el cumplimiento de sus fines y tareas propias y fines dados por ley que están lejanos al concepto de lucro que se maneja en sede mercantil.

 

El bien inmueble solo debe destinarse a los fines previstos por el legislador. El uso que se le da a ese bien en la actualidad, bien puede el jerarca, por razones de interés público u oportunidad, destinarlo a otros fines, siempre y cuando estos se encuentren en los supuestos establecidos por el legislador...” (OJ-104-2000)

 

VI.-     CONCLUSIONES

 

            A.-       Las Juntas de Educación, cuanto las Administrativas, son entes públicos, con capacidad de derecho público y privado, cuentan patrimonio propio y se encuentran sujetas a la tutela administrativa.

 

B.-       Las Juntas de Educación y Administrativas ostentan la facultad de disponer de su patrimonio y en consecuencia pueden donar bienes inmuebles.  Empero, tal facultad no es irrestricta, por el contrario está sujeta, en principio a la autorización del Poder Ejecutivo, ya que esta se requiere únicamente cuando el bien inmueble a donar ostente un valor superior a los quinientos colones e inferior a los cinco mil colones –ordinal 38 del Código de Educación- y por imperio normativo a la de la Contraloría General de la República y el Centro Nacional de Infraestructura Física Educativa del Ministerio de Educación Pública, debiendo encontrarse íntimamente ligada la actividad para la cual se dona el inmueble a la Educación.

 

C.-       La afectación a un fin específico de los bienes y recursos de las Juntas de Educación y las Administrativas, conlleva ineludiblemente que estos forman parte del dominio público, por lo que, de intentarse la donación para un propósito distinto del endilgado a estas, debe existir una ley que lo desafecte y el beneficiado debe ser sujeto de donaciones por parte de la Administración Pública.

 

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo.

 

Atentamente,

 

 

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

 

 

LAR/mcg