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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 227
 
  Dictamen : 227 del 15/11/2010   

15 de noviembre, 2010


C-227-2010


 


Señores


Edgar Robles Cordero


Superintendente de Pensiones


 


Francisco Lay Solano


Superintendente General de Entidades Financieras


 


Javier Cascante Elizondo


Superintendente General de Seguros


 


Juan José Flores Sittenfeld


Superintendente General de Valores


 


 


Estimados señores:


 


Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto por Ministerio de Ley, nos referimos a su atento oficio número SP-1365-2010, SUGEF-2650-2010, SGV-C02/0/3525, SGS-1215-2010 del 18 de agosto de 2010, por medio del cual solicitan el criterio de la Procuraduría General en relación con la viabilidad legal de aplicar el artículo 240 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas y Terrestres (Ley N.° 7331), a los Superintendentes e Intendentes Generales de los órganos de desconcentración máxima adscritos al Banco Central de Costa Rica.


 


            Adjuntan a su consulta el criterio legal de fecha 13 de agosto de 2010, que en forma conjunta emitieron las Divisiones Jurídicas de las cuatro Superintendencias consultantes.  En dicho criterio, los Directores Legales concluyeron que “… los Superintendentes e Intendentes Generales tienen el carácter de Gerentes y Subgerentes, respectivamente, de los Órganos de Desconcentración Máxima del Banco Central de Costa Rica, se encuentran subsumidos en la autorización contenida en el artículo 240  de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; siendo que tal y como se explicó supra, la indicada “equiparación” no se funda en una interpretación analógica de esa disposición, sino en la naturaleza gerencial de dichos puestos dentro de la estructura funcional del Ente Emisor, con sus correspondientes derechos y obligaciones, establecidas por las supra citadas leyes, reglamento y acuerdos de Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica.”


 


            Consideran los Directores Legales de las Superintendencias que, con base en algunos dictámenes emitidos por este Órgano Consultivo, es jurídicamente válido extender el uso de vehículos discrecionales a funcionarios que tengan iguales funciones que las de los servidores enumerados en el artículo 240 de la Ley de Tránsito, siempre y cuando exista un amparo de rango legal  que permita una interpretación hermenéutica.


 


Resulta necesario analizar brevemente cuál es la naturaleza jurídica de dichas Superintendencias Generales y la normativa vigente que regula su estructura y funciones, para posteriormente referirnos a los alcances de la norma que permite la asignación de vehículos del Estado para el uso discrecional de algunos funcionarios públicos.


 


 


I.                   LAS SUPERINTENDENCIAS SON ORGANOS DESCONCENTRADOS


 


En el criterio legal que se adjunta se reseña que originalmente las Superintendencias tenían otra estructura y denominación.  Es a partir de diversas leyes y reformas legales que se crean estos órganos con la estructura y funciones que hoy les conocemos, así como se les denomina “Superintendencias”.


 


Ahora bien, siendo que las Superintendencias son órganos de un ente autónomo, consideramos conveniente, previo al análisis del artículo 240 que aquí se consulta, referirnos a la distinción que existe entre descentralización y desconcentración, ello con el fin de determinar con mayor precisión el alcance de la citada norma.


 


A-               DESCENTRALIZACIÓN Y LA DESCONCENTRACIÓN


 


La descentralización administrativa entraña un proceso de transferencia de competencias del Poder Central a otras personas jurídicas.  Estas personas que resultan beneficiadas con el proceso de descentralización son los entes públicos menores o entes descentralizados.  Como señalaba don Eduardo Ortiz Ortiz:


 


"(…) el elemento primero y esencial de toda descentralización es la personalidad jurídica del centro titular de la competencia descentralizada". E, ORTIZ ORTIZ: Los sujetos del Derecho Administrativo, Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, 1971, p.6.


En consecuencia, si la atribución de competencia no se da a favor de una persona jurídica, no se está en presencia de una descentralización y el sujeto beneficiado no puede ser considerado un ente descentralizado. 


 


Ahora bien, la cualidad de persona jurídica del ordenamiento debe ser atribuida por éste, que también debe asignar la competencia descentralizada en forma última, definitiva y exclusiva.  De modo que cuando hablamos de descentralización, hablamos de persona jurídica pública.


 


Por el contrario, la desconcentración es definida como una de las técnicas de ordenación y distribución de las funciones.  Veamos.


 


“Podemos definir la desconcentración como la transferencia interorgánica y definitiva, operada por ley o reglamento, de la titularidad y ejercicio de una competencia exclusiva que debilita o extingue, parcialmente, la relación jerárquica.” E. JINESTA LOBO. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Editorial Jurídica Intercontinental. San José, 2009. P. 474.


 


En ese sentido, hemos dicho que la esencia de la desconcentración es la competencia para resolver en forma definitiva, ejerciendo en nombre propio y no a nombre y cuenta de otra oficina, la correspondiente competencia.  Poder de decisión que, sin embargo, no es incompatible con una potestad directiva, con la existencia de recursos de alzada u otra manifestación de la tutela jurídica y material.  En consecuencia, la desconcentración de competencias no es incompatible con la existencia de recursos administrativos ante el superior, que agoten la vía administrativa.  Estos aspectos son considerados por la doctrina como características fundamentales de la desconcentración.  (Dictamen C-202-2005 de 23 de mayo de 2005, OJ-091-2005 de 4 de julio del 2005, entre otros).


 


Dentro de los entes descentralizados, ocupan una situación especial los llamados entes autónomos.  Especialidad que deriva de la garantía establecida en los artículos 188 y 189 de la Constitución Política.  Conforme lo dispuesto en esos numerales, los entes autónomos no solo se ven atribuir la autonomía administrativa, que es el mínimo de autonomía requerida para el funcionamiento de un ente, sino también autonomía política sujeta a la ley.  Y para esa atribución se requiere no solo que el legislador cree la organización como persona jurídica pública e independiente sino que lo cree con mayoría calificada.


      Por el contrario, como es sabido, la decisión del legislador de producir un fenómeno de desconcentración en un ente público no requiere mayoría calificada. Incluso, la desconcentración puede derivar de una norma reglamentaria, en el entendido de que esa desconcentración no puede concernir potestades de imperio.


 


 


B-        LA DESCONCENTRACIÓN EN EL AMBITO FINANCIERO


 


Generalmente se considera que la desconcentración es un fenómeno de alteración de la competencia propio del Estado, ya que se produce sobre todo en el seno de los Ministerios.  Sin embargo, también se puede verificar en los entes públicos menores, como por ejemplo el caso del Banco Central que tiene como órganos desconcentrados al Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, CONASSIF y a las Superintendencias General de Entidades Financieras, SUGEF, Superintendencia General de Valores, SUGEVAL, Superintendencia de Pensiones, SUPEN y la Superintendencia General de Seguros,  SUGESE. Interesan aquí las Superintendencias.


 


La Ley Orgánica del Banco Central, Ley N.° 7558, del 3 de noviembre de 1995, en su artículo 115 crea la Superintendencia General de Entidades Financieras, como un órgano de desconcentración máxima del Banco Central de Costa Rica, para que ejerza supervisión y fiscalización sobre todas las entidades que efectúan intermediación financiera, todo con el propósito de velar por la estabilidad, solidez y eficiente funcionamiento del sistema financiero nacional. Así se desprende del numeral 119 de la Ley:


 


Artículo 119.- Supervisión y fiscalización de la Superintendencia.


Con el propósito de velar por la estabilidad, la solidez y el eficiente funcionamiento del sistema financiero nacional, la Superintendencia ejercerá sus actividades de supervisión y fiscalización sobre todas las entidades que lleven a cabo intermediación financiera, con estricto apego a las disposiciones legales y reglamentarias, velando porque cumplan con los preceptos que les sean aplicables.


En relación con la operación propia de las entidades fiscalizadas y el registro de sus transacciones, la Superintendencia estará facultada para dictar las normas generales que sean necesarias para el establecimiento de sanas prácticas bancarias, todo en salvaguarda del interés de la colectividad.


Para efectos de dictar y aplicar las normas de su competencia, la Superintendencia podrá establecer categorías de intermediarios financieros, en función del tipo, tamaño y grado de riesgo de esos intermediarios.


Las normas generales y directrices dictadas por la Superintendencia serán de observancia obligatoria para las entidades fiscalizadas.”


 


De igual forma, la Ley Reguladora del Mercado de Valores, Ley N.° 7732 del 17 de diciembre de 1997, crea en su artículo 3 la Superintendencia General de Valores, como un:


 


“…órgano de máxima desconcentración del Banco Central de Costa Rica. La Superintendencia velará por la transparencia de los mercados de valores, la formación correcta de los precios en ellos, la protección de los inversionistas y la difusión de la información necesaria para asegurar la consecución de estos fines. Regirá sus actividades por lo dispuesto en esta ley, sus reglamentos y las demás leyes aplicables.


La Superintendencia regulará, supervisará y fiscalizará los mercados de valores, la actividad de las personas físicas o jurídicas que intervengan directa o indirectamente en ellos y los actos o contraltos”.


 


En cuanto a la Superintendencia de Pensiones, de acuerdo con la Ley N.° 7523 del 7 de julio de 1995 y sus reformas de Régimen Privado de Pensiones Complementarias y Reformas de la Ley Reguladora del Mercado de Valores y del Código de Comercio, artículo 33, es un “órgano de máxima desconcentración, con personalidad y capacidad jurídicas instrumentales, y adscrito al Banco Central de Costa Rica”, para autorizar, regular, supervisar y fiscalizar los planes, fondos y régimenes de pensiones, entes autorizados para administrar fondos de capitalización laboral. Dispone el numeral indicado:


 


“Artículo 33.-


Regulación del régimen. El Régimen de Pensiones  será regulado y fiscalizado por una Superintendencia de Pensiones, como órgano de máxima desconcentración, con personalidad y capacidad jurídicas instrumentales, y adscrito al Banco Central de Costa Rica. La Superintendencia de Pensiones autorizará, regulará, supervisará y  fiscalizará los planes, fondos y regímenes contemplados en esta ley, así como aquellos que le sean encomendados en virtud de otras leyes, y la actividad de las operadoras de pensiones, de los entes autorizados para administrar los fondos de capitalización laboral y de las personas físicas o jurídicas que intervengan, directa o indirectamente, en los actos o contratos relacionados con las disposiciones de esta ley.


La Superintendencia de Pensiones contará con un Superintendente y un Intendente, nombrados por el Consejo, quienes se regirán por los artículos 172 y 173 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, No. 7732, de 17 de diciembre de 1997. Ambos deberán estar presentes en las sesiones donde el Consejo se reúna para tratar los asuntos de la Superintendencia de Pensiones”.


 


Más recientemente, la Ley N.° 8653, Ley Reguladora del Mercado de Seguros, crea la SUGESE, con el fin de que sea el órgano encargado de velar por la estabilidad y el eficiente funcionamiento del mercado de seguros, así como entregar la más amplia información a los asegurados.  Para ello, autorizará, regulará y supervisará a las personas, físicas o jurídicas, que intervengan en los actos o contratos relacionados con la actividad aseguradora, reaseguradora, la oferta pública y la realización de negocios de seguros.  Dispone el numeral 28:


 


“ARTÍCULO 28.- Creación de la Superintendencia General de Seguros


Créase la Superintendencia General de Seguros, como un órgano de máxima desconcentración adscrito al Banco Central de Costa Rica, con personalidad y capacidad jurídicas instrumentales; contará con un superintendente de seguros y un intendente de seguros.


La Superintendencia funcionará bajo la dirección del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero y estará integrada al Sistema de Supervisión Financiera, establecido en los artículos del 169 al 177 de la Ley Reguladora del mercado de valores, N.º 7732, de 17 de diciembre de 1997, a excepción de los artículos 174 y 175 de dicha Ley.  A la Superintendencia, al superintendente y al  intendente les serán aplicables las disposiciones establecidas, de manera genérica y de aplicación uniforme, para las demás superintendencias bajo la dirección del Consejo Nacional y sus respectivos superintendentes e intendentes.


El Banco Central de Costa Rica sufragará los gastos necesarios para garantizar el correcto y eficiente funcionamiento de la Superintendencia.


La Superintendencia regirá sus actividades por lo dispuesto en esta Ley, sus reglamentos y las demás leyes aplicables.  Las normas generales y directrices dictadas por la Superintendencia, serán de observancia obligatoria para las entidades y personas supervisadas.


La Superintendencia es un órgano operacionalmente independiente y responsable en el ejercicio de sus funciones; tiene suficientes poderes, protección legal y recursos financieros para ejecutar sus funciones y ejercer sus poderes.  Asimismo, debe adoptar una clara, transparente y consistente regulación y supervisión, y debe emplear, entrenar y mantener un equipo de trabajo suficiente con altos estándares profesionales, quienes sigan los estándares apropiados de confidencialidad.


 


Las normas que desarrollan el funcionamiento de esas Superintendencia nos indican que el legislador les ha transferido una competencia de decisión, transferencia que como vemos, se produce dentro de una misma estructura organizativa: el Banco Central de Costa Rica.  Por consiguiente, es claro que no existe la creación de una nueva persona jurídica.  No estamos ante un fenómeno de descentralización y menos de creación de nuevas entidades autónomas.  Las Superintendencias son órganos y no entes autónomos.  Aspecto de suma relevancia para efectos de determinar si a favor de sus titulares se ha creado el derecho que se reclama.


 


 


II.             EL USO DISCRECIONAL DE VEHÍCULOS  ES DETERMINADO POR EL LEGISLADOR


 


El uso de los vehículos propiedad del Estado costarricense o de sus entes es regulado por la Ley de Tránsito en su artículo 240. Dada la imposibilidad de una interpretación extensiva de esa norma, solo los funcionarios que dicho numeral enlista tienen derecho al uso discrecional de esos vehículos.


 


A-               ASIGNACIÓN DE VEHÍCULOS DE USO DISCRECIONAL


 


En relación con el tema de la asignación de vehículos a funcionarios públicos para su uso discrecional, este Despacho ha tenido la oportunidad de pronunciarse en distintas oportunidades, llegándose a la conclusión de que la misma sólo se encuentra autorizada en favor de los funcionarios que expresamente indica el ahora artículo 240 de la Ley de Tránsito, en razón de su investidura o por la naturaleza específica de sus funciones (Dictámenes C-082-94, C-070-96, OJ-076-96, entre otros).  Concretamente, la norma indicada, dispone:


“ARTÍCULO 240.- Uso discrecional


Los vehículos de uso discrecional son los asignados al presidente de la República, el presidente de la Asamblea Legislativa , los vicepresidentes de la República, los ministros de Gobierno, los viceministros, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, el contralor general de la República, el subcontralor general de la República, el defensor de los habitantes y el defensor adjunto, el procurador general de la República, el procurador adjunto, los presidentes ejecutivos, los gerentes, los subgerentes, los auditores y los subauditores, de las instituciones autónomas, el presidente y el director ejecutivo de la Comisión de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. Estos vehículos no cuentan con restricciones en cuanto a combustible, horario de operación ni recorrido, características que asumirá, bajo su estricto criterio, el funcionario responsable de la unidad. Estos vehículos pueden portar placas particulares y no tienen marcas visibles, que los distingan como vehículos oficiales.” Lo resaltado no pertenece al texto original.


 


Con la aprobación de la citada norma el legislador pretendió restringir la utilización de este tipo de vehículos.  Ha quedado claramente establecido que el legislador reguló el uso de vehículos discrecionales con un ánimo restrictivo.  En consecuencia, sólo es posible entender autorizada la asignación de vehículos para tal fin a los funcionarios que estricta y literalmente indica el artículo 240 de la Ley de Tránsito. Carácter restrictivo que se justifica cuando se considera que el uso discrecional implica la inaplicación de la normativa aplicable normalmente a los vehículos de uso administrativo.  En efecto, la discrecionalidad en el uso permite a los funcionarios que la ley comprende un uso ilimitado en cuanto a la cantidad de combustible, horario, recorrido, así como portar placas particulares y sin marcas que los identifiquen como oficiales.  De allí que dicho uso no pueda ser “discrecionalmente” definido por la Administración, sino que debe estarse a lo dispuesto en la Ley de Tránsito.


 


Y tal y como esta Procuraduría ha reseñado en múltiples dictámenes, el artículo 240 de dicha Ley establece una lista taxativa de funcionarios con derecho a que les sea asignado un vehículo para uso discrecional.  Esta lista comprende los miembros de los Supremos Poderes, funcionarios que tienen el rango correspondiente, los los presidentes ejecutivos, los gerentes, los subgerentes, los auditores y los subauditores, de las instituciones autónomas, el presidente y el director ejecutivo de la Comisión de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.


 


No obstante, a raíz de inquietudes manifestadas por distintos órganos de la Administración, la Procuraduría emitió algunos dictámenes y opiniones jurídicas en torno a la posibilidad de extender el beneficio que señala la Ley de Tránsito a otros órganos no contenidos expresamente en la norma. Asimismo, cabe admitir que por medio de un pronunciamiento emitido hace ya más de una década (C-082-94 del 18 de mayo de 1994), la Procuraduría avaló, en principio, el método analógico en la interpretación del artículo 225 –hoy artículo 240- de la Ley de Tránsito.  Tal posición no fue reiterada por posteriores pronunciamientos. Antes bien, fue parcialmente reconsiderada mediante dictamen C-070-1996 del 7 de mayo de 1996, en el sentido de que sólo era posible entender autorizada la asignación de vehículos de uso discrecional a los funcionarios estricta y literalmente mencionados en la referida disposición de la Ley de Tránsito. Lo anterior, sin que sea lícito extender analógicamente tal autorización a servidores que cumplan con funciones similares en cargos con denominaciones diversas, y aunque de ello derive una regulación asimétrica para algunas instituciones del sector público.


 


En su oportunidad, se llegó a considerar que la norma podía ser interpretada en el sentido de que si expresamente la ley le otorga a algún funcionario funciones similares a las desempeñadas por alguno de los funcionarios enumerados en el artículo 240, podría producirse la equiparación, de manera de reconocerle derecho al uso de un vehículo discrecional.  Es decir, que la equiparación realizada no se fundaba en una interpretación analógica, sino en que dicho carácter era dado implícitamente por el propio legislador en razón de las funciones atribuidas al funcionario.


 


No obstante, es oportuno advertir, pese a lo considerado en los anteriores pronunciamientos emitidos por este Órgano Consultivo, que resulta totalmente improcedente que, como consecuencia de una interpretación realizada a la ley, se pretenda extender su ámbito de aplicación a efecto de otorgar a otros funcionarios el beneficio que nos ocupa.  Ergo, no existe posibilidad alguna de ampliar los alcances de una norma, justificando que relacionando su contenido con otra, se puede interpretar que la misma podría a aplicar a otros casos que no fueron contemplados por el legislador.


 


Valga mencionar que en este mismo sentido, mediante dictamen C-376-2007 del 24 de octubre del 2007, la Procuraduría se pronunció de manera clara y precisa, reseñando también los dictámenes emitidos años atrás y exponiendo en forma puntual la imposibilidad de extender, vía interpretación, el ámbito de aplicación de la norma en cuestión.  De dicho dictamen extraemos lo siguiente:


“Visto lo anterior, y en relación con el asunto consultado, es preciso afirmar que la interpretación de las normas jurídicas debe realizarse según el sentido propio de sus palabras, según lo dispone nuestro Código Civil (artículo 10).    En efecto, la primera fuente de la interpretación de la ley es su letra, por lo que las palabras deben entenderse en su verdadero sentido.   En palabras de nuestro tratadista Brenes Córdoba “…cuando el sentido de la ley no es dudoso sino que resulta comprensible, sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación, porque los jueces carecen de esa facultad, aunque se trate de una disposición inconveniente y aun injusta o demasiado severa, pues así y todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador; idea esta que los antiguos condensaron en la fórmula:  ‘aunque la ley sea dura, siempre es ley’.  Dura lex, sed lex.” (Tratado de las Personas, Editorial Juricentro, San José, pp. 42).  


La voluntad del legislador se plasma en la letra de la ley, de allí que si la ley es clara, según el sentido propio de sus palabras, el jurista debe proceder a aplicarla sin mayor elucubración al respecto.   Por el contrario, si la ley es oscura u omisa, el jurista ha de recurrir a elementos adicionales a la letra de la ley a fin de desentrañar su espíritu o finalidad, o lo que es lo mismo, la voluntad del legislador:


“Si la norma jurídica es clara y rige con precisión el caso planteado, la cuestión se resuelve aplicándola.  Si la norma es oscura, se presta a confusiones o existe duda acerca de su aplicación a un caso dado o hay discrepancia entre varias normas que podrían solucionar el problema resulta indispensable interpretarla, es decir, desentrañar su verdadero sentido y alcance.  Y si, por último, no se encuentra una norma que resuelva directamente la cuestión, es necesario llenar esa laguna e integrar el derecho del modo ya previsto en cada sistema jurídico” (Mouchet y Zorraquín, Introducción al Derecho, novena edición, Editorial Perrot, Buenos Aires, 1984, p. 248) (el subrayado no es del original).


Teniendo en cuenta que ante la claridad de una norma el operador jurídico debe atenerse al sentido propio de sus palabras, pues de lo contrario sería admisible la variación de la ley, vía interpretación, con la consecuente transgresión del ordenamiento jurídico, debe indicarse que la norma que nos ocupa es absolutamente clara en sí misma y, por ende, no resultaría válido variarla a título de interpretación.


 


Aunado a ello, una vez más esta Procuraduría reitera que la intención del legislador al regular el tema del uso de los vehículos del Estado era acabar con una serie de abusos que se producían por parte de funcionarios públicos a quienes se les concedía la posibilidad de contar indiscriminadamente con vehículos de uso discrecional.  Intención que coincidía, además, con el deseo de limitar el gasto público y evitar esa práctica abusiva, producida con motivo de la existencia de una diversidad de normas, algunas reglamentarias, que no lograban regular con la suficiente restricción el uso racional y adecuado en la flotilla de vehículos del Estado.


 


Finalmente, si bien es cierto la asignación de esta categoría de automóviles se trata de un privilegio asociado a determinados cargos públicos de muy alto relieve, lo cierto es también que esos cargos públicos se encuentran determinados de forma literal y taxativa en el numeral 240 de la Ley de Tránsito que en esta consulta se analiza, lo que determina la imposibilidad de agregar, vía interpretación, otros cargos públicos que no se encuentran contemplados en el propio texto de dicho numeral.


 


B-               EL CASO ESPECÍFICO DE LOS SUPERINTENDENTES E INTENDENTES


 


Sostiene los señores consultantes que desempeñan funciones equiparables a las del Gerente del Banco Central y que incluso dentro de la estructura del Ente Rector ocupan una posición de igualdad con el Gerente.


 


Del marco normativo que regula tanto al Banco Central y al Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF) –órgano director de las Superintendencias- como a cada una de las Superintendencias, no se determina la existencia de norma alguna que expresamente equipare el cargo de Superintendente con el del Gerente del Banco Central.


 


En diversos pronunciamientos la Procuraduría ha evidenciado la importancia para el sistema financiero de las funciones encargadas a las Superintendencias.  La competencia que les otorgan las leyes mediante las cuales han sido creadas, determinan sin lugar a dudas que la función que realiza un Superintendente corresponde a un alto cargo. El punto es si el hecho de ocupar un alto cargo en un sector de la actividad pública es generador, per se, de un derecho como el que nos ocupa. 


 


Cabe recordar que pueden existir muchos otros funcionarios, que al igual que los Superintendentes, ejercen un alto cargo público en otras instituciones del Estado y que de igual forma podrían equipararse por el tipo de funciones que ejercen con las funciones que desempeña un Gerente de institución autónoma.


 


No obstante, aspecto medular para considerar la improcedencia de lo solicitada radica en la propia naturaleza de las Superintendencias.


 


      Como se indicó, estas son órganos de desconcentración máxima, no constituyen instituciones autónomas. Pues bien, los órganos de desconcentración máxima, ya se trate de órganos de los Ministerios, ya de entes descentralizados, no fueron contemplados por el legislador para efectos del beneficio que nos ocupa.  En efecto, ninguna disposición del artículo 240 se refiere a órganos desconcentrados.  Sobre este aspecto, en el mismo dictamen antes parcialmente transcrito, se expuso lo siguiente:


 


“En efecto, el artículo 225 de la Ley de Tránsito enumera de forma taxativa los vehículos de uso discrecional, como los asignados al Presidente de la República, Presidente de la Asamblea Legislativa, Vicepresidentes de la República, Ministros de Gobierno, Viceministros, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, Contralor General de la República, Subcontralor General de la República, Procurador General de la República, Procurador Adjunto, presidentes ejecutivos, gerentes, subgerentes, auditores y subauditores de las instituciones autónomas.


Obsérvese que la norma no otorga una autorización genérica para la asignación de vehículos discrecionales a funcionarios de los órganos desconcentrados de los Ministerios.  En efecto, independientemente de que la desconcentración del órgano sea máxima o mínima, lo cierto es que la ley estableció una lista taxativa de los funcionarios a favor de quienes procede la asignación de vehículos de uso discrecional, dentro de la que no se encuentran los de los referidos órganos desconcentrados.  (Dictamen C-376-2007 del 24 de octubre de 2007) Lo resaltado no pertenece al original.


 


Dentro de la lista no se encuentran los altos funcionarios de los órganos desconcentrados de los Ministerios pero tampoco de otros entes públicos distintos del Estado.


 


De lo que se sigue que, en ausencia de norma expresa con dicho contenido, ningún funcionario de un órgano desconcentrado puede ser acreedor del derecho a un vehículo de uso discrecional.


 


Sostiene el criterio legal que se ha adjuntado que los Superintendentes e Intendentes forman parte de la clase gerencial del Banco Central de Costa Rica y se equiparan con el gerente y subgerente, respectivamente de dicho Ente.


 


Esa equiparación no puede ser establecida frente a la ley, porque el artículo 240 contempló al Gerente y Subgerente de las instituciones autónomas y, como se ha indicado, las Superintendencias son órganos desconcentrados. A pesar de sus relevantes funciones no pueden equipararse con la gerencia o subgerencia de una entidad autónoma.


 


Como fundamento de esa pretendida equiparación se afirma que los Superintendentes cumplen funciones similares a las del Gerente del Banco Central. Afirmación que debe ser matizada desde el momento en que las Superintendencia no son un ente autónomo.  Nótese que diversos funcionarios –incluso en los órganos desconcentrados con personalidad instrumental- participan en el ejercicio de funciones administrativas similares a las tareas administrativas de un gerente.  Empero, el legislador no los consideró para efectos del otorgamiento del beneficio, por lo que no pueden tener derecho al mismo. En efecto, la circunstancia de que un funcionario sea el jefe administrativo superior de las dependencias del organismo público de que se trate y de su personal, como tal responsable del funcionamiento administrativo del organismo no origina un derecho a que se lo equipare administrativamente para efectos del artículo 240 de la Ley de Tránsito.  De esa forma, el que los Directores Ejecutivos de los distintos órganos desconcentrados con personalidad instrumental ejerzan funciones gerenciales y sean el jerarca administrativo unipersonal del correspondiente órgano, no faculta esa equiparación. Sencillamente, el legislador no atribuyó el derecho de uso discrecional de un vehículo público en razón de determinadas funciones administrativas que se desempeñen sino del puesto que se desempeñe y del organismo en que se desempeñe.


 


Con lo anterior no se pretende desconocer que el legislador no solo desconcentró la competencia sustancial sino que también hizo lo propio con competencias administrativas, que permiten a las Superintendencias manejarse en forma independiente del Banco Central. Ciertamente, los Superintendentes son los “jerarcas administrativos” de los respectivos órganos de fiscalización.  Es el caso del Superintendente General de Entidades Financieras según artículo 131, inciso j) de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica (disposición aplicable también al Superintendente de Seguros en virtud del artículo 28 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros). Situación en que también se encuentra el Superintendente General de Valores de acuerdo con el artículo 8 inciso f) de la Ley Reguladora del Mercado de Valores y el Superintendente de Pensiones conforme el artículo 38, inciso k) de la Ley del Régimen Privado de Pensiones  Complementarias. Jerarquía en materia administrativa y, por ende, de personal que les permite nombrar, contratar, sancionar al personal a su cargo, agotar la vía administrativa y dictar las medidas internas que sean necesarias para el normal funcionamiento administrativo.


 


            En el dictamen C-214-2004 de 2 de julio de 2004, aclarado por el N. C-248-2004 de 27 de agosto de 2004, señalamos respecto de esa condición de jerarca administrativo:


 


“El término “jerarca administrativo” podría dar margen para considerar que le corresponde ejercer la actividad administrativa de la Superintendencia, incluyendo la actividad contractual. Esa interpretación vendría ampliada por el hecho de que las leyes señalan la jerarquía administrativa y “de personal”. Sin embargo, del resto de las disposiciones legales se deriva que la jerarquía administrativa está referida al ejercicio de las potestades propias del jerarca, consistentes en el poder de organización, el de mando, el disciplinario, de control y de revisión, que en nuestro medio están regulados en el artículo 102 de la Ley General de Administración Pública.


En orden al contenido de la “jerarquía administrativa” de los Superintendentes, cabe recordar que el artículo 172 de la Ley del Mercado de Valores expresamente dispone en su párrafo final que el nombramiento y remoción del personal de cada Superintendencia corresponde al Superintendente respectivo, quien agota la vía administrativa.


Por demás, los Superintendentes ejercen la “representación judicial y extrajudicial del Banco Central”. Una representación que está referida preponderantemente a la competencia material que les ha sido transferida. En efecto, el término “funciones propias de su cargo” presente en los artículos 131, inciso a) Ley Orgánica del Banco Central, 8, inciso a) de la Ley del Mercado de Valores y 38, inciso c) de la Ley del Régimen privado de pensiones complementarias, pretende amparar la función de fiscalización y supervisión. Significa la posibilidad de comparecer en diversas actuaciones, incluso judiciales, en relación con los actos que ejercitan la competencia de la Superintendencia. Con lo anterior no se quiere expresar que dicha representación resulte excluida en tratándose de la facultad de contratar. Lo que se pretende indicar es que esa facultad no puede deducirse de la representación…”.


 


Lo que no justifica concluir que estos funcionarios al ejercer “funciones similares” a las de gerentes de entes autónomos tengan derecho al uso discrecional de un vehículo.  Sencillamente, al otorgar el derecho el legislador retuvo dos elementos: el puesto de gerente, por una parte y el tratarse de un ente autónomo, por otra parte.  De modo que no todo gerente tiene derecho al citado uso.  Aún en caso de que los Superintendentes ejerzan funciones similares a las de un gerente, es lo cierto que no las ejercen en un ente autónomo, sino ante un órgano desconcentrado.  Los Superintendentes no son el Gerente del Banco Central de Costa Rica.


 


Por demás, puesto que el legislador no contempló a los funcionarios de los órganos desconcentrados, carece de interés entrar a analizar si esos funcionarios –como jerarcas administrativos- tienen a su cargo presupuestos de monto superior o una planilla más grande que algunas instituciones autónomas.  En igual forma, dado que el artículo 240 de repetida cita solo se refiere a los gerentes de instituciones autónomas, carece igualmente de relevancia analizar si los Superintendentes están en igual situación material y jurídica que el Gerente del Ente al que pertenecen.


 


Por otra parte, se ha pretendido derivar el derecho a un vehículo de uso discrecional de lo dispuesto en un reglamento del Banco Central.  En concreto, el artículo 5 que dispone:


 


“Artículo 4. Vehículos de uso discrecional


De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 225 de la Ley, los vehículos de uso


discrecional están asignados al Presidente, Gerente, Sugerente, Superintendente General de Entidades Financieras, Intendente General de Entidades Financieras, Superintendente de Pensiones, Intendente de Pensiones, Superintendente General de Valores, Intendente General de Valores, Auditor Interno, Sub-Auditor Interno del Banco.


Con fundamento en los principios de razonabilidad, uso, oportunidad y conveniencia, sólo se podrá asignar un vehículo de uso discrecional por funcionario que tenga derecho. Dicho vehículo sólo podrá ser utilizado por el funcionario o su chofer.


Estos vehículos no cuentan con restricciones en cuanto a combustible, horario de operación ni recorrido, características que asumirá, bajo su estricto criterio, el funcionario responsable de la Unidad. Estos vehículos pueden portar placas particulares y no tienen marcas visibles  que los distinguen como vehículos oficiales”.


 


En primer término, tenemos que la Ley de Tránsito no remite a norma reglamentaria alguna para su aplicación y, en particular, para que amplíe los supuestos legales. Por consiguiente, un reglamento o algún acuerdo tomado por la Junta Directiva del Banco Central no es la norma que puede crear válidamente un derecho a la asignación de vehículos de uso discrecional a favor de los señores Superintendentes e Intendentes. Por otra parte, procede agregar que resulta en cierta forma cuestionable, el Reglamento para el uso de los vehículos propiedad del Banco Central de Costa Rica y sus órganos desconcentrados, el cual fue aprobado mediante artículo 14, numeral 1 del acta de la sesión 4989-99, celebrada el 10 de marzo de 1999.  Lo anterior en razón de que para ese entonces, resultaba aplicable para ese tipo de reglamentos, lo establecido en la Ley N.° 5691, “Obligación de Reglamentar el Uso de Vehículos Oficiales”, cuyo artículo 4 establecía la obligación de que los citados reglamentos fueran aprobados por la Contraloría General de la República, dato que en este caso concreto resulta desconocido.


 


En tercer lugar, se debe mencionar que cualquier disposición reglamentaria que ampliara el otorgamiento de derechos fue derogada por la Ley de Tránsito. En efecto, esta Ley pretendió eliminar los abusos que se producían con la proliferación de normas, en su mayoría de carácter reglamentario, que regulaban en forma extensiva  el derecho. Por lo que se incluyó en la Ley de Tránsito una disposición derogatoria de todas esas normas:


 


ARTÍCULO 258.-


La aplicación de esta Ley deroga otras normas, leyes o reglamentos que rigen en este campo, para el Gobierno Central, instituciones autónomas y semiautónomas y los otros Poderes del Estado.”


 


Por decisión expresa del legislador y en aplicación de los criterios hermenéuticos, desaparecen del Ordenamiento Jurídico todas las normas que regulaban el uso de vehículos discrecionales, tanto en cuanto al Gobierno Central, demás Poderes del Estado como respecto de instituciones autónomas y semi-autónomas.  Por lo que el derecho de los señores Superintendentes e Intendentes a un vehículo de uso discrecional no puede derivar de una norma reglamentaria.


 


Visto todo lo anteriormente expuesto, podemos concluir que en el caso de los Superintendentes y los Intendentes Generales, al no encontrarse contemplados dentro de la lista que establece el citado artículo 240 de la Ley N.° 7331, a ninguno de ellos se les puede otorgar el derecho a que se le asigne vehículo para destinarlo a su uso discrecional.


 


 


CONCLUSIONES:


 


            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:


 


1.                  El artículo 240 de la Ley de Tránsito enlista taxativamente los funcionarios que tienden derecho a un vehículo de uso discrecional.  Por consiguiente, el intérprete no está autorizado para realizar una interpretación que provoque la modificación de la ley, extendiendo su ámbito de aplicación.


 


2.                  Una interpretación extensiva desvirtuaría además el fin de la norma, que es restringir el uso discrecional de los vehículos propiedad de los organismos públicos.


 


3.                  En consecuencia, en razón del contenido y finalidad de la Ley, su  interpretación debe ser restrictiva.


 


4.                  El derecho de uso discrecional de los vehículos públicos no ha sido reconocido a los altos funcionarios de los órganos desconcentrados.  De lo que se sigue que, en ausencia de norma expresa con dicho contenido, ningún funcionario de un órgano desconcentrado puede ser acreedor del derecho a un vehículo de uso discrecional.


 


5.                  La Superintendencia General de Entidades Financieras, la Superintendencia General de Valores, la Superintendencia de Pensiones y la Superintendencia General de Seguros constituyen órganos desconcentrados del Banco Central de Costa Rica. Por lo que los Superintendentes e Intendentes de esas Superintendencias no son titulares del derecho a la asignación de vehículos para su uso discrecional.


 


6.                  La Ley de Tránsito no remite a norma reglamentaria alguna para su aplicación y, en particular, para que amplíe los supuestos legales. Por consiguiente, un reglamento emitido por la Junta Directiva del Banco Central no es una norma habilitada para  crear válidamente un derecho a la asignación de vehículos de uso discrecional a favor de los señores Superintendentes e Intendentes.


 


Atentamente,


 


 


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves                             Licda. Carolina Muñoz Vega


Procuradora Asesora                                               Abogada de Procuraduría


 


 


 


 


MIRCH/CMV/Kjm