16 de noviembre del 2010

C-228-2010

 

 

Licenciada

Yolanda Salmerón Barquero

Directora General a.i.

Museo Nacional de Costa Rica

 

Estimada señora:

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General, me es grato dar respuesta al Oficio DG-345-de 08 de julio del 2010, a través del cual la anterior jerarca de esa institución, tramita lo aprobado por la Junta Administrativa, a fin de “REALIZAR LA CONSULTA ANTE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN EL SENTIDO SI ES PROCEDENTE QUE A UN FUNCIONARIO SE LE DE PERMISO DE DOS HORAS PARA ESTUDIO Y SE LE PIDE REPONER ESE TIEMPO.” (A-11-1089)ACUERDO FIRME. (Sic)

 

I.-        CRITERIO LEGAL:

 

De conformidad con el Memorando A.J.-81-2010, de 04 de mayo del 2010, la Asesoría Legal de la Institución a su cargo, y luego de enunciar varias disposiciones legales y reglamentarias, relacionadas con la materia de consulta,  concluye lo siguiente:

 

“1.- La posibilidad de otorgar licencias para estudio es una potestad de la cual goza la Administración, que se encuentra limitada por el principio de legalidad que informa el derecho público.

2.- El Reglamento Autónomo de Trabajo del MNCR da la posibilidad de otorgar licencias para estudio y refiere tanto a la Ley 1810 como al Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, para establecer la regulación.

3.-Que ninguno de los cuerpos normativos que regulan el otorgamiento de licencias y permiso de estudios establece la posibilidad de la figura de la reposición o compensación de tiempo para el otorgamiento de las mismas, más que en las formas señaladas, por lo que no es procedente la aplicación de tal figura de una norma distinta.

4.- Que el ordenamiento jurídico establece las condiciones en que la administración puede otorgar licencias y permisos de estudio y prohíbe el concederse permisos para trabajar menos horas de la jornada ordinaria, diaria o semanal, salvo por motivo de estudios en la forma regulada por la legislación creada al efecto.”

 

II.-       CASO CONCRETO:

Puede observarse de la interrogante que se nos formula, que el interés radica en un caso concreto pendiente de resolver en esa institución, razón por la cual se requiere nuestro  criterio técnico jurídico  acerca de la procedencia de otorgar un permiso de dos horas a un servidor para que pueda asistir a sus estudios, reponiendo el tiempo respectivo a la administración.

En tal virtud, hemos  de manifestar que de conformidad  con los artículos 1, 2 y 3, inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley Número 6815 de 27 de setiembre de 1982) este Órgano Consultor de la Administración Pública, no puede emitir un criterio técnico jurídico sobre el particular, pues de lo contrario, se estaría sustituyendo la competencia de la administración activa, en abierta contravención al principio de legalidad que rige a la Administración Pública, a tenor de los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública. En ese sentido, hemos indicado:

"… es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.

(Ver, Dictamen C-188-2002 de 23 de julio del 2002)

            No obstante lo indicado, y a fin de coadyuvar con la decisión del presente asunto, emitiremos un criterio de carácter abstracto y general, en los términos siguientes:

III.-     ANALISIS DEL FONDO DE LA CONSULTA:

 

En relación con el tema de consulta, es fundamentalmente la Ley No. 3009, de 18 de julio de 1962, (denominada “Ley de Licencias para Adiestramiento de Servicios Públicos”) y su Reglamento (Decreto No. 17339-P, de 02 de diciembre de 1986) la normativa que  puede orientar la inquietud formulada en su Oficio, pues de allí se desprenden ciertos parámetros generales para que la administración proceda a conceder o no, a su personal, licencias o permisos de estudios, así como becas u otras facilidades que otorguen gobiernos, instituciones y organismos nacionales o internacionales.

 

En efecto,  los artículos 3 y 4 de la citada ley, establecen:

“Artículo 3º.- Para la adjudicación dicha se deberán tomar en cuenta las necesidades de la administración pública y las condiciones personales de los servidores que puedan beneficiarse con ellas, a efecto de que se garantice el mayor beneficio para el servicio público al regreso del servidor, mediante la aplicación al trabajo de los conocimientos adquiridos y el adiestramiento de otros servidores, de acuerdo con el artículo 9º de esta ley.”

“Artículo 4º.- La adjudicación de cada beca o facilidad se hará mediante contrato que suscribirán el Ministro de la cartera respectiva y el beneficiario, ante la Dirección General de Servicio Civil, la cual llevará un registro de contratos y supervigilará el fiel cumplimiento de los mismos. Se exceptúan de esta disposición las adjudicaciones que se hagan a los que estén sirviendo interinamente un puesto en la Administración Pública, quienes firmarán su contrato con el Ministro únicamente.”

 En primer lugar, puede extraerse de dichas normas, que el otorgamiento de esa clase de concesiones, deviene de la propia potestad de la Administración Pública cuando así se requiera para una mejor prestación del servicio público, aunado a las condiciones del servidor que permita esa facilidad. Es decir, el ejercicio de esa potestad discrecional debe ser de conformidad con los cánones estipulados en los artículos 15, 16, 17, 160 y 216, inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, según los cuales,  “la discrecionalidad está sometida a los límites que el mismo ordenamiento le impone, así como las reglas de la lógica, la ciencia o la técnica, y a los principios generales del Derecho, entre los cuales destacan los principios elementales de justicia, de conveniencia y de razonabilidad.”(Véase, Sentencia No. 19, emitida por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, a las 14:40 horas del 02 de abril de 1997). En similar sentido, el Tribunal Constitucional ha apuntado en lo conducente:

“…En la Administración Pública pueden otorgar determinados incentivos o beneficios a sus trabajadores, cuando éstos estén amparados en razones objetivas que se traduzcan además en una mejor prestación del servicio público. Es por ello, que no se estima que las becas de estudio que otorga la (….) sean violatorias del Derecho de la Constitución, pues ellas constituyen un instrumento efectivo para lograr mayor idoneidad, calidad, y eficiencia en el puesto de trabajo, al estimular al trabajador para que realice estudios. Es evidente que al otorgarse facilidades como las dispuestas en la norma impugnada, el trabajador puede alcanzar mayor preparación para el ejercicio de sus funciones. Por supuesto que ello se entiende en la medida que dichos estudios sean de importancia para la (…), pues la finalidad es que el trabajador cuente con mayor preparación, generando un beneficio a la institución. En otras palabras, la razonabilidad de la norma radica en que la mayor especialización del trabajador va a resultar en un beneficio para el campo de aplicación en la Institución, de tal forma que la norma es válida en tanto reconozca estudios relacionados con la función que se presta. En ese sentido, es evidente que los estudios primarios y secundarios siempre van a resultar de beneficio a la institución, pues a través de ellos se garantiza un estándar mínimo de preparación de los trabajadores. “

(El subrayado en negrilla es nuestro)

(Véase Sentencia Número 17441-2006, de 19:39 horas de 29 de noviembre del 2006)

 

De ahí que se establezca en esa legislación, que la adjudicación de  becas u otras facilidades que otorguen gobiernos e instituciones nacionales o extranjeras se hará mediante contrato suscrito entre el Ministro de la cartera respectiva y el beneficiario ante la Dirección General de Servicio Civil; y en tratándose de servidores interinos, estos lo suscribirán solamente con el Ministro correspondiente.

 

El segundo parámetro que puede observarse del artículo 6 de esa legislación, es en cuanto que al servidor se le garantizará la continuidad de su contrato de trabajo mientras dure la licencia de estudios. Licencia que en virtud de la potestad discrecional que ostenta la institución, puede ser otorgada con o sin goce de salario.  Así, esa disposición, expresa:

“Artículo 6º.- El Poder Ejecutivo le garantizará al beneficiario, la continuidad de su contrato de trabajo le concederá licencia por el tiempo que dure la beca o facilidad, con goce de sueldo total o parcial, o sin goce de sueldo, a juicio del Ministro. El sueldo se le podrá girar de la partida correspondiente de gastos variables, en los casos en que sea necesario nombrar un sustituto interino.”

          Asimismo, pueden extraerse de los numerales 7, 8 y 9 de la mencionada Ley de Adiestramiento de Servidores Públicos, las obligaciones que bajo esa clase de contratación, contraen los beneficiarios con la administración, entre las cuales, se encuentra la de continuar prestando sus servicios al Estado, una vez concluido el adiestramiento respectivo, así como a impartir los conocimientos por él adquiridos, mediante el trabajo práctico la enseñanza teórica, a otros servidores públicos, según lo requieran sus superiores.

De otro lado, los artículos 37, inciso d), del Estatuto de Servicio Civil, 33, inciso c. 2. ii),  37 y 38 de su Reglamento, regulan la facultad de la administración para otorgar licencias de estudios a los servidores regidos por esa normativa estatutaria, previo cumplimiento de ciertos requisitos y formalidades que allí se establecen; enfatizándose, que tal concesión se otorgaría,  siempre y cuando no se afecte el buen servicio público. Así, y en su orden, prescriben:

“Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos:

(…)

d) Podrán gozar de licencia para asistir a cursos de estudio, siempre que sus ausencias no causen evidente perjuicio al servicio público, de acuerdo con el Reglamento de esta ley.

(…)”

 

“Artículo 33.-

Podrán disfrutar de licencia ocasional de excepción, de conformidad con los requisitos y formalidades que en cada dependencia establezca el Reglamento Autónomo de Servicio, y sujetos a los siguientes procedimientos y condiciones:

 

c) Las licencias sin goce de salario hasta por un mes podrán concederse mediante resolución  interna firmada por el Ministro, Viceministro, o el máximo jerarca de la institución respectiva, mientras que las licencias mayores de un mes podrán concederse con apego estricto a las disposiciones siguientes:

 

2) Un año para: (…) ii) la realización de estudios académicos a nivel superior de pregrado, grado o postgrado o a nivel técnico que requieran de la dedicación completa durante la jornada de trabajo del servidor y…”

 

“Artículo 37.- El Ministro respectivo podrá conceder licencia para que los servidores regulares asistan a cursos de estudio en las instituciones educativas de nivel superior del país, si con ello no se causa evidente perjuicio al servicio público, y lo permiten las condiciones administrativas y exigencias de trabajo de cada dependencia, previa consulta con la Dirección General. A ese efecto las licencias para estudio se regirán por las siguientes normas:

                   

a) Que los estudios capaciten al servidor para el mejor desempeño de su cargo o para un puesto de grado superior;

 b)   Que la conducta del servidor lo justifique y de motivo para esperar de él un buen aprovechamiento del estudio; y

 c)  Que el número de horas semanales que requiera la licencia, que no deberá pasar de veinticuatro, o cualquier otra circunstancia propia de las necesidades del Departamento de que se trate, no afecte el buen servicio público.

Cuando se trate de estudios tendientes a obtener el título de máster o doctor en la misma carrera profesional u otros cursos de postgrado, la licencia podrá concederse por el número de horas requeridas para atender el horario de materia efectivamente matriculadas y el desplazamiento del servidor del lugar de trabajo al centro de estudios y viceversa.

 El Reglamento Interior de Trabajo dispondrá los requisitos previos a la concesión de la licencia, pero ser indispensable presentar el horario de lecciones y el detalle de las asignaturas que comprenderá el curso lectivo, de los cuales documentos se remitirá copia a la Dirección General.

Determinará asimismo el Reglamento Interior, la obligación del servidor de suministrar los informes sobre puntualidad, asistencia y conducta del servidor que el jefe estime de interés para la Oficina, entre los cuales serán obligatorios un informe semestral sobre el progreso de sus estudios y una copia fidedigna de las calificaciones obtenidas.

La Dirección General no aprobará nuevo contrato de licencia para estudios si el servidor ha omitido presentar la certificación sobre las calificaciones obtenidas durante el curso lectivo anterior o si el servidor fuere reprobado en dos o más asignaturas. En este último caso no podrá autorizarse licencia para estudios durante el año siguiente.

 El Estado concederá licencia para estudio solamente hasta por tres años después de concluido el término natural de la carrera que haya optado el servidor.

Los jefes inmediatos serán responsables de exigir el cumplimiento de las anteriores normas y no podrán autorizar nueva licencia para estudios sin antes verificar que el servidor se haya hecho acreedor a la misma, de conformidad con las indicadas prescripciones.

De acuerdo con los programas de adiestramiento en servicio, autorizados por la Dirección General de Servicio Civil, los servidores regulares podrán disfrutar de licencias sin limitación de tiempo, a fin de asistir a cursos de capacitación. Si la licencia excediera de tres meses, el servidor quedará obligado a prestar sus servicios al Estado por un período de tres veces mayor y a suscribir el respectivo contrato de estudios, de conformidad con las normas del artículo siguiente.

(Así reformado por Decreto Nº 17327 de 9 de diciembre de l986, Art. 1º). “

            (Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

 

“Artículo 38.- El servidor a quien se le conceda licencia para asistir a cursos de estudio, quedará obligado a prestar sus servicios al Estado, hasta por el término de tres años, en el ramo de su especialidad una vez completados sus estudios, en la proporción de un año por cada año lectivo, en que hubiere disfrutado de licencia de media jornada diaria con goce de sueldo. Si la licencia fuere por menos de media jornada diaria, el compromiso será proporcionalmente menor, sin que en ningún caso exceda al máximo señalado. A este efecto el contrato que deberá suscribirse con el Ministro, ante la Dirección General, determinará la garantía que proceda.                

Las licencias que se conceden sin goce de sueldo, no estarán sujetas a las estipulaciones de este artículo.                

(…)”

(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

 

“Artículo 39.- No podrán concederse permisos para trabajar menos horas de la jornada ordinaria, diaria o semanal, salvo con motivo de estudios en la forma ya regulada. No obstante, cuando se trate de labores docentes en instituciones de nivel superior o de las excepciones previstas en el artículo 49 de la Ley de la Administración Financiera de la República, será permitido que servidores regulares trabajen menos de la jornada señalada, bajo las siguientes condiciones:

                   

a)   Siempre que la labor respectiva del puesto pueda ser desempeñada eficientemente en un lapso menor a la jornada ordinaria, diaria o semanal a efecto de que no sea necesario el nombramiento de un sustituto por el tiempo que esté ausente el titular;

b)   Que el contrato respectivo se extienda por escrito entre el Ministro y el servidor

c)   Que el servidor devengue solo el sueldo proporcional correspondiente al tiempo efectivo de trabajo.

(…)”

    En iguales términos, los artículos 58 y 61 del Reglamento Autónomo de Servicios del Museo Nacional (Decreto No. 19688-C, de 28 de marzo de 1990)  establecen:

“Articulo 58°.-Los servidores del Museo podrán disfrutar de licencias según lo dispuesto por el artículo 33 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, las licencias serán concedidas por el jefe inmediato con la aprobación del Departamento de Administración y Finanzas; de la Dirección General y el Ministro. Quedan a salvo licencias para asistir a estudios y cursos de adiestramiento que se regulan según lo dispuesto en otros artículos del presente ordenamiento, en el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y en la ley N° 1810 del 15 de octubre de 1954.

Articulo 61°.-De conformidad con lo establecido por la ley N°  1810 del 15 de octubre de 1954, además de lo dispuesto por el artículo 37 y siguientes del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil, la Junta Administrativa podrá conceder licencias que los servidores regulares asistan a cursos de estudios o de adiestramiento por formalización del contrato.”

(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

(Véase, Decreto Ejecutivo No. 19688, de 28 de marzo de 1990, y sus reformas)

(Lo subrayado en negrilla es nuestro)

 

En síntesis, puede sustraerse de toda la normativa citada, determinados parámetros de carácter general que deben tomarse en consideración para el otorgamiento de alguna licencia o permiso de estudios a un funcionario o servidor público que así lo requiere; es decir, pese la potestad discrecional que ostenta la administración para otorgar esa clase de concesiones, debe mediar para ello razones objetivas y de utilidad para la institución o entidad a la cual se presta el servicio; enfatizándose, que dicho otorgamiento procedería en tanto no se perjudique el servicio público prestado, tal y como claramente se apunta en la jurisprudencia constitucional arriba citada. 

 

Ahora bien, en tratándose de la duda planteada, resta indicar que si el servidor conviene en reponer las dos horas de estudio que la administración le puede autorizar  dentro de los parámetros enunciados supra, no habría ninguna disposición legal que lo impida; si con ello, no se perjudica el servicio público prestado, y el compromiso de  dicha reposición se realice dentro de la jornada ordinaria de trabajo a que se encuentra sujeto a cumplir sus labores en la institución, según las disposiciones del Capítulo III del mencionado Reglamento Autónomo de Trabajo del Museo, y artículo 136 del Código de Trabajo, en plena consonancia con el artículo 58 constitucional. Caso contrario,  la potestad discrecional que ostenta el jerarca institucional se encontraría limitada para otorgar un permiso o una licencia de esa índole, sino se toman en cuenta dichas condiciones que son elementales para el buen ejercicio de la función que ahí se presta.

 

V.-       CONCLUSIÓN:

 

De acuerdo con los artículos 58 constitucional, 136 del Código de Trabajo, así como la Ley No. 3009, de 18 de julio de 1962, (denominada “Ley de Licencias para Adiestramiento de Servicios Públicos”) y artículos 37, inciso d), del Estatuto de Servicio Civil, 33, inciso c. 2. ii),  37 y 38 de su Reglamento, 58 y 61 del Reglamento Autónomo de Servicios del Museo Nacional, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.-       El Museo Nacional de Costa Rica, posee la potestad discrecional para proceder a otorgar una licencia o permiso de estudios (según sea el caso) a cualquiera de sus servidores o funcionarios que ahí prestan el servicio, mediando para ello razones justificables, objetivas y de utilidad para la institución que así lo requiera; sin que con ello se perjudique el servicio público prestado.

2.-       Resulta factible que al otorgarse un permiso de estudios por dos horas a un servidor o funcionario que presta el servicio al Museo Nacional de Costa Rica, éste se encuentre anuente en reponer  el tiempo correspondiente, en pro del servicio público que allí se presta. Lo anterior, siempre y cuando, esa reposición de labores se realice dentro de los límites de la jornada ordinaria de trabajo, a que se encuentra sujeto a cumplir el servidor en esa institución, al tenor de los artículos 58 constitucional, 136 del Código de Trabajo, 9, 10 y 11 del mencionado Reglamento Autónomo de Trabajo del Museo Nacional de Costa Rica.

 De la forma expuesta, queda evacuada su consulta.

 

 De Usted, con toda consideración,

 

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA II