13 de diciembre, 2010

C-256-2010

Doctor

Leonardo Garnier Rímolo

Ministro

Ministerio de Educación Pública

Estimado señor

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DM-6274-12-10 del 3 de diciembre de 2010, recibido en esta Procuraduría el 7 del mismo mes, por medio del cual nos solicita rendir el dictamen afirmativo necesario para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo de otorgamiento de licencia especial a la funcionaria XXX.

I.                   ANTECEDENTES

Del expediente administrativo que se nos remitió, es posible extraer los siguientes hechos relevantes para la resolución de este asunto:

A.        El 10 de mayo de 2010, el Director de Recursos Humanos del Ministerio de Educación Pública remitió al señor Ministro de Educación el oficio DRH-PPRH-UL-5663-2010, mediante el cual le comunicó que en virtud de un estudio realizado por el Departamento de Planificación y Promoción del Recurso Humano, se logró determinar que algunos funcionarios que ostentan licencia especial con base en el decreto n.° 19113 de 17 de julio de 1989 (Reglamento de Licencias Especiales para los Servidores del Ministerio de Educación Pública), no tienen en su expediente documento alguno que respalde el otorgamiento de su licencia.  En virtud de esa situación, solicitó al señor Ministro conformar un órgano director que analizara y definiera el caso de la señora XXX.  Señala ese oficio que la conformación del órgano director del procedimiento debe hacerse con base en lo dispuesto en el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública (referido a la corrección de errores materiales, de hecho o aritméticos) así como con fundamento en la Ley de Control Interno y la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública. (Ver folio 1 del expediente administrativo).

B.        El 19 de mayo de 2010, el señor Ministro de Educación, mediante su resolución n.° 30-2010 de las 15:00 horas de ese día, decidió integrar un órgano director de procedimiento a fin de que “… se investigue la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el acto administrativo de otorgamiento de Licencia Especial Artículo Quinto a la funcionaria XXX”. (Ver folio 77 del expediente administrativo).

C.        El 13 de julio de 2010, mediante el oficio n.° OD-0001-030-2010, el Lic. XXX, integrante del órgano director del procedimiento, solicitó al jefe de la Unidad de Licencias, del Departamento de Planificación y Promoción del Recurso Humano del MEP, el envió de una copia certificada del expediente administrativo de la señora XXX. (Ver folio 79 del expediente administrativo).

D.        El 13 de julio de 2010, mediante el oficio DRH-PPRH-UL-8339-2010, el jefe del Departamento de Planificación y Promoción del Recurso Humano del MEP remitió al órgano director del procedimiento la copia del expediente de la señora XXX.  Dicho expediente, cuyo original se encuentra en custodia de la Unidad de Licencias del Departamento de Planificación y Promoción del Recurso Humano del MEP, consta de 147 folios (Ver folio 80 del expediente administrativo).

E.         El 11 de noviembre de 2010, mediante su resolución n.° OD-003-MEP de las 13:00 horas de ese día, el órgano director del procedimiento rindió su informe final.  En él indica que luego de una revisión minuciosa del expediente administrativo ha encontrado vicios que imposibilitan desarrollar el procedimiento solicitado.  Concretamente, señala que el acto de apertura del procedimiento no precisa cuáles son los actos administrativos que se pretende anular, ni los vicios que se le atribuyen, lo cual imposibilita a ese órgano tramitar el procedimiento requerido, debido a que no tiene claras las competencias otorgadas.  En segundo lugar, indica que con vista en el expediente, el acto que el señor Ministro solicita revisar es el contenido en el oficio DGP-1644-99 extendido por el señor Fernando Alfaro Alvarado, Director General de Personal del Ministerio de Educación Pública  en el año 1999, por lo que de conformidad con el texto del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública vigente a esa fecha, el cual señalaba que la potestad de revisión oficiosa de un acto declarativo de derechos caduca en cuatro años, no es posible anular en vía administrativa ese acto. Con base en lo expuesto, el órgano director recomendó “1.- Declarar improcedente la prosecución del presente expediente, al no contar este Órgano con las competencias necesarias al efecto.- 2. Declarar la caducidad para revisar oficiosamente el acto de otorgamiento de licencia a la funcionaria XXX”.

II.                SOBRE LA ANULACIÓN, EN VÍA ADMINISTRATIVA, DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS

En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular en vía administrativa los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados.  En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado, con anterioridad al 1° de enero de 2008 (fecha en que entró a regir el Código Procesal Contencioso Administrativo), en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y con posterioridad a esa fecha, en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo. 

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos, se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio que establece que los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración.  Esa excepción está contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que aquel presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta.  En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83 del 21 de junio de 1983; C-062-88 del 4 de abril de 1988; C-165-93 del 10 de diciembre de 1993; C-012-1999 del 12 de enero de 1999; C-119-2000 del 22 de mayo de 2000; C-183-2004 del 8 de junio de 2004; y C-227-2004 del 20 de julio de 2004, los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgr.go.cr/Scij/)

Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que, de previo a la declaratoria de nulidad, debía obtenerse un dictamen de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría en caso de que el asunto versase sobre materias propias de su competencia) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar.  Ese dictamen debe solicitarse luego de haberse tramitado un procedimiento administrativo ordinario por parte del órgano director, y antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor.

III.             RESPECTO A LA NECESIDAD DE TRAMITAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO DE PREVIO A SOLICITAR EL DICTAMEN AFIRMATIVO DE ESTE ÓRGANO

            Como ya indicamos, mediante la gestión que nos ocupa se nos solicita rendir el dictamen afirmativo necesario para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo de otorgamiento de licencia especial a la funcionaria XXX.  A pesar de ello, no se nos remite documento alguno que acredite que se ha llevado a cabo el procedimiento administrativo ordinario requerido para rendir ese dictamen.

            Cabe señalar −como ya lo habíamos adelantado− que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública exige que de previo a anular un acto declarativo de derechos en vía administrativa, se lleve a cabo un procedimiento administrativo ordinario, donde se respete el derecho de defensa del interesado.  El papel de la Procuraduría General de la República en estos casos cumple una doble función, que consiste, por una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el derecho de defensa del administrado; y por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta.  Se trata de un criterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a esta última y al administrado, respecto al ajuste a Derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.

            En este caso, lo que se nos remite es un expediente administrativo en donde consta, básicamente, la apertura del procedimiento administrativo dispuesta por el señor Ministro de Educación, el expediente de la señora XXX que se encuentra en custodia de la Unidad de Licencias del Departamento de Planificación y Promoción del Recurso Humano del MEP, y el informe final del órgano director del Proceso.  En dicho expediente administrativo no consta que de previo a la solicitud que se nos plantea se haya seguido procedimiento administrativo ordinario alguno, en los términos en que lo requiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

            Ante la situación descrita, y siendo que el órgano director recomendó declarar improcedente la prosecución procedimiento anulatorio y declarar la caducidad para revisar oficiosamente el acto de otorgamiento de la licencia a la funcionaria XXX, lo que procede es que el señor Ministro decida si opta por acoger la recomendación del órgano director del procedimiento (en cuyo caso lo que procede es ordenar el archivo del procedimiento) o si opta por rechazarla (en cuyo caso lo procedente es ordenar que se lleve a cabo el procedimiento administrativo que se ha venido echando de menos).

            Cabe indicar, en todo caso, como bien lo señala la recomendación final del órgano director del procedimiento, que si lo que se pretendiera es la anulación de un acto específico emitido con anterioridad al mes de enero de 2004 (es decir, que al 1° de enero de 2008, fecha de entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo, tuviese cuatro años o más de emitido) la posibilidad de anulación habría caducado por haber transcurrido ya el plazo previsto al efecto en el artículo 173 inciso 5 de la Ley General de la Administración Pública vigente antes de la entrada en rigor del Código Procesal citado. Ello sin perjuicio de la posibilidad de adoptar otras acciones que pudiesen conducir a levantar la licencia a las personas que ya no presenten la enfermedad o la condición que medió para su otorgamiento.

IV.             CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, se devuelve sin el dictamen afirmativo solicitado la gestión tendiente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo de otorgamiento de licencia especial a la funcionaria XXX.  Lo anterior debido a que no consta que se haya llevado a cabo el procedimiento administrativo necesario para rendir ese dictamen.

            Se adjunta el expediente administrativo que nos fue remitido junto con la gestión.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/Kjm