16 de diciembre, 2010

C-264-2010

Doctor

Leonardo Garnier Rímolo

Ministro

Ministerio de Educación Pública

Estimado señor

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DM-6275-12-10 del 3 de diciembre de 2010, recibido en esta Procuraduría el 7 del mismo mes, por medio del cual nos solicita rendir el dictamen afirmativo necesario para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo de inscripción del título de bachillerato en la enseñanza del Inglés del señor XXX.

I.                   ANTECEDENTES

Del expediente administrativo que se nos remitió, es posible extraer los siguientes hechos relevantes para la resolución de este asunto:

A.                Mediante memorial ULS-REC-681-09 de 14 de setiembre de 2009, el señor rector de la Universidad La Salle, don Oscar Azmitia Barranco, le informó a don Luis Valverde Fallas, rector de la Universidad Americana, sobre irregularidades detectadas en la documentación presentada por el señor XXX en el momento de matricular en la Carrera de Licenciatura en la Enseñanza del Inglés. Al respecto, la rectoría de la Universidad La Salle señaló que a pesar de que el señor XXX presentó una certificación de la Universidad Americana que le acreditaba como titular del Bachillerato en la Enseñanza del Inglés, luego de efectuada la consulta ante el Ministerio de Educación Pública, se constató que el título de Bachiller en Educación Media era una falsificación. La consulta en cuestión habría sido evacuada por la División de Evaluación y Control de Calidad del Ministerio de Educación, a través de su oficio DEC-2101-2009 de 13 de agosto de 2009.  (Ver folio 001 del expediente administrativo.)

B.                 Por oficio sin número de 17 de noviembre de 2009, el señor rector Valverde Fallas, de la Universidad Americana, informó a la señora Evelyn Chen Quesada, Directora Ejecutiva del CONESUP,  sobre las irregularidades detectadas en relación con el acto de inscripción del título de Bachiller en la Enseñanza del Inglés. Sobre el punto, la rectoría señaló que efectivamente el título de Bachiller en Educación Media presentado por el señor XXX era una falsificación. En este mismo memorial, la rectoría de la Universidad Americana indica que en su criterio la falsedad de ese título implica necesariamente la nulidad del acto de inscripción del título de Bachiller en la Enseñanza del Inglés, acto asentado en el tomo 2, folio 33, asiento 7498 de 5 de junio de 2009. (Ver folios 5 y 6 del expediente administrativo.)

C.                 Por medio del oficio CONESUP-CURR-202-12-09 de 4 de diciembre de 2009, los señores asesores del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP) le informan a la señora Elizabeth Mora Quirós, Coordinadora Área de Inspección del CONESUP sobre la denuncia presentada por la rectoría de la Universidad Americana el día 17 de noviembre de 2009. (Ver folio 007 del expediente administrativo.)

D.                En el informe N.° INSP-0011-2010 de 2 de febrero de 2010, correspondiente a una inspección general realizada por las autoridades del CONESUP, se determinó que el título de bachillerato en educación media presentado por el señor XXX – en orden a ser admitido en la carrera de Enseñanza del Inglés de la Universidad Americana – es falso. (Ver folios 008 al 48 del expediente administrativo.)

E.                 Mediante oficio SA-0418-2010-CONESUP de 30 de abril de 2010, la Directora Ejecutiva del CONESUP, señora Evelyn Chen, puso en conocimiento del señor Ministro de Educación Pública el acuerdo del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada tomado en la sesión N.° 645-2010 de 10 de febrero de 2010. Acuerdo a través del cual el Consejo requirió al señor Ministro la apertura de un procedimiento administrativo para determinar si procedía anular el acto de inscripción del título de Bachillerato en la Enseñanza del Inglés, otorgado por la Universidad Americana al señor XXX. (folios sin numerar incorporados en el expediente administrativo.)

F.                  Mediante resolución N.° 28-2010 de las 10:10 horas de 31 de mayo de 2010, el señor Ministro de Educación Pública ordena integrar un órgano director para determinar si procedía declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de inscripción del título de Bachillerato en la Enseñanza del Inglés, otorgado por la Universidad Americana al señor XXX en el año 2009. (folios sin numerar incorporados en el expediente administrativo.)

G.                Por oficios OD-001-028-2010. OD-002-28-2010, OD-003-28-2010, de fechas 13 de julio y 29 de setiembre de 2010, el órgano director requirió a la Dirección Ejecutiva del CONESUP que remitiera copia certificada del expediente administrativo. (folios sin numerar incorporados al expediente administrativo.)

H.                Que la Dirección Ejecutiva del CONESUP certificó el expediente administrativo el día 26 de octubre de 2010. (folios sin numerar incorporado al expediente administrativo.)

I.                   El día 11 de noviembre de 2010, el órgano director rindió su informe final del procedimiento ordinario. En este informe, se indicó que no era posible sustanciar el procedimiento ordinario ordenado por el señor Ministro debido a las siguientes razones: a. De acuerdo con el informe, no existe una correcta identificación del acto declaratorio de derechos que se pretendería anular, b. No existe una relación circunstanciada de los vicios atribuibles al acto administrativo y c. Se habría vencido el plazo de caducidad previsto por el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública para anular los actos declaratorios de derechos por nulidades absolutas, evidentes y manifiestas.  En razón de lo anterior, el órgano director recomienda declarar improcedente el procedimiento administrativo y declarar la caducidad del plazo para declarar la nulidad requerida. (Folios sin numerar incorporados al expediente administrativo.)

II         EN ORDEN A LA NECESIDAD DE TRAMITAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO DE PREVIO A SOLICITAR EL DICTAMEN AFIRMATIVO DE ESTE ÓRGANO

            Nuestra Jurisprudencia Administrativa ha sido consistente en apuntar, que conforme el numeral 173, inciso 3), de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), a efectos de declarar la nulidad, absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, la Administración debe sustanciar un procedimiento administrativo ordinario que garantice el debido proceso a la persona eventualmente afectada.

            Igualmente, en  nuestra Jurisprudencia Administrativa ha existido concierto en cuanto a la doble función que cumple el dictamen preceptivo y vinculante exigido por el mismo artículo 173 LGAP.  Sobre el tema, se ha puntualizado que a través de este dictamen se verifica si efectivamente el procedimiento ordinario fue sustanciado con respeto a las garantías del debido proceso, y luego sirve como criterio para acreditar que ciertamente la nulidad que se pretende declarar constituya una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

            Todo lo anterior fue reseñado con claridad meridiana  en un dictamen reciente también dirigido al Ministerio de Educación Pública. Este es el dictamen C-255-2010 del 9 de diciembre de 2010.

            Importa subrayar que el dictamen de cita acotó, siempre en armonía con la línea jurisprudencial de este Órgano Superior Consultivo, que el momento procedimental oportuno para requerir el dictamen preceptivo y vinculante requerido por el inciso 1) del numeral 173 LGAP es aquel en que el procedimiento ordinario administrativo ya ha sido sustanciado, pero de previo a que el órgano superior supremo tome la decisión final. Ergo, el dictamen C-255-2010 subrayó que no resulta procedente requerir el dictamen preceptivo y vinculante en aquella situación en que el órgano director ni siquiera dicte el acto de inicio del procedimiento, y por el contrario requiera que el Superior declare improcedente la apertura del procedimiento. Transcribimos parcialmente el dictamen C-255-2010:

Como ya indicamos, mediante la gestión que nos ocupa se nos solicita rendir el dictamen afirmativo necesario para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo de otorgamiento de licencia especial a la funcionaria XXX.  A pesar de ello, no se nos remite documento alguno que acredite que se ha llevado a cabo el procedimiento administrativo ordinario requerido para rendir ese dictamen.

Cabe señalar −como ya lo habíamos adelantado− que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública exige que de previo a anular un acto declarativo de derechos en vía administrativa, se lleve a cabo un procedimiento administrativo ordinario, donde se respete el derecho de defensa del interesado.  El papel de la Procuraduría General de la República en estos casos cumple una doble función, que consiste, por una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el derecho de defensa del administrado; y por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta.  Se trata de un criterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a esta última y al administrado, respecto al ajuste a Derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.

En este caso, lo que se nos remite es un expediente administrativo en donde consta, básicamente, la apertura del procedimiento administrativo dispuesta por el señor Ministro de Educación, el expediente de la señora Dunia Sosa Arias que se encuentra en custodia de la Unidad de Licencias del Departamento de Planificación y Promoción del Recurso Humano del MEP, y el informe final del órgano director del Proceso.  En dicho expediente administrativo no consta que de previo a la solicitud que se nos plantea se haya seguido procedimiento administrativo ordinario alguno, en los términos en que lo requiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Ante la situación descrita, y siendo que el órgano director recomendó declarar improcedente la prosecución procedimiento anulatorio y declarar la caducidad para revisar oficiosamente el acto de otorgamiento de la licencia a la funcionaria Dunia Sosa Arias, lo que procede es que el señor Ministro decida si opta por acoger la recomendación del órgano director del procedimiento (en cuyo caso lo que procede es ordenar el archivo del procedimiento) o si opta por rechazarla (en cuyo caso lo procedente es ordenar que se lleve a cabo el procedimiento administrativo que se ha venido echando de menos).

            Lo expuesto resulta de la mayor importancia al presente asunto.

            Tal y como se fácilmente se deduce de la relación de antecedentes de este dictamen, en el caso ocupa nos encontramos ante una situación semejante a la que suscitó el dictamen C-255-2010.

            Efectivamente en el supuesto sub exámine, resulta claro que al igual que lo sucedido en ocasión del dictamen C-255-2010,  el órgano director designado  tampoco dictó siquiera el acto de apertura del procedimiento administrativo. Por el contrario, consta en la documentación que se nos ha remitido, que a pesar de que sí requirió al Consejo Nacional de la Enseñanza Superior Universitaria Privada el correspondiente administrativo, su primer acto lo constituyó el mismo Informe Final – OD-002-MEP- en el cual el órgano director recomienda declarar improcedente la prosecución del procedimiento.

            Por tanto, resulta evidente – tal y como se ha aguzado en el dictamen C-255-2010-que lo procedente es que el señor Ministro decida si opta por acoger la recomendación del órgano director, o por apartarse de ella y, por el contrario, abrir el procedimiento administrativo.

            En todo caso, conviene hacer una brevísima consideración respecto al plazo de caducidad previsto en el  inciso 4 del artículo 173 LGAP. Esta referencia resulta oportuna toda vez que ha sido uno de los elementos señalados como relevantes por el órgano director para su recomendación.

            En este orden de ideas, se estima oportuno precisar que si bien el plazo de caducidad previsto actualmente en el inciso 4, del artículo 173 de la  Ley General de la Administración Pública es de un año – Plazo reformado por virtud de la Ley 8508 de 28 de abril de 2006, vigente desde el 1 de enero de 2009 – debe hacerse hincapié en que el mentado inciso claramente señala que dicho plazo de caducidad no corre cuando el acto cuando el acto produzca efectos que perduren en el tiempo y mientras dichos efectos se produzcan. En estos supuestos, claro está, el plazo de caducidad  solamente correría a partir del momento en que cesasen los efectos del acto. La norma de cita reza:

Artículo 173-

4) La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo,  caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.  

            Valga decir que el punto ha sido ya objeto de examen de nuestra Jurisprudencia Administrativa. Al efecto, transcribimos el dictamen C-232-2010 de 16 de noviembre de 2010:

Sobre el plazo de caducidad a aplicar, la Procuraduría se refirió en el reciente dictamen C-207-2010 del 11 de octubre de 2010, indicando:

“… se advierte que, en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de la Ley General citados, a consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, es necesario tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo.   Lo anterior por cuanto, de verificarse que la adopción del acto o la suscripción del contrato se dio antes del 1 de enero del 2008, regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo de lesividad.   Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo, de lo contrario caduca en un año, computado a partir de la adopción del acto o contrato o de la cesación de sus efectos (Entre otros, los dictámenes C-233-2009, C-059-2009, C-105-2009 y C-113-2009).

III.      CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, se devuelve sin el dictamen afirmativo solicitado la gestión tendiente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo de inscripción del título de Bachillerato en la Enseñanza del Inglés otorgado al señor XXX. Lo anterior debido a que no consta que se haya llevado a cabo el procedimiento administrativo necesario para rendir ese dictamen.

            Se adjunta el expediente administrativo que nos fue remitido junto con la gestión.

Atentamente,

Jorge Oviedo Alvarez

Procurador Adjunto

JOA/Kjm