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Texto Dictamen 081
 
  Dictamen : 081 del 13/04/2011   

13 de abril, 2011


C-081-2011


 


Señor


Edgar Robles Cordero


Superintendente de Pensiones


Superintendencia de Pensiones


 


Estimado señor:


Me refiero a su atento oficio  SP-1726-2010 de 8 de octubre del 2011, por medio del cual consulta Ud. si:


“¿Tiene la Superintendencia de Pensiones potestades de solicitar información a la CECOR, para poder determinar la existencia o no de un Fondo de Pensiones?”


            Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio PJD-12-2010 de 7 de octubre anterior. En dicho criterio se hace referencia al oficio de 18 de enero de 2009 del señor Arzobispo de San José en cuanto a la naturaleza de la relación existente entre la Conferencia Episcopal y los religiosos. En esa ocasión el Arzobispo indicó:


“esa disposición que se invoca no es de aplicación de este caso, no solo por lo ya explicado en cuanto a la naturaleza del sacerdocio, sino también porque ese mismo artículo 75 claramente establece que esas funciones solo se ejercen sobre las instituciones o empresas públicas estatales y las “empresas privadas”, y resulta obvio que la Iglesia Católica costarricense no es ni una institución pública ni una empresa privada, sino que tiene un estatus particular así reconocido por el Estado costarricense, por lo que esa normativa no le es de aplicación. La legislación nacional reconoce la aplicación del derecho canónico a la creación de estructuras para el manejo y administración de los que se conoce como temporalidades de la Iglesia, por manera que el control y fiscalización de esos bienes son del resorte exclusivo de la Iglesia  Católica costarricense. Es por esas razones expuestas que respetuosamente nos vemos forzados a declinar su solicitud de información que conlleva la pretensión de establecer una supervisión del Estado costarricense, a través de la SUPEN, sobre actividades internas que son competencia exclusiva de la Iglesia…”.


Relata ese informe de la Asesoría que el 8 de mayo de 2009 mediante oficio DAJ-AE-108-09, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social indicó:


“La Conferencia Episcopal de Costa Rica al ser constituida como persona jurídica, es una corporación colegial, cuyas actividades se encuentran determinadas por sus estatus y por todos sus miembros (…) según investigaciones realizadas por esta Asesoría en la sede de la Conferencia Episcopal, nace la idea, aproximadamente en 1990, de establecer algún tipo de retribución económica fija para todos los sacerdotes de nuestro país, que pudiera cubrir adecuadamente sus necesidades básicas (…). A los sacerdotes que han llegado a cumplir con los 65 años de edad, se les recomienda su retiro, por tanto para ellos se creó un fondo, para atender las necesidades básicas. Dicho fondo se constituye igualmente con la contribución solidaria de todos los sacerdotes que conforman la Conferencia Episcopal que se encuentran activos (…) en el caso de los sacerdotes, si bien obtienen un pago por los oficios religiosos que celebren, ese ingreso no tiene ese carácter alimentario que sostiene el salario de los trabajadores, el servicio obedece a un asunto espiritual más que personal (…)”.


 La Asesoría Jurídica transcribe oficio del 30 de julio de 2010 del Arzobispo de San José, en que reconoce que la Conferencia Episcopal maneja un fondo para el auxilio económico de los sacerdotes de la tercera edad; fondo creado con recursos propios y que se nutre con aportes que realizan las parroquias. Agrega que los sacerdotes no se pensionan porque no dejan de ejercer su Ministerio. Al llegar a la edad de 65 años se les otorga un auxilio económico en consideración de su edad, pero no pierden su condición de presbíteros ni dejan de ejercer el Ministerio. Agregando, además, que SUPEN carece de competencia para regular a la Iglesia Católica costarricense, por la naturaleza del fondo, por la particular situación del sacerdote dentro de la Iglesia, por la naturaleza sui generis de la Iglesia Católica.


Criterio no compartido por la Asesoría, para quien el artículo 75 de la Ley de Protección al Trabajador al referirse  a institución pública o privada cubre cualquier institución, por lo que si bien la Iglesia tiene una naturaleza jurídica sui generis, tiene personería y capacidad de actuar en diversos ámbitos. No es la naturaleza jurídica de la gestora lo que otorga competencia a SUPEN para su actuación sino la naturaleza del fondo que se administra, por lo que “la competencia para requerir información con el fin de determinar la existencia de un fondo de pensiones es inherente a la función fiscalizadora de la Superintendencia”. Agrega que las facultades de la SUPEN no se limitan a lo contemplado en ese artículo sino que abarcan todo el régimen y todos los fondos de pensiones que se administren en el país. La supervisión implica ejercer la vigilancia sobre todas las actuaciones que realizan los participantes en el sistema nacional de pensiones así como la creación o administración de fondos que no estén autorizados como tales en el país (artículo 38 Ley 7523. Supervisión sobre solvencia, actuación y cumplimiento de la normativa para tutelar los intereses del público. Concluye que SUPEN es el ente en materia de autorización y regulación y supervisión de todos los regímenes que brindan protección ante la invalidez, vejez y muerte, de la recaudación y administración de los recursos, de la implementación de los sistemas de control necesarios para asegurar su correcta gestión y de la concesión de los beneficios de los trabajadores. De conformidad con el artículo 38 corresponde a SUPEN supervisar el Sistema Nacional de Pensiones, lo que implica ejercer la vigilancia de todas las actuaciones que realizan los participantes del Sistema así como de la creación o administración de fondos que no estén autorizados como tales en el país. En su criterio, con fundamento en el artículo 33 de la Ley 7523 y con el fin de determinar si el fondo para el auxilio económico de los sacerdotes de la tercera edad es un fondo de pensiones gestionado por la Conferencia Episcopal esta debe suministrar la información que requiera la SUPEN en el ejercicio de la supervisión que por ley le ha sido encomendada. Una vez determinada la existencia de un fondo de pensiones y con independencia de la naturaleza jurídica de su gestor, la SUPEN tiene amplias facultades de supervisión respecto de ello.


El fin último del sistema de pensiones es la protección del trabajador y ex trabajador. Para este objeto el ordenamiento dota a la Superintendencia de Pensiones de potestades de Derecho Público, entre ellas la regulación y supervisión de los sistemas de pensiones a cargo de distintas entidades autorizadas o supervisadas. Esos sistemas comprenden mecanismos de protección para los trabajadores y ex -trabajadores. Condición que no es la propia del sacerdote en el ejercicio de su ministerio sacerdotal.


A-.  EN ORDEN A LA COMPETENCIA DE LA SUPEN


            La Superintendencia de Pensiones consulta si está facultada para solicitar información y supervisar un fondo de pensiones que habría constituido la Conferencia Episcopal.


La necesidad de un órgano que regule y fiscalice en materia de pensiones surge con la creación del Régimen de Pensiones Complementarias. Para ese efecto, en el artículo 33 de la Ley N. 7523 se crea un órgano de desconcentración máxima del Banco Central de Costa Rica. Las competencias de este órgano fueron luego modificadas por la Ley Reguladora del Mercado de Valores y por la Ley de Protección al Trabajador. Debe tomarse en cuenta el interés de esta última Ley en establecer mecanismos de supervisión de todo organismo que participe en la recaudación y administración de los distintos programas de pensiones que, conforme la Ley, constituyen el Sistema Nacional de Pensiones (artículo 1). A partir de dicha Ley, el artículo 33 dispone:


 


"Regulación del régimen. El Régimen de Pensiones  será regulado y fiscalizado por una Superintendencia de Pensiones, como órgano de máxima desconcentración, con personalidad y capacidad jurídicas instrumentales, y adscrito al Banco Central de Costa Rica. La Superintendencia de Pensiones autorizará, regulará, supervisará y  fiscalizará los planes, fondos y regímenes contemplados en esta ley, así como aquellos que le sean encomendados en virtud de otras leyes, y la actividad de las operadoras de pensiones, de los entes autorizados para administrar los fondos de capitalización laboral y de las personas físicas o jurídicas que intervengan, directa o indirectamente, en los actos o contratos relacionados con las disposiciones de esta ley.


 


La Superintendencia de Pensiones contará con un Superintendente y un Intendente, nombrados por el Consejo, quienes se regirán por los artículos 172 y 173 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, No. 7732, de 17 de diciembre de 1997. Ambos deberán estar presentes en las sesiones donde el Consejo se reúna para tratar los asuntos de la Superintendencia de Pensiones".


  


            Las funciones de la Superintendencia están referidas a la autorización, regulación, supervisión y fiscalización de los planes, fondos y regímenes contemplados en la Ley N. 7523. Así como se prevé la posibilidad de que se ejerzan las potestades sobre otros regímenes en tanto el legislador así lo disponga. Tal es el caso de la propia Ley de Protección al Trabajador. Pero no se trata sólo de los planes, fondos y regímenes de pensiones sino que también se ejerce fiscalización sobre la actividad de las operadoras de pensiones y de otros entes que intervienen en el sistema de pensiones, así como de las personas físicas o jurídicas que intervengan, directa o indirectamente, en los actos o contratos relacionados con las disposiciones de la Ley 7523. Puede entonces decirse que el ámbito material y subjetivo de competencia de la Superintendencia es amplio. Ello en el tanto pareciera que los distintos entes y órganos que intervienen en actuaciones relacionadas con los regímenes de pensiones a que se refiere la Ley están sujetos a la competencia de la SUPEN. Además, ésta puede ejercer su competencia sobre los distintos actos y actuaciones relacionadas con las pensiones que se regulan o se supervisan. Para lo cual, el ordenamiento le reconoce la facultad de pedirles información aún a aquellas entidades de naturaleza privada. Así, el artículo 38 de la Ley 7523 dispone en lo que aquí interesa:


“Artículo 38.- Atribuciones del Superintendente de Pensiones. El Superintendente de Pensiones tendrá las siguientes atribuciones:


 a) Proponer al Consejo Nacional los reglamentos necesarios para cumplir las competencias y funciones de la Superintendencia a su cargo; así como los informes y dictámenes que este requiera para ejercer sus atribuciones.


(….). r) Exigir, a los entes supervisados, el suministro de la información necesaria para los afiliados y dictar normas específicas sobre el contenido, la forma y la periodicidad con que las entidades supervisadas deben proporcionar a la Superintendencia, al afiliado y al público, información sobre su situación jurídica, económica y financiera, sobre las características y los costos de sus servicios, las operaciones activas y pasivas y cualquier otra información que considere de importancia; todo con el fin de que exista información suficiente y confiable sobre la situación de las entidades supervisadas. (…).


y) Procurar que no operen en el territorio costarricense, sin la debida autorización personas naturales ni jurídicas, cualesquiera que sean su domicilio legal o lugar de operación, que de manera habitual y a cualquier título realicen actividades de oferta y administración de planes de ahorro para la jubilación o planes de pensiones.(…)”.


Con el objeto de conocer la situación de los entes supervisados, se le reconoce a la SUPEN la facultad de recabar información sobre su situación jurídica, económica y financiera, sobre las características y los costos de sus servicios, las operaciones activas y pasivas que esos entes realicen. Información que podrá luego suministrar al público. Por su parte, la Ley de Protección al Trabajador establece el deber de los entes autorizados de suministrar a la SUPEN la “información requerida, en el plazo y las condiciones dispuestos por ella”, así como publicar la información que la Superintendencia determine, artículo 42, incisos g y h). Deber de suministrar información que reafirma el inciso k) del mismo numeral.


Las disposiciones antes citadas se refieren a “entes supervisados” y “entes autorizados”. Lo anterior nos remite a la Ley de Protección al Trabajador que en su artículo 2 define a las entidades autorizadas como las “organizaciones sociales autorizadas para administrar los fondos de capitalización laboral y las operadoras de pensiones”. Y los entes supervisados como  “Todas las entidades autorizadas, la CCSS en lo relativo al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y todas las entidades administradoras de regímenes de pensiones creados por leyes o convenciones colectivas, antes de la vigencia de esta ley”.


           


Se sigue de lo expuesto que si bien la Superintendencia de Pensiones tiene una facultad de recabar información, esta facultad está referida al sistema de pensiones y se ejerce sobre las entidades supervisadas. Y por estas se entiende las entidades autorizadas o bien, aquellas administradoras de fondos de pensiones creados antes de la vigencia de la Ley de Protección al Trabajador, 18 de febrero de 2000. Esta referencia nos remite a lo dispuesto en el artículo 75 de dicha Ley, que dispone:


“ARTÍCULO 75.-


Sistemas de pensiones vigentes. Las instituciones o empresas públicas estatales y las empresas privadas que, a la fecha de vigencia de esta ley, mantengan sistemas de pensiones que operen al amparo de leyes especiales, convenciones colectivas u otras normas y que brindan a sus trabajadores beneficios complementarios a los ofrecidos por el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, continuarán realizando los aportes ordenados, pero quedarán sujetos a la supervisión de la Superintendencia de Pensiones, con base en el artículo 36 de la Ley No.7523, de 7 de julio de 1995, y los incisos b) y r) del artículo 171 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, No. 7732, de 17 de diciembre de 1997.


Todo trabajador afiliado a esos regímenes tendrá derecho únicamente a que se le acredite, en su cuenta individual del régimen obligatorio de pensiones complementarias, los recursos referidos en los incisos a), b) y d) del artículo 13 de la presente ley.


En el caso de los nuevos trabajadores afiliados a los sistemas referidos en este artículo que, con posterioridad a la entrada en vigencia de esta ley, dejen de pertenecer al régimen por un motivo diferente de los establecidos en el artículo 20 de la presente ley, los fondos acumulados deberán trasladarse a su cuenta individual del régimen obligatorio de pensiones complementarias.


Si se decide individualizar las cuentas, las juntas administrativas correspondientes y, supletoriamente, la institución respectiva deberán garantizar las pensiones en curso de pago, así como las de quienes adquieran el derecho a pensión dentro de los dieciocho meses siguientes al traslado respectivo, y los ajustes correspondientes por concepto de aumento del costo de vida; todo de conformidad con lo que establezca el respectivo reglamento del fondo.


Por acuerdo de Asamblea de los trabajadores, los activos acumulados y los futuros aportes al sistema podrán trasladarse para su administración a cuentas individuales en una operadora de pensiones, o bien, constituir una operadora de pensiones.


La Superintendencia deberá vigilar el cumplimiento de lo establecido en los párrafos anteriores”.


El artículo 75 de mérito se refiere a sistemas de pensiones que no solo fueron creados con anterioridad a la vigencia de la Ley, sino que a ese momento se encontraban operando como tales. Por otra parte, la norma determina que el organismo creador del sistema debe ser una institución o empresa pública estatal o bien, una empresa privada. Puesto que la Ley se refiere a instituciones o empresas públicas estatales se sigue que el numeral no comprende todo supuesto de organización pública. Así, en dictamen N. C-276-2004 de 29 de setiembre del 2004, la Procuraduría indicó que no comprende a los entes públicos no estatales. Ello en el tanto en que no son instituciones estatales ni tampoco son empresas públicas. Ahora bien, el punto es si al utilizar el término “empresa privada”, el legislador comprendió cualquier tipo de organización privada, aún cuando desde el punto de vista material no pueda ser considerada una empresa.


            Al respecto, cabe recordar que el elemento fundamental para determinar que una organización es una empresa es la gestión económica. En efecto, el término empresa hace referencia a un ente que participa directamente en los procesos de producción, distribución y comercialización de bienes y servicios. Por ende, una entidad que independientemente de su forma de organización, pública o privada, se dedica a la prestación de bienes y servicios en un mercado determinado. No se trata, entonces, de cualquier tipo de entidad privada. Recuérdese que cuando la Ley ha pretendido establecer una obligación para toda entidad privada que tenga trabajadores, se ha referido a la condición de patrono o empleadores, verbi gratia el artículos 3, 8, 11. Sin excluir que al referirse a las operadoras de pensiones, utilizó el término “personas jurídicas de Derecho Privado”, con lo que abarcó a toda entidad que conforme con el ordenamiento jurídico ostente una personalidad de Derecho Privado y con absoluta independencia del objeto de su actividad. Dado esta distinta regulación, el operador jurídico está impedido de considerar que en el artículo 75 el término “empresa privada” debe ser entendido como comprensivo de toda persona jurídica privada. Por el contrario, para que una persona jurídica privada esté comprendida por el artículo 75 será necesario que ejerza una actividad empresarial. Por ende, que se trate de una empresa con personalidad jurídica de Derecho Privado.


            Se sigue de lo expuesto que la Conferencia Episcopal solo podrá estar comprendida en los supuestos del artículo 75 si es una institución o empresa pública estatal o si es una empresa privada. Solo en ese supuesto podría la SUPEN exigirle presentar la información que le interesa.


            La jurisprudencia constitucional claramente ha establecido que la Iglesia Católica y, por ende los organismos que la constituyen, no es un organismo público. Así, en resolución N. 2366-2011 de 19:21 hrs. de 23 de febrero de 2011, reproduce la sentencia 6317-2002 de 15:59 horas del 25 de junio de 2002, en que se estableció:


“(…) debe señalarse inicialmente que la libertad de petición que establece el artículo 27 Constitucional, la cual consiste en el derecho que se tutela a todo ciudadano para dirigirse por escrito a cualquier servidor público o entidad estatal, con el fin de exponer un asunto de su interés; ese derecho fundamental se complementa con el de obtener respuesta, sin que esto último signifique una contestación favorable. Ahora bien, de conformidad con el artículo primero de la Ley General de la Administración Pública, ésta se encuentra formada por el Estado y los demás entes públicos, dentro de los cuales no está incluida la Iglesia Católica. Por lo que en este sentido es preciso aclarar que el recurrido Arzobispo de San José, es la autoridad superior de la Iglesia Católica, pero no es una autoridad pública y por ello como la solicitud cuya falta de respuesta se acusa, fue hecha por éste, en su condición de Jerarca de la referida Iglesia Católica, quien según lo expuesto no es una entidad de carácter estatal, no se ha producido entonces el acusado quebranto al derecho de petición y respuesta reclamado, ni a ningún otro derecho fundamental. Por lo expuesto, el recurso resulta inadmisible y así debe declararse (…)”.


Criterio que ha mantenido el Tribunal Constitucional cuando se acusa que la jerarquía de la Iglesia no suministra información solicitada.


            En lo que concierne a la Conferencia Episcopal, tenemos que encuentra su origen en el Derecho Canónico. De acuerdo con el canon 447, “es la asamblea de los Obispos de una nación o territorio determinado, que ejercen unidos algunas funciones pastorales respecto de los fieles de su territorio, para promover conforme a la norma del derecho el mayor bien que la Iglesia proporciona a los hombres, sobre todo mediante formas y modos de apostolado convenientemente acomodados a las peculiares circunstancias de tiempo y de lugar”.


            De acuerdo con lo cual ese órgano colegiado tiene funciones pastorales y su finalidad es la promoción de la Iglesia mediante el apostolado. Erigir, suprimir o cambiar una Conferencia Episcopal es competencia de la autoridad suprema de la Iglesia, canon 449, parágrafo 1. La Conferencia se rige por sus propios estatutos, que son revisados por la Sede Apostólica o Santa Sede, canon 451. Son esos estatutos los que regulan el órgano colegiado y la posibilidad de constituir comisiones y otros órganos, incluido lo referente a su dirección (presidente, vicepresidente, secretario general). Los decretos generales que emita la Conferencia están sujetos a la revisión de la Sede Apostólica para su eficacia.


Estas disposiciones reafirman que no se está ante una regulación de derecho interno.


La personalidad jurídica de la Conferencia surge del propio Derecho Canónico, según lo dispuesto en el canon 449.2. Lo que no excluye que el derecho nacional le otorgue un reconocimiento. Es el caso de lo dispuesto en la Ley N. 6062 de 18 de julio de 1977, que le otorga personería jurídica a la Conferencia y a las Diócesis Eclesiásticas. De acuerdo con dicha Ley,  se otorga personería jurídica tanto a la Conferencia como a cada una de la Diócesis o Jurisdicciones Eclesiásticas en que está dividido el territorio nacional. En realidad, si tomamos en cuenta que lo atribuido permite tanto a la Conferencia como a cada Diócesis el tener capacidad jurídica para realizar cualquier clase de actos y contratos dentro del ordenamiento costarricense, artículo 2 de la Ley, cabe considerar que la ley lo que atribuye es la personalidad  jurídica a la Conferencia. La ley establece que el representante de la Conferencia será elegido de acuerdo con los estatutos y tendrá las facultades que determina el artículo 1253 del Código Civil, sin limitaciones de ninguna clase.


El Decreto Ejecutivo N. 32370 de 2 de mayo de 2005, Reglamento que Desarrolla los Alcances de la ley que otorga personería jurídica a la Conferencia Episcopal y Diócesis Ecleciásticas señalando la situación de los órganos que componen la Iglesia Católica, parte de que la Ley ha otorgado personalidad jurídica a la Conferencia y desarrolla esa personalidad a partir del reconocimiento de lo establecido en el Derecho Canónico. Por lo cual la regulación que comprende respeta “la normativa eclesiástica y el libre ejercicio de sus actividades, tanto en el orden espiritual, como en el temporal”, artículo 1. En ese sentido, la Conferencia Episcopal, las diócesis o iglesias particulares, las parroquias y cuasi parroquias, la Iglesia Catedral, las rectorías y capellanías  son consideradas “personas jurídicas canónicas”, artículo 2. Por lo que no se trata de una personalidad de Derecho Privado. Además, se reconoce como derecho interno de la Iglesia Católica, artículo 3º, el conjunto de disposiciones y normas que rigen la organización interna y las actividades de dicha Iglesia, que incluyen: el Código de Derecho Canónico, el Derecho Eclesiástico Universal y el Derecho Eclesiástico Particular. Disposiciones que rigen los sujetos y relaciones propias de la Iglesia Católica. No obstante, se le faculta en el artículo 5 para:


“Artículo 5º—Para el cumplimiento de sus fines, la Iglesia Católica podrá adoptar la organización institucional prevista en su ordenamiento interno, así como utilizar las formas jurídicas autorizadas en la legislación común”.


Se sigue de lo expuesto que el ordenamiento nacional ha reconocido que la personalidad jurídica de la Conferencia Episcopal se rige por disposiciones especiales, que no son la de Derecho Civil. Esta condición fue señalada por la Procuraduría General de la República en la Opinión Jurídica OJ-076-1999 de 23 de junio de 1999, en que se indicó refiriéndose en general a la Iglesia Católica:


“Dentro del ordenamiento civil, la Iglesia Católica y las temporalidades, por su especial naturaleza, no constituyen sociedades ni asociaciones civiles, sin embargo, se les reconoce como persona jurídica a través del reconocimiento universal e internacional de que goza la Iglesia. Ese reconocimiento se concreta en Costa Rica, a través de una serie de leyes y decretos que originaron la existencia de una entidad jurídica denominada "Temporalidades de la Iglesia" por medio de la cual actuará la Iglesia Católica”.


            La Conferencia Episcopal no solo carece de una personalidad de Derecho Privado sino que tampoco puede ser considerada una entidad empresarial, ya que su función no consiste en una gestión económica y en particular no participa en la producción, distribución o comercialización de un bien o servicio que puedan ser objeto de comercialización en el mercado, sino que debe ser pastoral.


            El ejercicio de las potestades propias de la Superintendencia debe estar en consonancia con el objetivo de la supervisión según dispone la Ley de Protección al Trabajador, sea la protección del trabajador afiliado y en su caso, del trabajador pensionado. De allí la importancia de establecer si los sacerdotes se encuentran sujetos a una relación laboral respecto de la Conferencia Episcopal.


B-.  EL SACERDOCIO NO SE EJERCE BAJO UNA RELACION LABORAL


Puesto que la consulta está referida a los sacerdotes, importa determinar si estos se encuentran respecto de la Conferencia Episcopal o en general, con la Iglesia Católica, en una relación de carácter laboral, que permita considerarlos como trabajadores. Ello en el tanto el artículo 75 de la Ley de Protección al Trabajador parte de que los sistemas de pensiones que regula protegen a trabajadores sujetos a una relación de subordinación jurídica. En el dictamen N. C-276-2004 de 29 de septiembre de 2004, se indicó sobre este punto:


“En segundo término, la norma de comentario parte de un supuesto básico, y es que traten de sistemas de pensiones que las instituciones o empresas públicas estatales brindan a sus trabajadores. Es decir, la clave de bóveda de este asunto está en que entre la entidad o empresa pública y los beneficiarios debe de existir una relación de servicio, independientemente de si esta está o no regentada por el Derecho Administrativo o por el Derecho común (artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública), para aplicar el numeral 75 de la Ley n.° 7983.


Cabe recordar que la Procuraduría ha establecido que el artículo 75 tiene como supuesto de hecho que “los sistemas de pensiones brinden beneficios complementarios a los ofrecidos por el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social”.


De modo que la aplicación del artículo 75 de mérito solo es posible si se está en presencia de una relación laboral. Para este efecto, debe tomarse en cuenta que  trabajadores son las personas físicas que se desempeñan en situación de subordinación jurídica, realizan una prestación personal de servicios en régimen de empleo regular y normalmente son remunerados mediante salario. La subordinación o dependencia del trabajador frente a su patrono es de carácter jurídico y consiste en la facultad que tiene el patrono de dar, instruir, disponer, disciplinar, fiscalizar y dirigir las tareas del trabajador. De acuerdo con la Sala Segunda, trabajador es la persona que “presta a otra u otras sus servicios materiales, intelectuales o de ambos géneros, en virtud de un contrato de trabajo, expreso o implícito, verbal o escrito, individual o colectivo”. Concluye la Sala que existirá contratación laboral cuando medie la prestación personal de un servicio por cuenta ajena, ejecutado bajo un régimen de subordinación a cambio del pago de un salario” (Sala Segunda, sentencia 1259-2010 de 2:56 hrs. de 9 de septiembre de 2010). El punto es si los sacerdotes tienen esa condición de trabajadores por estar sujetos a un contrato de trabajo. Elementos para considerar esa condición son la prestación personal de servicios, la subordinación jurídica y la remuneración salarial.


Pues bien, la regulación de los sacerdotes se encuentra fundamentalmente en el Título III, intitulado “de los Ministros Sagrados o Clérigos”, del Código Canónico. De acuerdo con esta norma, los clérigos se destinan a los ministerios sagrados, ya que están consagrados a Dios, se consideran  administradores de los misterios del Señor en servicio de su pueblo y deben participar activamente en la edificación del Cuerpo de Cristo, cánones 275 y 276. Sus tareas son las propias del ministerio pastoral, debiendo procurar la  plena cura de almas. En ese sentido, abarca la capacidad de ejercer en nombre de Cristo las funciones de enseñar, santificar y gobernar.  En razón de esas funciones, los sacerdotes están obligados a continuar los estudios sagrados y profesar la doctrina de la Iglesia, así como a asistir a lecciones de pastoral, a otras lecciones, reuniones teológicas y conferencias que les permita profundizar en ese conocimiento de lo sagrado pero también de las ciencias que contribuyan al ejercicio del ministerio pastoral, canon 279. El ministerio sacerdotal  comporta una dedicación permanente y por lo regular exclusiva al servicio de la comunidad eclesial.


En su ministerio, el sacerdote debe obediencia y respeto al Sumo Pontífice y a la jerarquía de la Iglesia particular a que pertenece, c. 273. Salvo impedimento legítimo, los clérigos  están obligados a aceptar y desempeñar fielmente las tareas que les encomiende su Obispo, canon 274.2. Esta obediencia tiene un alcance diferente al deber de obediencia en una relación de empleo, ya que si bien la Iglesia es una estructura jerárquica, la jerarquía se considera la primera dimensión de la comunión en la Iglesia. El sacerdote es constructor de la comunión con la jerarquía, con los otros clérigos y con el pueblo de fieles y es en esa medida que debe obediencia a la jerarquía de la Iglesia. Se ha dicho que:


 


  por medio de la jerarquía se conservan y se dispensan a los fieles los bienes salvíficos: la palabra de Dios, los sacramentos, la unidad en la comunión. La jerarquía eclesiástica está ligada al sacramento del orden, que confiere a quienes lo reciben la potestad sagrada; una participación en el sacerdocio de Jesucristo esencialmente distinta de la que se recibe con el bautismo. Los habilita para representar a Cristo en cuanto Cabeza de su Iglesia, para ejercer  en su nombre las funciones (munera, que a veces se llaman poderes) de enseñar (magisterio), santificar (culto) y regir (gobierno) al Pueblo de Dios. Pero el ejercicio de esa habilitad o capacidad ha de concretarse, para cada miembro de la jerarquía, según el encargo (oficio) que le sea conferido”, José Martín de Agar: Introducción al Derecho Canónico, Tecnos, 2002, p. 49. La cursiva es del original.


El incumplimiento de ese deber de jerarquía no podría llevar a una supresión del sacerdocio. Importa resaltar que la ordenación sagrada no puede ser anulada.  Lo que no impide que se pierda el estado clerical (derechos y obligaciones) en los casos en que una sentencia declare la invalidez de la ordenación, por pena de dimisión o rescripto de la Sede Apostólica ante causas gravísimas, canon 290. A diferencia del estado clerical, el ministerio sacerdotal  no se pierde. En este sentido se ha dicho:


“El sacramento del orden imprime un carácter indeleble; una vez que se recibe válidamente no se pierde o anula nunca; se puede, eso sí, perder el estado clerical, esto es, las obligaciones y derechos típicos de los clérigos.


La pérdida del estado clerical puede producirse: a) por sentencia o decreto en el que se declara que la ordenación fue inválida –cfr. cap. XII, 7-b) por la pena de dimisión del estado clerical-cfr. cap. XI, 3, B); c) por dispensa concedida por la Santa Sede por causas verdaderamente graves (c. 290=. De igual manera, solo la Santa Sede puede admitir nuevamente al estado clerical a quien lo hubiere perdido (c.293).


(…)


Junto a la pérdida de los derechos y deberes de los clérigos, la salida del estado clerical comporta la prohibición de ejercitar el orden recibido (celebrar los ritos), así como la pérdida de los oficios y encargos que se ocupan(c 292)” José Martín de Agar: loc. cit, p. 65.


En ejercicio de sus funciones sacerdotales, los clérigos no reciben un salario. Su forma de remuneración está a cargo de la comunidad de los fieles. Estos deben proporcionar a los clérigos la remuneración que les permita proveer a las propias necesidades y las de las personas que para ellos trabajen canon 281.1). De acuerdo con el canon 222 § 1 los fieles están obligados a ayudar a la Iglesia en sus necesidades, lo que comprende no solo lo relativo al culto divino y obras de apostolado y de caridad sino también al “conveniente sustento de los ministros”. De la suma que reciben de los fieles, los sacerdotes están obligados a destinar a la Iglesia y a obras de caridad lo sobrante de los bienes que reciben, una vez que hayan provisto a su sustentación y a las de sus trabajadores, canon 282.


 De modo que la remuneración no es salarial y no debe derivar de la Conferencia Episcopal. En ese sentido, el canon 951 dispone que el sacerdote que celebre más de una misa el mismo día debe quedarse solo con la ofrenda de una misa, debiendo destinar las demás a los fines determinados por la jerarquía. En igual forma, el canon 1273 establece que el administrador y distribuidor supremo de todos los bienes eclesiásticos es el Romano Pontífice. Interesa reseñar, en particular que el canon 1274 dispone que en toda diócesis debe haber un instituto especial que recoja los bienes y oblaciones que permitan proveer a la sustentación de los clérigos de la diócesis.  Lo que reafirma que la remuneración no es salarial y, en todo caso, no está a cargo de la Conferencia Episcopal.


Por tener relación directamente con la previsión social, interesan los cánones   281.2 y 1274. 2. El primero de esos cánones establece que:


“ § 2.    Se ha de cuidar igualmente de que gocen de asistencia social, mediante la que se provea adecuadamente a sus necesidades en caso de enfermedad, invalidez o vejez”.


El canon 1274 dispone:


“§ 2.    Donde aún no está convenientemente organizada la previsión social en favor del clero, cuide la Conferencia Episcopal de que haya una institución que provea suficientemente a la seguridad social de los clérigos”.


El parágrafo 4 de ese canon agrega que ese fin puede lograrse mediante instituciones diocesanas federadas entre sí o por medio de una cooperación o una asociación convenida entre varias diócesis o constituida para todo el territorio de una misma Conferencia Episcopal. Se prevé que esas instituciones puedan tener eficacia ante el ordenamiento civil.


Lo que permitiría concluir que es obligación canónica de las diócesis y de la  Conferencia Episcopal velar porque los clérigos puedan contar con un sistema de seguridad social que les permita satisfacer sus necesidades en caso de invalidez o vejez. Y que la regulación de ese sistema es ante todo de Derecho Canónico.


            Conforme lo cual, no puede establecerse que el sacerdote ejerza su ministerio como tal dentro de una relación laboral. No solo no se ajusta a las disposiciones del ordenamiento interno que regulan dicha relación sino que tampoco en el Derecho Canónico se establece una relación de esa naturaleza.


            Por consiguiente, no puede considerarse que el sistema que haya sido creado por la Conferencia Episcopal para los sacerdotes pueda ser analizado como un sistema de pensiones en los términos del artículo 75 de la Ley de Protección al Trabajador.


            En ese sentido, cabría agregar que el sistema de pensiones tiene que tener como destinatario a un trabajador. Como hemos indicado en ocasiones anteriores, la supervisión responde a una finalidad social que no es otra que la protección del trabajador y ex trabajador en caso de invalidez, vejez y muerte. Permítasenos la siguiente cita del dictamen C-034-2010 de 9 de marzo de 2010:


 “El carácter tutelar de la supervisión que nos ocupa es evidente. El artículo 1 de la referida Ley antepone la protección del trabajador a cualquier objetivo en torno a la solvencia, estabilidad del sistema de pensiones. Ciertamente, esa estabilidad es indispensable para el buen funcionamiento del sistema de pensiones y, por ende, para su eficacia y eficiencia. Pero esos objetivos están en función de los intereses y derechos del trabajador, ya que los distintos regímenes y las operadoras  existen como medios de protección a este. Por ende, la supervisión que nos ocupa busca la solvencia y rentabilidad del sistema de pensiones a efecto de proteger los derechos e intereses de los trabajadores, cuyos fondos administran las entidades reguladas.


La administración de los recursos de los afiliados resulta también determinada por ese objetivo de protección. Y a efecto de que ese objetivo sea el imperante, la Superintendencia de Pensiones debe ejercer supervisión y control. Una competencia que se define, repetimos,  en términos del régimen de pensiones, integrado por el régimen voluntario de pensiones complementarias y, por ende, por los distintos fondos de pensiones de ese carácter, independientemente de que hayan sido constituidos con anterioridad o no de la Ley 7983. En el dictamen C-315-2008 de 10 de setiembre de 2008 indicamos en orden a los objetivos de la Ley de Protección al Trabajador:


“De conformidad con el artículo 1 de la Ley de Protección al Trabajador, 7983 del 16 de febrero de 2000, es objetivo primordial de dicha Ley, crear un marco para regular y tutelar la propiedad de los trabajadores, expresada en los fondos que se establecen y cuyo fin último es que los trabajadores puedan recibir una pensión conforme los derechos adquiridos. Es ese objetivo el que justifica la intervención pública en la actividad jurídica y económica de las entidades fiscalizadas y reguladas por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero y la Superintendencia de Pensiones”.


            Puesto que los sacerdotes no son trabajadores, una supervisión del fondo de pensiones que la Conferencia Episcopal hubiere llegado a crear excedería las finalidades de la supervisión en los términos indicados. Es entendido, en todo caso, que a través de ese mecanismo (fondo de pensiones) no puede ejercerse una actividad financiera en los términos regulados por las Leyes 7558, 7732 o 8653. Actividad financiera que autorizaría el ejercicio de una supervisión o regulación por el órgano correspondiente.


            No obstante, el que los sacerdotes no sean trabajadores no excluye que puedan afiliarse al régimen de seguridad social del país y en particular, al régimen de invalidez, vejez y muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social. Lo anterior en razón del carácter de derecho fundamental de la seguridad social y del principio de universalidad que la rige.


            Por otra parte, cabe recordar que la posición especial de la Iglesia Católica y de sus órganos frente al ordenamiento nacional ha sido objeto de pronunciamiento por la Sala Constitucional. En la sentencia No. 743-19993 de las 15:51 hrs. de 15 de febrero de 1993, consideró lo siguiente:


“Io.-Esta Sala ha resuelto, que desde un punto de vista jurídico, la libertad de culto -libre escogencia de su credo por parte del individuo y respeto de su voluntad por los demás- conlleva el derecho de abrazar y profesar la religión que cada uno estime verdadera y que se ajuste a su conciencia, pero no debe confundirse la protección a ese derecho, con la posible participación de esta Sala en la interpretación de la normativa interna de las religiones y su práctica dentro de la comunidad religiosa misma, la que tiene la potestad de imponer reglas de conducta específicas para esa práctica religiosa, así como las sanciones -de tipo religioso también- para la reparación por las faltas cometidas conforme a sus normas particulares, con el único límite fijado por la moral y las buenas costumbres. De manera que, todo lo que ataña a las relaciones entre la jerarquía, miembros de la Congregación o el creyente, debe ser reglado y resuelto conforme a sus propias normas particulares, con exclusión del derecho común que regula otro tipo de relaciones pero no las que se derivan de la pertenecia a determinado grupo religioso. El subrayado es del original y negrilla es del original.


Resolución reiterada en diversas sentencias, entre ellas No. 2008-001033 de las 08:58 hrs. de 25 de enero de 2008 y N. 14041-2010 de 14:31 hrs. de 24 de agosto de 2010. Por consiguiente, se ha considerado como constitucionalmente válido que la relación entre el sacerdote como miembro de la Iglesia y la jerarquía eclesiástica se rija por disposiciones distintas del ordenamiento nacional.


CONCLUSION:


            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:


1-. Para el ejercicio de sus potestades de supervisión y regulación de los sistemas de pensiones, el ordenamiento otorga a la Superintendencia de Pensiones la facultad de pedir información a los entes autorizados y supervisados. Esa información le permite a la Superintendencia conocer sobre la situación jurídica, económica y financiera de los entes supervisados, las características y los costos de sus servicios, las operaciones activas y pasivas y cualquier otra información que considere de importancia; todo con el fin de que exista información suficiente y confiable sobre la situación de las entidades supervisadas. Es obligación de los entes autorizados suministrar a la SUPEN la información que esta requiera, en el plazo y condiciones que el supervisor establezca.


 


2-. Conforme las definiciones de entes autorizados y entes supervisados contenidas en el artículo 2 de la Ley de Protección al Trabajador, el deber de suministrar información abarca a las las entidades administradoras de regímenes de pensiones creados por leyes o convenciones colectivas, antes de la vigencia de esta ley. Lo que remite al artículo 75 de dicha Ley.


 


3-. El citado artículo 75 mantiene la vigencia de los sistemas de pensiones que funcionaban con anterioridad a la eficacia de la Ley de Protección al Trabajador con base en leyes, convenciones colectivas u otras normas jurídicas.


 


4-. Dicha disposición cubre los sistemas creados y operados por empresas privadas antes de la vigencia de la citada Ley. Es decir, sistemas de pensiones operados por entidades de Derecho Privado dedicadas a una gestión empresarial que les permite participar en la producción, distribución o comercialización de bienes y servicios en el mercado.


 


5-. La Conferencia Episcopal es un órgano colegiado, integrado por los Obispos de una Nación, organizados para ejercer funciones pastorales respecto de los fieles de esa Nación, actuando esencialmente mediante formas de  apostolado. Esa organización se rige por el Derecho Canónico y los estatutos de que se dote, que son aprobados en último término por la Sede Apostólica.


 


6-. La personalidad jurídica de la Conferencia Episcopal es otorgada por el canon 449.2 del Código Canónico y en el caso costarricense ha sido, además, reconocida por la Ley N. 6062 de 18 de julio de 1977, desarrollada por el Decreto Ejecutivo N. 32370 de 2 de mayo de 2005. Norma que expresamente reconoce que las personas eclesiásticas son “personas jurídicas canónicas”, artículo 2. Personalidad jurídica que es diferente a la propia de una organización privada.


 


7-. En razón de sus funciones, la Conferencia Episcopal no puede ser considerada una empresa privada para los efectos del artículo 75 de la Ley de Protección al Trabajador.


 


8-. El sacerdocio implica una consagración a Dios, con el cual el sacerdote debe estar en comunión, de la misma forma que debe estarlo con los fieles. La sujeción a la jerarquía de la Iglesia responde a fines apostólicos y, en particular a la conservación y dispensa de la palabra de Dios y de los sacramentos.


 


9-. De acuerdo con las disposiciones canónicas, la remuneración de los clérigos está a cargo de los fieles y no de la Conferencia Episcopal. Por lo que no puede considerarse que la naturaleza de esa remuneración sea salarial.


 


10-. La regulación del sacerdocio, de sus funciones y remuneración,  evidencia que no prestan servicios bajo una relación laboral. Por lo que no pueden ser considerados trabajadores para los efectos del artículo 75 de la Ley de Protección al Trabajador.


 


11-. La constitución de un sistema de previsión social que permita proveer a las necesidades de los sacerdotes en caso de invalidez o vejez es una obligación dispuesta por el Código Canónico en cabeza de la Conferencia Episcopal.


 


12-. Puesto que los sacerdotes no son trabajadores, una supervisión del fondo de pensiones que la Conferencia Episcopal hubiere llegado a crear excedería las finalidades de la supervisión en los términos indicados.


 


13-. La constitución de ese fondo de pensiones no permite el ejercicio de actividad financiera regulada por la Ley Orgánica del Banco Central de Costa, la Ley Reguladora del Mercado de Valores o la Ley Reguladora del Mercado de Seguros. Actividad financiera que autorizaría el ejercicio de una supervisión o regulación por el órgano correspondiente.


 


 De usted,  muy atentamente,


 


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


PROCURADORA GENERAL ADJUNTA