11 de mayo,  2011

OJ-028-2011

 

Señor

Danilo Cubero Corrales

Diputado Movimiento Libertario

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor Diputado:

 

Me refiero a su atento oficio N. ML-JF-DCC-036-2011 de 3 de marzo anterior, por medio del cual consulta:

 

“A ¿puede el Poder Ejecutivo, en el entendido del Presidente de la República  con el Ministro del ramo, girar una directriz a una institución autónoma para que entregue total o parcialmente sus utilidades al Gobierno Central aun cuando la Junta Directiva de esa Institución se oponga? ¿Podría eventual mente el Consejo de Gobierno destituir a todos los miembros de dicha Junta por tal acción?

B ¿ La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) puede condonar las deudas de y con el Seguro de Enfermedad y Maternidad? ¿,Es posible que la CCSS gire los excedentes de este Seguro al Gobierno Central?".

 

La potestad de dirección del Poder Ejecutivo debe ser ejercida dentro del ámbito de autonomía garantizada por la Constitución Política a los entes autónomos. En el caso de la CCSS debe contemplarse, además, el destino específico que tiene la contribución para el seguro de enfermedad y maternidad.

 

La Ley Orgánica configura a la Procuraduría General de la República  como un órgano consultivo de la Administración Pública. Función consultiva que se ejerce a petición de una autoridad administrativa. De ese hecho, el artículo 4° de la Ley autoriza a las autoridades administrativas a consultar el criterio jurídico de este Órgano, otorgándole la competencia correspondiente. La emisión de los dictámenes, caracterizados por su efecto vinculante, depende de que la consulta sea formulada por una autoridad administrativa competente. En el presente caso, la consulta no proviene de una autoridad administrativa, sino de un señor Diputado. No obstante, que el Diputado carece de facultad legal para consultar, la Procuraduría ha tenido la deferencia de evacuar las consultas que le planteen, como una forma de colaborar con el desempeño de las altas funciones que el ordenamiento les asigna. El pronunciamiento que así se emite, sin embargo, no puede producir efectos vinculantes, máxime cuando la consulta se refiere a un punto objeto de un proyecto de ley. Es por lo anterior que el presente pronunciamiento carece de efectos vinculantes, debiendo considerarse como una opinión consultiva.

 

A.-EL PODER DE DIRECCIÓN SE EJERCE CONFORME CON LA AUTONOMÍA

 

En nuestro sistema, atribuir a una entidad el carácter de ente autónomo implica otorgarle el mayor grado de descentralización administrativa en el país. La Constitución garantiza, en el artículo 188, dos c1ases de autonomía: la administrativa y la política o de gobierno. La autonomía de gobierno está referida a la fijación de metas y tipos de medios para realizarlas y está sometida a la ley. Lo que significa que el legislador es competente no solo para imponer planes, políticas, programas, sino que también puede habilitar al Poder Ejecutivo o a otro órgano para que disponga en orden a las políticas y fines de los entes autónomos.

 

Se sigue de lo expuesto que la creación de un ente y la atribución de autonomía para el logro de determinados fines no implica la asignación de un poder para fijar sus fines, políticas, planes, objetivos y metas en forma libre y desarticulada del Poder Central. Los entes públicos son instrumentos del Estado y como tales deben perseguir los fines que este les asigne. Pero, además, dichos entes deben actuar conforme las políticas estatales. A fin de garantizar la unidad del Estado, el ordenamiento dota al Poder Ejecutivo de la potestad de dirección sobre los entes descentralizados, incluidos los que Constitucionalmente gozan de la garantía de la autonomía. Es contundente la jurisprudencia Constitucional que remarca que, en razón de que la autonomía política no es absoluta y, por el contrario, se ejerce conforme la ley, la Asamblea Legislativa está autorizada para atribuir al Poder Ejecutivo una potestad de dirección sobre los entes autónomos. La función de dirección es Constitucional y legal, aunque su ejercicio debe ser compatible con la autonomía de los entes. Se entiende que la autonomía es un límite a esta potestad en el tanto estemos ante entes autónomos. Caso contrario, se está ante un problema de legalidad. Sobre este tema, la Sala Constitucional ha indicado:

 

" ... la potestad de gobierno alude a la determinación de políticas, metas y medios generales, más o menos discrecionales, mientras que la de administración implica, fundamentalmente la realización de aquellas políticas, metas y medios generales, utilizando -y por ende, estableciendo a su vez­ medios, direcciones o conductas más concretas y más o menos reguladas, de tal modo que la diferencia entre unas y otras no sería material ni absoluta, sino simplemente de mayor o menor intensidad y discrecionalidad .... ". Resolución N° 6345-97 de 9:33 hrs. del 6 de octubre de 1997.

 

            Asimismo, ha indicado que:

 

" ... EI Poder Ejecutivo -Gobierno-, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social. La función ejecutiva es una tarea esencial del Gobierno en sus distintos órganos o ministerios, como lo es también la directiva política de fijar los objetivos y metas de la acción coordinada en los demás entes públicos, proponiendo los medios y métodos para conseguir esos objetivos ... “Sala Constitucional, resolución N° 3089-98 de 15:00 hrs. del 12 de mayo de 1998.

 

Esa potestad de dirección ha sido reconocida por el legislador en los artículos 26 y 27 de la Ley General de la Administración Pública, pero también la ha otorgado en forma expresa para la materia presupuestaria. En efecto, la Ley General de la Administración Pública  faculta al Presidente de la República  para dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública  central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública  descentralizada; en tanto que el artículo 27 señala que corresponde al Poder Ejecutivo, Presidente y Ministro de Ramo, dirigir y coordinar la Administración, tanto central como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo.

 

A esta potestad de dirección, se une lo establecido en el artículo 21 de la Ley de la Administración Financiera de la República  y Presupuestos Públicos. Se autoriza al Poder Ejecutivo para emitir directrices en materia presupuestaria, incluido lo atinente a las inversiones y a la materia salarial y para ese fin, se otorga competencia a la Autoridad Presupuestaria para que las formule. La definición de 10 presupuestario abarca los lineamientos de la deuda pública, la inversión pública  incluida la financiera, la programación y evaluación estratégica, el gasto presupuestario.

 

Reiteradas resoluciones de la Sala Constitucional señalan la conformidad de la potestad de dirección respecto de la autonomía Constitucional. Lo que no excluye que pueda discutirse si el ejercicio de esa potestad es conforme con lo dispuesto Constitucionalmente. Para que dicha conformidad pueda afirmarse se requiere que el Poder Ejecutivo se sujete a los límites propios de la potestad. Es por ello que resulta inconstitucional no solo que se dicten directrices respecto de un ente específico, sino fundamentalmente que la directriz impida al ente la satisfacción del fin público para el cual fue creado. Así como también lo es el que se establezca un límite cuantitativo expreso al ente en orden a gastos. De la jurisprudencia Constitucional interesan, para nuestros efectos, los siguientes principios:

 

• La potestad de gobierno alude a la determinación de políticas, metas y medios generales, "más o menos discrecionales".
• Por el contrario, la administración implica la realización de aquellas políticas, metas y medios generales, utilizando los medios que el ordenamiento atribuye.  
• El contenido propio de la dirección es fijar las condiciones generales de actuación, que excedan del ámbito singular de actuación de cada Ente. La directriz tiene carácter normativo, por 10 que debe ser general en su contenido y ámbito.
• De lo que se deriva que las directrices no pueden dirigirse a una o más instituciones individualmente consideradas, sino a todas las entidades autónomas 0 a categorías genéricas de ellas.
• No obstante que la emisión de directrices deriva del poder de dirección, su cumplimiento es materia de administración, por lo que es responsabilidad exclusiva del ente dirigido.  
• En consecuencia, pueden existir directrices sobre materia presupuestaria, a condición de que sean generales.
• La determinación de límites precisos de gasto, de inversión o endeudamiento respecto de un ente en particular resulta contraria a la autonomía administrativa (Sala Constitucional, N. 6345-97 de 8:33 hrs. del 6 de octubre de 1997, N° 4836-2001 de 14:57 hrs. de 6 de junio de 2001 y 12019-2002 de 9:08 hrs. de 18 de diciembre de 2002).
• Ergo, la directriz debe permitirle al ente apreciar la conveniencia u oportunidad de una concreta decisión.

 

En la resolución N1 12019-2002 supra citada, la Sala expresó:

 

"De lo anterior se desprende que las directrices generales, legitima y legalmente adoptadas y dispuestas por el Poder Ejecutivo en relación con el control del gasto público, son Constitucionales por corresponder a materia de gobierno, de conformidad con 10 dispuesto por el artículo 188 de la Constitución. ( ... ).

 

Visto como esta que 10 concerniente a los presupuestos de la Administración Pública  corresponde a materia de gobierno y que por esa característica la ley puede regular dándole facultades a la Administración central para que, respetando la autonomía Constitucional de los entes descentralizados, emita directrices generales y controle su cumplimiento; lo procedente es decir que carecen de razón los argumentos de los accionantes que sostienen que estas instituciones son completamente independientes en este aspecto. Por supuesto que la idea predominante de este planteamiento tiene que ver con fines, para metros y principios de orden Constitucional o legítimamente Constitucionales, como son el desarrollo social y económico del país, la equidad en la distribución del ingreso, la estabilidad del orden público económico, la planificación, la coordinación, la eficiencia, el uso racional de los fondos públicos, el saneamiento de las finanzas públicas, la transparencia, la legalidad y por supuesto, la preservación e integridad de la autonomía Constitucional.

 

Lo que se acaba de expresar reafirma la potestad del Poder Ejecutivo para conducir la política fiscal, de acuerdo con el instrumental que le confieren la Constitución Política y la Ley. Dada esa situación, el Ejecutivo puede actuar sobre el gasto público para equilibrar las cuentas públicas, con fines macroeconómicos de estabilidad, para fortalecer la economía o disminuir la deuda pública, es decir, realizar las acciones y disponer los actos legítimos que sean necesarios para alcanzar la meta del desarrollo del país. Empero, resulta Constitucionalmente invalido que el legislador autorice 0 el Poder Ejecutivo pretenda eliminar del ente autónomo su iniciativa de gestión. Lo que significa una prohibición para que el Ejecutivo ordene imperativamente al ente actuar, de manera tal que le cercene el poder de decisión si actúa o no y en qué sentido 10 hace. Se ha señalado que la directriz no puede someter una actuación a autorización o aprobación, ya que lo propio de la directriz es fijar las "condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución. No puede el Ejecutivo girar directrices especificas sino a todas ellas 0 a conjuntos de ellas (verbigracia, a los bancos del Estado) , o en áreas de acción generales (inversión 0 endeudamiento externo)". De la misma forma, la directriz no puede tener tal contenido que cercene a la entidad la posibilidad de determinar cómo cumple la directriz".

 

Aspecto que es sumamente importante cuando la directriz concierne los recursos de la entidad. AI crear un ente público, el legislador está obligado a atribuirle el "mínimo de poderes" que requiere para cumplir su fin legal, así como recursos respecto de los cuales debe reconocerle y permitirle la administración con independencia dentro del principio de legalidad. Lo que conlleva garantizar al ente los medios materiales y los recursos humanos necesarios para cumplir su fin legal, así como los instrumentos jurídicos que le permitan la gestiona y ejecución de esos recursos. Normalmente, se señala que tanto el patrimonio como las facultades para gestionarlo forman parte de los poderes de autoadministración del ente. Poderes cubiertos por la autonomía administrativa que se impone al Ejecutivo y que, no pueden ser suprimidos so pena de desconstitucionalizar la autonomía. En ese sentido, ni la regulación legal de estos aspectos ni la potestad de dirección pueden ser de tal contenido que impidan u obstaculicen el cumplimiento del fin público asignado al ente autónomo. Los poderes de autoadministración no pueden ser transferidos del ente autónomo a otro ente u órgano, tal como se expresa en la sentencia N° 919-99 de 9:15 hrs. de 12 de febrero de 1999. Conforme se desprende de 10 anterior, es parte de la autonomía administrativa de los entes autónomos el poder disponer libremente de los recursos humanos, materiales y financieros (criterio reafirmado por la Sala Constitucional en la resolución N° 9076-2002 de 14:58 hrs. del 18 de septiembre de 2002).

 

Por otra parte, el desarrollo Constitucional de la autonomía señala claramente la incompatibilidad de la garantía Constitucional con órdenes, autorizaciones o cualquier acto de carácter específico: "Es inconstitucional pretender que las instituciones autónomas deban someter la eficacia de actuaciones particulares suyas a la condición de tener que obtener autorizaciones del Ejecutivo 0 de otras dependencias externas, incluyendo la Autoridad Presupuestaria". Sala Constitucional, resolución N° 835-98 de 17:33 hrs. del 1 0 de febrero de 1998.

 

La directriz es un acto administrativo, de alcance normativo (resolución de la Sala Constitucional N. 6345-97 de 8:33 hrs. del 6 de octubre de 1997), por el cual se fijan fines y medios para cumplirlos en relación con un lapso de gestión y dentro de una relación de confianza. Un acto de naturaleza y alcance diferente de la orden y, por ende, de la creación de una obligación coactiva. La jurisprudencia Constitucional ha indicado que es:

 

"... el conjunto de instrumentos o normas generales para la ejecución de alguna cosa, 0 sea de pautas u orientaciones que servirán de marco conceptual para la toma de decisiones (Corte Plena, sentencia de 16 de junio de 1984, retomada por la Sala Constitucional en el voto N. 3309-94 de 15:00 hrs. de 5 de julio de 1994).

 

Por lo que no resultan procedentes los controles a priori ni aún respecto de los actos de ejecución de las directrices (resolución N° 6384-2002 de 15:27 hrs. de 26 de junio de 2002). Se sigue de lo expuesto que la dirección debe dejar al ente un margen de acción, que le permita decidir como la ejecuta, todo dentro del marco del ordenamiento.

 

En igual forma, no es procedente que una directriz cercene los recursos de la entidad, al punto de que le impida u obstaculice el cumplimiento de los fines legalmente asignados.

 

Se consulta respecto de la posibilidad de una directriz que ordene la entrega parcial 0 total de las utilidades de una entidad al Gobierno Central. Conforme se ha indicado, no es objeto propio de una directriz la imposición de una orden a determinadas entidades autónomas para que giren sus utilidades al Ejecutivo. Para que sea válida, se requiere que la directriz se dirija a varias entidades y, ante todo, que deje un margen de acción al ente dirigido.

 

En tratándose de las utilidades, una obligación de trasladar una suma determinada 0 la totalidad de esas utilidades, bien podría ser considerada como una imposición tributaria y, por ende, una obligación que debe ser impuesta en ejercicio de la potestad tributaria. Imposición que es materia de ley. Por consiguiente, la directriz es un acto absolutamente incompetente para imponer a un ente, autónomo y no autónomo, la obligación de trasladar las utilidades 0 una parte de estas al Gobierno Central. Si el Poder Ejecutivo pretendiera imponer a través de una directriz una obligación imperativa a un ente autónomo para que le traslade sus utilidades, no solo violentaría los límites de la potestad de dirección sino que también incurriría en una infracción al principio de reserva de ley en materia tributaria, derivado del artículo 121, inciso 13 de la Constitución. Sobre el primer punto, procede recordar 10 establecido por la Sala Constitucional en orden a las directrices:

 

"Lo que se acaba de expresar reafirma la potestad del Poder Ejecutivo para conducir la política fiscal, de acuerdo con el instrumental que le confieren la Constitución Política y la ley. Dada esa situación, el Ejecutivo puede actuar sobre el gasto público para equilibrar las cuentas públicas, con fines macroeconómicos de estabilidad, para fortalecer la economía o disminuir la deuda pública, es decir, realizar las acciones y disponer los actos legítimos que sean necesarios para alcanzar la meta del desarrollo del país. Sin embargo, como ya se ha visto, en relación con las instituciones autónomas únicamente puede dictar directrices de carácter general. Uno de los aspectos de las acciones tiene que ver con el argumento de que se quebranta la autonomía Constitucional de esos entes, al impedirles reinvertir sus utilidades y reducir o suspender sus proyectos de inversión. Tal y como se desprende de la jurisprudencia de la Sala, la Administración central puede dictar dichas directrices en relación con la inversión pública. No obstante, además de la obligada generalidad que se requiere, también debe observar otros límites. En primer lugar, el legislador ha asignado cometidos específicos a cada una de esas instituciones. En consecuencia, el Ejecutivo no puede interferir en ese núcleo de competencia concreta del ente, es decir, no puede obstaculizar su ámbito singular de actuación, ni variar o impedirle el cumplimiento de los fines que la ley Le impuso. Asimismo, está claro que las autónomas deben tener un grade razonable de independencia de gobierno que les permita llevar a cabo su misión. Especialmente, debe tenerse presente que la facultad legal de dictar directrices en materia de inversión pública  está sujeta a la eficacia vincular de la planificación nacional del desarrollo. Y, algo que no puede omitirse es que la política económica del Estado tiene la obligación Constitucional de procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país y el más adecuado reparto de la riqueza. De esta manera, las directrices en discusión deben obedecer necesariamente a esos parámetros. Asimismo, la planificación nacional del desarrollo supone una base democrática en nuestro Estado social de Derecho. Esto significa, a la luz del principio cristiano de justicia social y con base en los artículos 50 y 33 de la Constitución, que las directrices sobre racionalización del gasto público y en materia de inversión pública , no pueden tener consecuencias redistributivas injustas, ni desmejorar el gasto social disminuyendo la producción o la calidad de los bienes y servicios públicos indispensables y, con mucho mayor razón, no pueden afectar negativamente a los sectores socioeconómicamente más vulnerables, de menor ingreso o más necesitados; lo anterior implica que, como mínimo, está vedado a la política económica incrementar los niveles sociales de pobreza y producir efectos que de cualquier forma causen desigualdad social". Resolución N. 12019-2002 ya citada.

 

Se consulta, además, sobre la posibilidad de remover a los directores que no respeten una directriz.

 

De la citada sentencia 12019-2002 se deriva también que la aplicación del artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública  está sujeta a la regularidad jurídica de fa directriz. Dispone esa norma en lo pertinente:

 

“Artículo 100.-

 

1. Cuando un órgano tenga potestad de dirección sobre otro podrá impartirle directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar con la remoción al titular que falte a las mismas en forma reiterada y grave, sin justificar la inobservancia.

 

2. El órgano director no tendrá como tal potestad jerárquica sobre el dirigido, y este tendrá en todo caso discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo con las circunstancias".

 

Sobre este artículo indicamos en el dictamen C-078-1999 de 23 de abril de 1999:

 

"Debe precisarse que las directrices si bien vinculan en cuanto al orden de prioridades de los fines que impone el ordenamiento jurídico y los medios y acciones generales que deben seguirse para lograr su efectivo y cabal cumplimiento de estos, es lo cierto que el órgano dirigido puede apartarse de ellas. La anterior afirmación se realiza en virtud de que la Ley General de la Administración Pública  expresamente dispone en el artículo 100 que el dirigido "tendrá en todo caso discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo con las circunstancias". El órgano dirigido entonces será el que determinara si la aplica 0 no la directriz. Además, en relación con los directores de los entes descentralizados, expresamente se prevé que estos puedan incumplir las directrices, dando explicación satisfactoria sobre las razones de su proceder (doctrina de los artículos 98.1 y 100.1 de la Ley General de la Administración Pública ".

 

Consecuentemente, dicho numeral no podría constituirse en el fundamento jurídico de una remoción general de los directores de un ente autónomo que decidan no obedecer una directriz, cuyo contenido sea una imposición de traslado de las utilidades.

 

Y ello en el tanto en que si bien el Poder Legislativo puede gravar los entes autónomos a efecto de que contribuyan con sus utilidades al financiamiento de actividades que no están dentro de su especialidad funcional, no puede autorizar al Poder Ejecutivo para que dicte directrices que impongan a esos entes el traslado de las utilidades en cuestión.

 

B-. EN ORDEN A LAS DEUDAS DEL SEGURO DE ENFERMEDAD Y MATERNIDAD

 

Se consulta si la Caja Costarricense del Seguro Social puede condonar las deudas con el Seguro de Enfermedad y Maternidad, así como si puede girar los excedentes de este seguro al Gobierno Central.

 

En relación con lo consultado se debe partir necesariamente de lo dispuesto por la Constitución Política, en su artículo 73:

 

"ARTÍCULO 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a estos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.

No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.

Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales".

 

De la disposición Constitucional se deriva el derecho a la seguridad social para todos los trabajadores del país. Un Derecho Fundamental sujeto al régimen correspondiente. Indica la jurisprudencia Constitucional sobre este derecho:

 

"El artículo 73 de la Constitución Política, interpretado armónicamente con el artículo 50 ídem, consagra el Derecho de la Seguridad Social. La Sala ha señalado reiteradamente que este derecho supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos en el más alto rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida. El ámbito subjetivo de aplicación del derecho de la seguridad social incorpora el principio de universalidad, pues se extiende a todos los ciudadanos, con carácter de obligatoriedad. El ámbito objetivo asume el principio de generalidad, en tanto protege situaciones de necesidad, no en la medida en que estas hayan sido previstas y aseguradas con anterioridad, sino en tanto se produzcan efectivamente. Además, incorpora los principios de suficiencia de la protección, según módulos cuantitativos y cualitativos y de automaticidad protectora, 10 que se traduce en la adecuada e inmediata protección en materia de enfermedad, invalidez, vejez y muerte. Por expresa disposición Constitucional, esta gestión ha de ser pública , a cargo del Estado, representado por la Caja Costarricense de Seguro Social, y la financiación responderá al principio cardinal de solidaridad social, pues se funda en la contribución forzosa y tripartita que realizan trabajadores, patrón os y el Estado. En consecuencia, los principios del Derecho a la Seguridad Social, son, los de universalidad, generalidad, suficiencia de la protección y solidaridad social". Sala Constitucional, resolución N° 03483-2003 de 14:05 hrs. del 2 de mayo de 2003.

 

Ese derecho a la seguridad social se funda en un sistema de contribución forzosa y tripartita. EI sistema se financia con base en cuotas 0 cotizaciones impuestas a los trabajadores, patronos y al Estado. Contribución que se funda en el principio de solidaridad social (sentencia antes citada y la N° 589-2008 de las 14:36 horas del 16 de enero de 2008, ambas de la Sala Constitucional).

 

Los recursos de la seguridad social tienen un destino específico que se impone al legislador. El principio Constitucional es que los recursos de seguridad social no pueden ser transferidos ni empleados en fines distintos de los seguros sociales. Lo que implica que, dentro del marco Constitucional, corresponde a la Institución encargada de la seguridad social determinar el destino del gasto en concreto, según lo estableció la Sala Constitucional en su resolución N° 6256-94 de 9:00 hrs. del 25 de octubre de 1994, al manifestar:

 

"VI.-EL CASO CONCRETO.- La Caja Costarricense de Seguro Social encuentra su garantía de existencia en el artículo 73 Constitucional, con las siguientes particularidades : a) el sistema que Le da soporte es el de la solidaridad, creándose un sistema de contribución forzosa tripartita del Estado, los patronos y los trabajadores; b) la norma Le concede, en forma exclusiva a la Caja Costarricense de Seguro Social, la administración y gobierno de los seguros sociales, grade de autonomía que es, desde luego, distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188 ídem; c) los fondos y las reservas de los seguros sociales no pueden ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a su cometido ... ".

 

Para la administración de estos recursos, se reconoce una autonomía diferente a la Caja Costarricense de Seguro Social. Forma parte del Derecho de la Constitución, cuya supremacía material y formal vincula a toda autoridad pública  (Sala Constitucional, resolución N. 1003-2008 de 14:56 hrs. de 23 de enero de 2008), la autonomía de gobierno de la Caja Costarricense de Seguro Social. Ese gobierno de los seguros sociales, entre los cuales se encuentra el régimen de enfermedad y maternidad significa un grade de autonomía diferente y superior que el establecido en el artículo 188 de la misma Constitución Política (Sala Constitucional, resolución N. 3403-94 de 15:42 hrs. de 7 de julio de 1994, reiterada en la 6256-94 de 9:00 hrs. de 25 de octubre del mismo año). En virtud de esa autonomía, ningún órgano 0 ente externo puede intervenir en la esfera dejada por el constituyente a favor de la Caja. Lo que significa que solo esta puede regular 10 relativo a la administración y el gobierno de los seguros de Enfermedad y Maternidad, así como el de Invalidez, Vejez y Muerte y, en general, lo relativo a los seguros sociales que Le corresponden. De acuerdo con la jurisprudencia Constitucional, esa autonomía de gobierno significa un límite para el propio legislador y, obviamente para toda autoridad administrativa. En razón de esa autonomía de gobierno especial de la Caja, a esta Le corresponde regular con carácter exclusivo y excluyente las prestaciones propias de los seguros sociales, incluyendo las condiciones de ingreso del régimen, los beneficios otorgables y demás aspectos que fueren necesarios.

 

El punto es si dicha autonomía especial le permite decidir administrativamente la condonación de las deudas generadas por el no pago de las contribuciones correspondientes al Seguro de Enfermedad y Maternidad.

 

En orden a los recursos públicos, el principio general es la indisponibilidad por la Administración. Lo anterior comprende también los derechos de crédito de que sea titular el organismo público. Esa indisponibilidad de los fondos sólo puede ser superada por disposición del legislador. De alii la necesidad de una ley que autorice la condonación, total 0 parcial de los créditos. Ley que, en su caso tendría que establecer las condiciones de la condonación y, por ende, determinar el monto que puede ser condonado y si abarca tanto el capital como los intereses. Aspectos que serán determinados por el legislador.

 

La autorización legal deviene en un requisito imperativo cuando se está ante contribuciones parafiscales. Ello en el tanto el Código de Normas y Procedimientos Tributarios dispone en su artículo 50. Dispone dicho numeral:

 

“ARTÍCULO 50.- Procedimientos.

La obligación de pagar los tributos solamente puede ser condonada o remitida por ley dictada con alcance general. Las obligaciones accesorias, como intereses, recargos y multas, solo pueden ser condonadas por resolución administrativa, dictada en la forma y las condiciones que se establezcan en la Ley".

 

Y si la suma adeudada comprende intereses, la actuación administrativa debe atenerse al numeral 57, en cuanto dispone que no procede condonar intereses, salvo cuando se demuestre error de la Administración.

 

            No obstante, se hace necesaria una precisión respecto de los créditos que se consulta.

 

En efecto, al analizar la posibilidad de una condonación de las cuotas del seguro de enfermedad y maternidad no pueden dejarse de lado los principios que informan el régimen de seguridad social, que imponen la necesidad no solo de que los obligados cubran sus cuotas, sino de que el ordenamiento dote a la CCSS de instrumentos para recuperar las sumas correspondientes. En sentencia N. 8583-2002 de 14:51 hrs. del 4 de setiembre de 2002, la Sala Constitucional reafirmo esos principios y se refirió al deber Constitucional de estar al día las cuotas de la seguridad social:

 

" ... Sustentado en la jurisprudencia indicada en el considerando primero de esta sentencia y de la cual se deriva la protección que se ha dado del régimen de seguridad social, debe confirmarse el criterio alegado por la parte accionante en la acción que nos ocupa, ya que en interpretación conforme al Derecho de la Constitución y como resultado de la valoración de dos regímenes en pugna, en cuanto a los bienes tutelados en ambos, en el primero la generalidad de los habitantes del país en protección de los derechos a la salud y la vida humana, derechos fundamentales de primordial jerarquía; y el segundo, referido a la posibilidad de contratar con la Administración, la Sala, aplicando una ponderación de esos valores y derechos, opta por dar prioridad a la necesidad de mantener un sistema universal de seguridad social que depende para sus subsistencia de aportes tripartitos (patrono-trabajadores y Estado) , siendo una necesidad básica que las diferentes partes cumplen con su obligación de cotización, de lo cual es bien sabido que existe una gran morosidad, situación que, entre otras, género que el legislador promulgara la Ley de Protección al Trabajador, con el fin de proteger el régimen de seguridad social, principalmente tendiente a que las pensiones sean sostenibles a futuro, pues del análisis mencionado, se concluye que una de las formas mediante las cuales se evita la morosidad, es la prevista en el párrafo segundo del artículo 74 bajo examen, mediante el cual se obliga - como que es un deber Constitucional-, estar al día en las cotizaciones al régimen de seguridad social, por 10 que, reafirmar aquella obligación fundamental en una ley ordinaria que persigue el mismo fin Constitucional, no resulta violatorio a los derechos de las empresas, que ante la posibilidad de contratar con la Administración, se les exija, como requisito previo, que se encuentren al día en sus obligaciones para con la Caja Costarricense de Seguro Social. De este análisis, por la jerarquía establecida en líneas anteriores, también concluye la Sala en que no se da una violación del principio de razonabilidad. Por el contrario, el criterio aquí sentado, se inscribe dentro de la consideración especial que la Sala Le ha otorgado a la seguridad social que se protege por el artículo 73 de la Constitución Política".

 

Ciertamente, para que los principios de la seguridad social se concreten no es suficiente su consagración Constitucional o legal. Es necesaria la adopción de medidas tendentes a hacer realidad dichos principios, de manera tal que todos los habitantes del país pueden disfrutar su derecho a la seguridad social. Así lo ha comprendido el legislador que ha dotado a la CCSS de instrumentos tendentes a asegurarse el pago de la contribución tripartida. En ese sentido, el artículo 48 de la Ley Constitutiva Le permite ordenar administrativamente el cierre del establecimiento donde se realiza la actividad cuando la persona responsable o su representante Le nieguen información necesaria, así como cuando:

 

"b) Cuando exista mora por más de dos meses en el pago de las cuotas correspondientes, siempre y cuando no medie ningún proceso de arreglo de pago o declaratorio de derechos entre el patrono y la Caja".

 

Cierre mediante la colocación de sellos oficiales en puertas, ventanas y lugares de acceso al establecimiento por el término máximo de cinco días, prorrogable por otro igual cuando se mantengan los motivos por los que se dictó.

 

Además, la morosidad permite al Ente Autónomo exigir la indemnización de los datos y perjuicios ocasionados y restituir los derechos violentados. Para poder cobrar esas sumas, el artículo 53 de la Ley Constitutiva dispone que la certificación sobre el adeudo tendrá carácter de título ejecutivo. Los créditos a favor de la CCSS son de carácter privilegiado. Sobre la Constitucionalidad de estos instrumentos, la Sala ha sido del criterio de que necesariamente la Caja "debe contar con los mecanismos legales adecuados para poder compelir (sic) a las partes al pago de las sumas que se le deben y el que tenga la potestad de emitir certificaciones con carácter de títulos ejecutivos responde a esa necesidad" (sentencia N. 3853-93 de 9 :09 hrs. de 11 de agosto de 1993, reafirmada en el voto 2996-2005 de 14:42 hrs. del 16 de marzo de 2005:

 

Resulta claro que si el legislador dotó a la CCSS de esos instrumentos es para que se haga efectivo el principio contributivo y, por ende que los obligados cumplan con sus obligaciones, de manera que no se afecte la prestación de los seguros. Estos privilegios deben ser ejercitados necesariamente por la Caja, de modo que pueda recuperar las sumas adeudadas. Sencillamente, la Caja no solo tiene la potestad de perseguir las sumas adeudadas sino que está en el deber Constitucional y legal de emprender las acciones procedentes en derecho para tal fin. Cabría considerar, entonces, que la omisión de la Caja en ejercitar las acciones cobratorias desconoce también los preceptos Constitucionales. E igual situación se presentaría si la Caja decide condonar las deudas a favor de la seguridad social. Violación constitucional que también podría producirse si el legislador autoriza esa condonación.

 

En orden al traslado de los excedentes de este Seguro al Gobierno Central, procede recordar que los recursos de la seguridad social tienen un destino fijado expresamente por la Constitución Política. Destino que reafirma el artículo 1 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, al disponer en lo que interesa:

 

"Artículo 1.- La institución creada para aplicar los seguros sociales obligatorios se llamará Caja Costarricense de Seguro Social y, para los efectos de esta ley y sus reglamentos, CAJA.

La Caja es una institución autónoma a la cual Le corresponde el gobierno y la Administración de los seguros sociales. Los fondos y las reservas de estos seguros no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas de las que motivaron su creación. Esto ultimo se prohíbe expresamente"

 

Por consiguiente, de existir excedentes, estos deben ser administrados conforme lo dispuesto por la Ley Constitutiva de la Caja, sin que sea Constitucionalmente posible que los traslade al Gobierno Central.  Deben, pues, pasar a integrar las reservas de los seguros, sin que sea posible su traslado al Gobierno, traslado que constituiría un desconocimiento de 10 dispuesto por el numeral 73 de la Carta Política.  De esta disposición se sigue, además, que los excedentes de la seguridad social no pueden ser objeto de imposición por parte del Estado.

 

CONCLUSION

 

Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:

 

1. La facultad de autoadministración derivada de la autonomía administrativa comprende la disposición de los recursos humanos, materiales y financieros de la forma que el ente 10 considere conveniente para el cumplimiento de sus cometidos. Todo dentro del marco del ordenamiento jurídico.  
2. El poder de dirección no autoriza al Poder Ejecutivo para que dicte directrices que impongan a los entes autónomos el traslado de sus utilidades.
3. Una directriz con ese contenido tendría que ser analizada como una orden, contenido que no se conforma con la potestad de dirección ni con la garantía Constitucional de autonomía propia de los entes autónomos.
4. En ejercicio de su potestad tributaria, el Estado puede gravar las utilidades de los entes autónomos como mecanismo de financiamiento de los gastos públicos.
5. EI artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública  no es fundamento jurídico para una remoción general de una junta directiva, motivada en que el ente ha desobedecido una directriz que impone una orden.
6. Los recursos de la seguridad social, incluyendo los relativos al seguro de Enfermedad y Maternidad, tienen un destino expresamente fijado por la Constitución Política.
7. Ese destino se impone tanto al legislador como a cualquier operador jurídico, incluida la Caja Costarricense de Seguro Social.
8. En razón de ese destino, ni el legislador ni ninguna autoridad administrativa pueden decidir trasladar los excedentes del Seguro de Enfermedad y Maternidad al Gobierno Central.
9. De lo dispuesto constitucionalmente se sigue, además, que ni el legislador puede autorizar una condonación de las deudas de la seguridad social ni tampoco la Caja Costarricense de Seguro Social podría disponerlo administrativamente.
10. El legislador no solo no ha autorizado la condonación de las deudas con el Seguro de Enfermedad y Maternidad sino que ha dotado a la Institución de instrumentos tendientes a permitir la persecución de sus acreencias, privilegiando sus acciones.
11. La condonación de los adeudos no es una vía conforme con los principios constitucionales y legales en materia de seguridad social.

 

Atentamente,

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA GENERAL ADJUNTA