23 de agosto,  2011

C-197-2011

 

Señora

Giselle Méndez Vega

Directora Ejecutiva

Sistema Nacional de Áreas de Conservación

 

Estimada señora:

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio SINAC-DE-509 de fecha 26 de abril de 2011, mediante el cual nos solicita:

 

“Determinar quien (sic) es el ente administrativo competente para llevar a cabo el levantamiento de anotaciones (limitaciones) impuestas en su momento en el visado de planos, por parte de la Dirección General Forestal, por encontrarse afectados por Reserva de Manglar.

Lo anterior, por cuanto la Dirección General Forestal ya no existe y en su lugar fue creado, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, mediante Ley de Biodiversidad N° 7788 del 30 de abril de 1998: que en su artículo 22 dispone que dicho ente integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre y áreas protegidas” (El subrayado es del original).

 

 

 I.        SOBRE EL CRITERIO LEGAL APORTADO Y LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA        

 

El artículo 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica, establece como parte de las atribuciones de esta Procuraduría, rendir los dictámenes acerca de cuestiones jurídicas que soliciten los entes descentralizados, demás organismos públicos y las empresas estatales. Dado ello, el artículo 4 de dicha ley, señala los requisitos de admisibilidad que deben cumplir dichas consultas, indicando:

 

“ARTÍCULO 4º.—CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.

(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de  la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno)”

           

Además del criterio legal señalado en dicho artículo, nuestra jurisprudencia administrativa ha sido conteste en reiterar que como parte de los requisitos de admisibilidad, las cuestiones jurídicas consultadas deben ser expuestas en términos genéricos, pues este órgano asesor no puede sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones concretas.

 

En el caso que nos ocupa, la consulta es planteada en términos genéricos por la Directora Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), sin embargo, de la lectura del criterio legal vertido por la asesoría jurídica del Área de Conservación Tempisque, se evidencia que el trasfondo de la misma en un caso específico pendiente de resolver.

 

Incluso en dicho oficio se indican datos y antecedentes que se alejan de un criterio legal propiamente, pues expone el problema respecto al caso que allí se menciona, careciendo de sustento normativo o jurisprudencial, siendo que únicamente en el punto octavo del mismo, se hace una leve referencia sobre el objeto de consulta, al indicar:

 

 “8. La Asesoría Legal del Área de Conservación Tempisque concluye que según lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad número 7788, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), asume las competencias de la extinta Dirección General Forestal, por lo tanto debe ser el ente Administrativo (sic) encargado de levantar las anotaciones de afectación por Reservas de Manglar en los planos que legalmente proceda.”

 

Debe recordarse que la opinión de la asesoría legal que indica el artículo 4 citado, “…no es otra cosa que un estudio tanto normativo como jurisprudencial sobre las interrogantes planteadas a este órgano asesor.” (Dictamen C-055-2010 del 26 de marzo de 2010), por cuanto “…permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría…" (Dictamen N° C-151-2002 del 12 de junio del año 2002).

 

Es claro entonces que el criterio jurídico aportado no reúne los requisitos indicados, sin embargo, procederemos a evacuar la consulta con el ánimo de colaborar con la administración consultante, advirtiendo que para futuros casos deberá tomarse en cuenta lo aquí indicado.

 

Por otro lado, también debemos insistir que el criterio que aquí se emita, no sustituirá en forma alguna la voluntad de la Administración activa en un caso concreto, y se dictará únicamente en términos genéricos.

 

A partir de lo anterior, procederemos a evacuar la consulta presentada.

 

 

II.        SOBRE LA COMPETENCIA PARA REALIZAR LAS FUNCIONES DE LA ANTIGUA DIRECCIÓN GENERAL FORESTAL

 

De conformidad con la anterior Ley Forestal, N° 4465 del 25 de noviembre de 1969, la Dirección General Forestal era el órgano por medio del cual el Ministerio de Agricultura y Ganadería –encargado inicial de la materia forestal y recursos naturales- realizaría las funciones de la administración forestal, así como velar por la protección y conservación de todos los bosques y terrenos forestales (Artículo 7 de la redacción original).

 

No fue sino hasta la promulgación de la Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones[1] (MINAET), N° 7152 del 5 de junio de 1990, que las competencias allí reguladas, así como las asignadas en otras leyes a otras instituciones del Estado en materia de recursos naturales, energía y minas, corresponderían en adelante a este ministerio (artículos 1 y 3), dejando como parte de su estructura a la Dirección General Forestal (artículo 4).

 

      Dentro de las principales competencias asignadas a la Dirección General Forestal, se encontraba la administración, estudio e investigación de los recursos forestales del país, conservación y mejora de los suelos forestales, fomento de la industria forestal, administración del Fondo Forestal, establecimiento de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de fauna silvestre y otras categorías de uso, clasificación de los terrenos forestales, entre otras. (Artículo 10 de la Ley 4465).

 

Posteriormente, la actual Ley Forestal N° 7575 del 13 de febrero de 1996 –que derogó de forma expresa la Ley N° 4465-, no hace referencia alguna a la Dirección General Forestal, tal como se hacía en las leyes anteriores. Sin embargo, señala que el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones regirá el sector y realizará las funciones de la Administración Forestal del Estado (Artículo 5), asignando como funciones de ésta la de conservar los recursos forestales, aprobar los planes de manejo y establecer sus lineamientos, administrar el Fondo Forestal, entre otras (Artículo 6).

 

En este sentido debemos entender que la función principal asignada a la Dirección General Forestal pasó a manos de la Administración Forestal del Estado a partir de la Ley Forestal del año 1996, que es precisamente la conservación del recurso forestal del país. Por otro lado, la materia de vida silvestre, entre ella, la creación de humedales, había quedado en manos de la Dirección General de Vida Silvestre, desde el año 1992 al promulgarse la Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317 del 30 de octubre de ese año.

 

Aun cuando desde el año 1995, el Decreto Ejecutivo 24652-MIRENEM del 20 de setiembre había agregado el Sistema Nacional de Áreas de Conservación a la estructura organizativa del  Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (que posteriormente fue sustituido por el Decreto 30077-MINAE y luego por el actual Decreto 35669 del 4 de diciembre de 2009), no fue sino en el año de 1998, con la promulgación de la Ley de Biodiversidad N° 7788 del 30 de abril, que se genera un cambio legislativo en lo que respecta a la administración de  materia forestal, vida silvestre y áreas protegidas. Así, el artículo 22 de la citada ley dispone:

 

“ARTÍCULO 22.-Sistema Nacional de Áreas de Conservación

Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en adelante denominado Sistema, que tendrá personería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica.

Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos.”

 

En igual sentido, el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo N° 34433 del 11 de marzo de 2008, en el artículo 7, establece que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) “…Está bajo la rectoría del Ministro del Ambiente y Energía y tiene como competencias las asignadas en la misma Ley de Biodiversidad incluyendo las labores de protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos, las asignadas a la Administración Forestal del Estado, según Ley Forestal, a la Dirección General de Vida Silvestre, Ley de creación del Servicio de Parques Nacionales, así como las establecidas en la Ley Orgánica del Ambiente.”

 

      De acuerdo a los textos anteriores, todas las competencias relacionadas con la materia forestal, vida silvestre y áreas protegidas, fueron integradas al Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Inclusive nótese como explícitamente se indica que la Administración Forestal ejercerá sus funciones y competencias junto a la Dirección General de Vida Silvestre y el Servicio de Parques Nacionales, como una sola instancia mediante la estructura administrativa del SINAC.

 

Así lo reconoció esta Procuraduría en Dictamen C-201-2002 del 21 de agosto de 2002, en el cual indicó:

 

“Con el modelo de manejo de los recursos naturales y administración descentralizada, con participación comunitaria, que se acoge a mediados de la década de los años 90, el Sistema Nacional de Areas (sic) de Conservación (SINAC), por medio de sus Areas (sic) de Conservación Regionales, del MINAE, ejerce las funciones y competencias de la antigua Dirección General de Vida Silvestre, Dirección General Forestal y el Servicio de Parques Nacionales, con una unidad administrativa única. (Ley de Biodiversidad, art 22, pfo. 2°).

 Se pretendió un enfoque conservacionista integral, unificador y descentralizado. Así, se lee en el Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998: "Se promoverá un sistema de manejo descentralizado, basado en la participación comunitaria y en la alta capacidad gerencial" (pgs. 146-147).

 En suma, el Sistema Nacional de Areas (sic) de Conservación (SINAC) se define como "un sistema de gestión institucional descentralizado y participativo que integra las competencias en materia forestal, de vida silvestre y áreas protegidas, con el fin de planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales del país". En lo administrativo, "el SINAC es un sistema constituido por subsistemas denominados Areas (sic) de Conservación y una sede central" (Políticas para Areas (sic) Silvestres Protegidas de Costa Rica. Ministerio del Ambiente. Sistema Nacional de Areas (sic) de Conservación. 1997, pg. 33).

 A su vez, el Area (sic) de Conservación es "una unidad territorial administrativamente delimitada, en donde se interrelacionan actividades tanto privadas como estatales y se buscan soluciones conjuntas, orientadas por estrategias de conservación y desarrollo sostenible de los recursos naturales y culturales" (Idem, pg. 30).”

      De lo anterior se desprende que las funciones que habían sido asignadas a la Dirección General Forestal y posteriormente a la Administración Forestal del Estado y a la Dirección General de Vida Silvestre, fueron asumidas por el SINAC.

 

      Es así que podemos señalar que dentro de las atribuciones del SINAC en materia forestal, vida silvestre y áreas protegidas, queda incluido lo relativo a los manglares según lo consulta la Directora Ejecutiva del SINAC. Sin embargo, por resultar de interés, procederemos a explicar en los siguientes apartados las razones para llegar a esa conclusión, así como los límites de la competencia de dicho órgano en esta materia.

 

 

III.      LOS MANGLARES COMO BIENES DE DOMINIO PÚBLICO

 

            Por resultar necesario y relacionado con la presente consulta, haremos referencia a la importancia de los manglares y a la protección jurídica que éstos tienen en nuestro ordenamiento jurídico.

 

      En primer lugar, debemos definir qué se entiende por manglar, para lo cual resulta de importancia lo indicado por esta Procuraduría en el dictamen C-102 del 16 de junio de 1996, el cual señala al respecto:

 

“Según el Dr. Alfonso Mata Jiménez, en su Diccionario Didáctico de Ecología, San José, Editorial de la Universidad de Costa Rica, 1994, p. 202, manglar es la "comunidad boscosa, de tierras anegadas o humedales, con plantas y árboles cuyo hábitat espacial es la ciénaga pantanosa de agua limosa y banco arenoso, localizada en forma particular en las bocas de los ríos".

En nuestro país contamos aproximadamente con 41.000 hectáreas de manglar, de las cuales el 99% se hallan en la costa Pacífica, siendo los sectores más representativos el de Sierpe-Térraba (17.737 ha.), Golfo de Nicoya (15.176 ha.) y Damas-Palo Seco (2.312 ha.) (Jiménez, Jorge Arturo. "Los manglares del Pacífico Centroamericano". Heredia, EFUNA, 1994, p. 32).

Aunque es regularmente inundado por el efecto de las mareas, lo común es que se encuentre protegido de las olas o corrientes fuertes por pequeñas bahías, o por situarse en desembocaduras de ríos tranquilos. En términos más precisos se podrían distinguir dos tipos principales de ambientes para describir el entorno geomórfico en el que crecen los manglares: las costas clásticas y los ambientes estuarinos. En las primeras, se dan barreras arenosas o barras de gran dinamismo que son formadas por sedimentos también arenosos reacomodados por el oleaje.

Detrás de estas barreras, en lagunas de aguas someras tierra adentro, es donde se ubican los manglares, a lo largo de canales mareales, donde el oleaje y la descarga fluvial interactúan fuertemente (ibíd, ps. 8-10).

En los ambientes estuarinos nos encontramos con extensos cuerpos de agua semiencerrados, donde se mezclan las aguas de uno o varios ríos con las aguas costeras marinas. Aquí la influencia del oleaje es muy baja y mínima en las partes internas de los sistemas, encontrándose extensos bajos o playones fangosos que son rápidamente colonizados por manglares (ibíd, ps. 10-12).

Aunque alcanza su mayor desarrollo, sobre todo foliar, en la zona de los trópicos, también se le puede encontrar en las regiones inferiores subtropicales. Los diferentes individuos que lo componen se adaptan a salinidades variables, niveles cambiantes de inundación o clases de aluvión, encontrándose especies que van desde pequeños arbustos hasta árboles cercanos a los cincuenta metros de altura (Mata, Alfonso y Quevedo, Franklin, op. cit., p. 202). Para entender las variaciones estructurales y funcionales que se observan en el componente vegetal de las manglares, se suelen dividir según dos zonas típicas: a) la zona externa (parte ambientalmente más dinámica del manglar constituida por áreas expuestas de modo directo al cuerpo de agua estuarina o a los canales o márgenes de los ríos asociados) y b) la zona interna (aquella alejada de los cuerpos de agua, ya sean estuarinos o riverinos, y que son inundadas periódica o estacionalmente por las mareas) (Jiménez, op. cit., p. 33).

Los suelos en los que crecen los manglares son de tipo anaeróbico generalmente, en tanto, además de estar periódicamente inundados, los consumos de oxígeno son muy altos por la fauna que vive en ellos. Sufren, asimismo, variaciones importantes en el contenido de sales debidas a la evapotranspiración, el suministro de agua de mar o de agua dulce por lluvia, descarga fluvial o escorrentía superficial (Jiménez, op. cit., ps. 29-30).

Característica muy suya de los manglares es la masa enmarañada de raíces como puntales que elevan la base del árbol por encima del sustrato. Las ramificaciones de estas raíces aéreas crecen en forma vertical sobre el cieno, y, de manera independiente a las mareas, captan oxígeno continuamente (Enciclopedia Océano de la Ecología.Tomo 2, Barcelona, Océano Grupo Editorial, p.119).

Las raíces de los manglares constituyen parte vital de su desarrollo, ya que por un lado sirven de sostén en un ambiente fangoso y muy inestable, y por otro, facilitan la obtención de nutrimentos y agua en condiciones donde esas sustancias son limitadas, vista la alta salinidad y baja concentración de oxígeno. También, las raíces cumplen su rol de incorporar este elemento a la planta, que es utilizado en las funciones de respiración, sobre todo durante la pleamar en que quedan aquellas sumergidas. Dicha particularidad hace que si las plantas se ven sujetas a un período muy largo de inundación, puedan morir fácilmente (Soto, Ricardo. "Las raíces de los manglares, ¿fortaleza o talón de Aquiles?" Boletín Informativo Pro Ambi. Año I, Número 2, Junio de 1995. Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica, p. 2).

Se puede afirmar que los manglares han tenido importancia para nuestros pobladores aún desde la época precolombina, donde eran usados para la extracción de productos (sal, moluscos, peces, crustáceos, etc.) con fines de consumo interno o de intercambio con otras poblados más grandes. En Tivives y Térraba, por ejemplo, se ha recogido mucha información sobre asentamientos precolombinos que los utilizaban (Jiménez, op.cit., p.73).

Esta situación aún se mantiene si se toma en cuenta que los manglares continúan supliendo, de forma clandestina en buena parte de los casos, diferentes tipos de necesidades. En la década de los cincuenta y sesenta era común la cosecha de corteza de mangle rojo, para la producción de taninos. También es común el aprovechamiento del recurso forestal para la producción de carbón, que es de buena calidad (poder calorífico de 7.460-8.400 Kcal/kg). A estos usos han de sumarse también el suministro de leña, madera, postes y otros similares; sin olvidar el uso extractivo más común de la pesca artesanal, que se realiza en los canales y esteros asociados al manglar por medio de trasmallo, o de recolección de otros recursos faunísticos (en el Golfo de Nicoya, por ejemplo, se extraen cerca de 5 millones de pianguas al año) (ibíd, ps. 79-86).

En general, los manglares constituyen uno de los ecosistemas más productivos de la biosfera, al producirse en su biocenosis una cadena alimentaria muy significativa (Mata, Alfonso y Quevedo Frankin, op.cit., p. 203). Por ejemplo, la gran cantidad de hojas que caen se encuentran a la base como detritos rico en proteínas de un sinnúmero de cadenas tróficas muy productivas, al constituir el alimento de grandes poblaciones de cangrejos, gambas, larvas de insectos, gusanos y moluscos, los que a su vez son presa de pequeños mamíferos, sustento de peces y otros organismos que viven a poca distancia de la costa. Se convierte así el manglar en un sistema exportador de materia orgánica que se encauza hacia el mar, donde es relativamente escasa, lo que incide en un aumento considerable en la masa de peces, con su correlativa importancia económica (Enciclopedia Océano de la Ecología, op. cit., p. 119).

En el campo ecológico, sólo el hecho de tratarse de uno de los pocos sistemas boscosos de las zonas costeras y su valor de refugio para la fauna silvestre son motivo suficiente para resguardar estos ecosistemas. Es apreciable también su valor en el desarrollo de estados larvales y juveniles de muchas especies comerciales, el mantenimiento de la calidad del agua en las zonas costeras y su papel en los procesos geomorfológicos de la zona costera (Jiménez, op. cit., ps. 105-106). Incluso se ha afirmado que los manglares constituyen un frente de avance hacia el mar ganándole nuevas tierras o evitando la erosión de las ya existentes ("Políticas para la Administración de las Reservas Forestales de los Manglares". Folleto mimeografiado. Ministerio de Agricultura y Ganadería. San José (sin año de publicación), p. 5).

 

Del anterior criterio se desprende claramente la importancia desde el punto de vista ambiental, de proteger estos ecosistemas que constituyen manglar, los cuales según el mismo dictamen anteriormente citado se han visto expuestos a múltiples amenazas, que van desde la explotación ilegal por parte de sectores marginales de la población, usos sustitutivos del suelo con la expansión de áreas agropecuarias lo que produce su erosión, hasta la existencia de “…fuertes intereses de los sectores privados empresariales en eliminar manglares de áreas potencialmente turísticas para la construcción de hoteles y otros centros de uso comercial…”, acudiendo para ello “a vías tales como el envenenamiento o la desecación para llevar a cabo sus propósitos”.

 

      Precisamente por la importancia de los manglares, el artículo 11 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre N° 6043 del 2 de marzo de 1977, establece que estos son bienes de dominio público, al indicar:

“Artículo 11.- Zona pública es también, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional.”

 

      Es evidente que al incluirse los manglares dentro de la zona pública de la zona marítimo terrestre, se está dando una protección especial a estos ecosistemas, pues forman parte del patrimonio del Estado y no son susceptibles de apropiación por ninguna vía, por parte de particulares.

 

Aun cuando la Ley de Zona Marítimo Terrestre rige desde el año de 1977, no debe considerarse que la calificación de los manglares como bien público es de reciente data, tal y como se indicó en el Dictamen C-102-1996 ya citado, el cual específicamente sobre este tema indicó:

 

“Ahora bien, no se vaya a creer que los manglares disfrutan de un régimen de dominio público hasta una fecha muy reciente.

En realidad, los artículos 1º y 3º de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942, ya le daban esta connotación, aunque de forma implícita:

"Artículo 1.-

Son aguas del dominio público: (...) II.- (sic)

Las de las lagunas y esteros de las playas que se comuniquen permanentemente o intermitentemente con el mar; ..."

"Artículo 3.-

Son igualmente de propiedad nacional: I.- (sic)

Las playas y zonas marítimas;

II.- (sic)

Los vasos de los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional; ..."

(…)

 

Y con prelación a la Ley de Aguas, se hallaba vigente la normativa que desde el siglo anterior fijó en una milla tierra adentro la franja inalienable contigua a las costas. La Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926 vino a precisar la extensión de la milla en 1672 metros de latitud a lo largo de las costas de ambos mares (artículo 1º que reforma el 510 del Código Fiscal, Ley No. 8 de 31 de octubre de 1885).

 

Esta misma distancia se mantiene en la Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, artículo sexto.

 

Esta distancia vino disminuirse hasta los doscientos metros actuales mediante las Leyes Nos. 19 de 12 de noviembre de 1942 y 201 de 26 de agosto de 1943 que declararon denunciables, salvo la franja dicha, los terrenos situados en las millas marítimas del litoral Caribe y Pacífico, respectivamente.

 

Un simple análisis de la legislación transcrita nos lleva a concluir que con anterioridad a las Leyes desafectantes de 1942 y 1943, los manglares que se hallaren ubicados dentro de una faja de 1672 metros contiguos a la línea de costa igualmente se verían beneficiados con el régimen de dominio público dispuesto para la denominada milla marítima, y con posterioridad a esa normativa se les aplicaría el mismo trato legal a todos los manglares, pero a la luz de la Ley de Aguas, que ya para ese entonces había entrado en vigencia.

 

Conjuntamente, el artículo 20 de la Ley de Aguas anterior, No. 11 de 26 de mayo de 1884, disponía que "es del dominio público la zona marítimo terrestre o el espacio de las costas de la República que baña el mar en su flujo y reflujo y los terrenos inmediatos hasta la distancia de una milla", ampliando el concepto de zona marítimo terrestre a los terrenos de las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas. La amplitud de este artículo permite que una buena parte de los manglares de este país puedan ajustarse a esas situaciones.” (La negrita no forma parte del original)

 

      Es claro entonces, que aun antes de la promulgación de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, existía legislación que daba a los manglares el tratamiento de bien de dominio público.

 

En igual sentido lo estableció la Sala Constitucional, en la sentencia N° 2408-2007 de las 16:13 horas del 21de febrero de 2007, la cual señala en lo conducente:

 

“A su vez, debe tenerse en claro que la zona marítimo-terrestre está divida en dos zonas (al tenor de lo dispuesto en el artículo 10 de la ley de referencia): la primera, denominada como zona pública, que comprende la faja de cincuenta metros de ancho, contados de la pleamar ordinaria; y la segunda, llamada zona restringida, constituida por los restantes ciento cincuenta metros, que es en la que legítimamente pueden otorgarse concesiones, según los requerimientos que el ordenamiento establece al efecto. En cuanto a la primera –zona pública–, el inciso h) del artículo 2 del Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre la define como el litoral, sea, la orilla o costa del mar que se extiende por las rías y esteros permanentes, hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las mareas, y presenten características marinas definidas; de manera que comprende las siguientes zonas: la ría, definida en los artículos 9 de la Ley y 2 inciso f del Reglamento de la Ley de la zona marítimo- terrestre como la parte del río próxima a su entrada en el mar, y hasta donde llegan las mareas; de manera, que comprende la franja de los doscientos metros contigua a las rías; (…) los manglares, (artículo 11 de la citada Ley), cuya incorporación al demanio público data de mil novecientos cuarenta y dos, con la Ley de Aguas. Asimismo, el artículo 4 del Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre estatuye que éstos son bienes que se incorporan al patrimonio forestal del Estado, por lo que se sujetan al régimen de afectación de la Ley Forestal. A su vez, se dispone como zona restringida a partir de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados, cuando éstos se extiendan por más de cincuenta metros de pleamar ordinaria; lo cual es de gran importancia, por cuanto extiende el concepto de zona marítimo terrestre a porciones del territorio nacional que puede encontrarse a kilómetros de la costa; lo cual también lleva a confusión, por estimarse que los terrenos aledaños al manglar pueden ser objeto de posesión legítima.” (La negrita es del original) (El subrayado es nuestro).

 

Por su parte, el Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítima Terrestre, en el artículo 4, establece que de conformidad con el Decreto Nº 7210-A de 19 de julio de 1977, los manglares o bosques salados que existen en los litorales continentales o insulares y esteros del territorio nacional, y que forman parte de la zona pública en la zona marítimo terrestre, constituyen Reserva Forestal y están afectos a la Ley Forestal. Dado ello, según el Decreto 7210-A, la administración de los manglares estaría a cargo inicialmente de la Dirección General Forestal (artículo 2).

 

Posteriormente dicha normativa fue derogada por el artículo 8 del Decreto N° 22550-MIRENEM del 14 de setiembre de 1993, el cual declara humedales las áreas de manglares adyacentes a los litorales continentales e insulares, pasando a ser administrados por la Dirección General de Vida Silvestre, a excepción de los humedales comprendidos dentro de las áreas que se encuentran bajo la categoría de manejo de Parques Nacionales y Reservas Biológicas, los cuales seguirán bajo administración del Servicio de Parques Nacionales (artículo 2). Dado ello, con base en este decreto, los manglares dejaron de ser considerados como una reserva forestal para ser calificados como humedales.

 

Independientemente del cambio de normativa operado, debemos reafirmar que mucho antes de la promulgación de la Ley de Zona Marítimo terrestre, los manglares habían sido considerados bienes públicos, por lo que como tales, son inalienables, imprescriptibles, inembargables y no susceptibles de apropiación particular.

 

Asimismo, en virtud de que las competencias de la Dirección General Forestal, la Dirección General de Vida Silvestre y el Servicio de Parques Nacionales fueron unificadas al crearse el SINAC tal como explicamos anteriormente, no existe duda de que en la actualidad las competencias en materia de manglares deben ser asumidas por este último órgano.

 

 

IV.       SOBRE LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN AL LEVANTAR ANOTACIONES DE PLANOS AFECTADOS POR RESERVA DE MANGLAR

 

      Quedando clara la naturaleza jurídica de los manglares como bienes de dominio público, debemos insistir que ello les otorga la naturaleza de inembargables, imprescriptibles y no los hace susceptibles de apropiación particular, independientemente de su ubicación.

Es precisamente por ello, que los manglares no pierden tal condición, aun cuando existan circunstancias que lleven a su desaparición, tal como se establece en el artículo 7 del Decreto Ejecutivo N° 22550-MIRENEM del 14 de setiembre de 1993, reformado por el artículo 1 del Decreto 23247-MIRENEM del 20 de abril de 1994, que indica textualmente:

 

“Artículo 7.- Queda totalmente prohibida cualquier actividad que vaya orientada a interrumpir el crecimiento normal del manglar como la construcción de diques que eviten el flujo de las mareas, el desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque eventualmente la eliminación del mismo. Aquellas áreas que hayan sido desprovistas de manglar mantendrán su condición de tal” (La negrita no forma parte del original)

 

En esa misma línea se ha mantenido esta Procuraduría, la cual en Opinión Jurídica OJ-042-98 del 15 de mayo de 1998, señaló la imposibilidad de que los manglares pierdan su condición demanial, indicando que:

“Aceptarlo sería fomentar una actitud depredadora de estos ecosistemas por quienes buscan apropiarse ilegítimamente de terrenos estatales.

Valga apuntar que en las áreas de manglares en que se haya procedido de tal forma a desaparecerlos, bajo condiciones apropiadas es posible su regeneración natural.

Aunque esta regla no requiere de ser normativizada para existir, ya que es de principio que los bienes demaniales no dejan de serlo por la actividad humana que se realice en su contra sino por la misma vía legal con que fueron destinados a ese régimen (artículo 262 del Código Civil), sí lo encontramos estatuido en el Decreto No. 23247-MIRENEM de 20 de abril de 1994, que retoma el artículo 1º del Decreto No. 7210-A de 19 de julio de 1977 (artículo 1º), según reforma del Decreto No. 16852-MAG de 23 de enero de 1986, en el sentido de que las áreas desprovistas de manglar mantendrán su condición de tal”.

 

Lo anterior resulta de vital importancia para la presente consulta, pues la Administración siempre debe tener presente que un manglar no pierde su condición de tal y tampoco su naturaleza pública, por el hecho de que causas naturales o la acción del ser humano, lo hagan desaparecer físicamente, toda vez que bajo ciertas condiciones estos ecosistemas pueden ser regenerados. Así las cosas, el área indicada no puede ser desafectada mediante una acción unilateral de la Administración, pues como sucede para todo bien de dominio público, dicha desafectación requiere de una norma de igual rango a la que produjo la afectación respectiva, en este caso, una de rango legal (artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa).

Dado ello, resulta entera responsabilidad de la Administración, valorar cada caso concreto para determinar si procede el levantamiento de una anotación de plano afectado por reserva de manglar, entendiendo que esto únicamente se justificaría mediante decisión motivada, en el caso de que hayan desaparecido los motivos iniciales bajo las cuales se impuso dicha anotación (como por ejemplo, una nueva segregación y que la finca resultante no contenga la parte del manglar), pero tomando en consideración que la desaparición física del manglar no hace que se pierda la condición de tal ni su naturaleza demanial y que para su desafectación se requiere una norma de rango legal.

 

 

V.        CONCLUSIONES

 

            De los razonamientos expuestos podemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

a)                  Aun cuando desde el año 1995, el Decreto Ejecutivo 24652-MIRENEM del 20 de setiembre había agregado el Sistema Nacional de Áreas de Conservación a la estructura organizativa del  Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (que posteriormente fue sustituido por el Decreto 30077-MINAE y luego por el actual Decreto 35669 del 4 de diciembre de 2009), no fue sino en el año de 1998, con la promulgación de la Ley de Biodiversidad N° 7788 del 30 de abril, que se genera un cambio legislativo en lo que respecta a la administración de  materia forestal, vida silvestre y áreas protegidas, pues todo lo relativo a esta materia pasó a manos del Sistema Nacional de Aéreas de Conservación (SINAC), lo cual incluye a los manglares;

 

b)                 Los manglares son reconocidos como bienes de dominio público desde antes de la promulgación de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, y por lo tanto son inalienables, imprescriptibles, inembargables y no susceptibles de apropiación particular;

 

 

c)                  Dado ello, los manglares no pierden su condición de tal ni su naturaleza pública, aun cuando existan circunstancias que lleven a su desaparición por causas naturales o la acción del ser humano, pues incluso bajo ciertas circunstancias pueden ser regenerados, tal como se establece en el artículo 7 del Decreto Ejecutivo N° 22550-MIRENEM del 14 de setiembre de 1993, reformado por el artículo 1 del Decreto 23247-MIRENEM del 20 de abril de 1994. Asimismo, para su desafectación requieren de una norma de rango legal (artículo 69 Ley de Contratación Administrativa);

 

d)         Consecuentemente, resulta entera responsabilidad de la Administración, valorar en cada caso concreto si procede el levantamiento de una anotación de plano afectada por reserva de manglar, entendiendo que esto únicamente se justificaría mediante decisión motivada, en el caso de que hayan desaparecido las condiciones iniciales bajo las cuales se impuso dicha anotación y tomando en consideración que la desaparición física del manglar no hace que se pierda la condición de tal ni su naturaleza demanial.

 

Atentamente,

 

 

 

Silvia Patiño Cruz                                                  Floribeth Calderón Marín

Procuradora Adjunta                                    Abogada de la Procuraduría

 

 

 

SPC/FCM/gcga