31 de agosto, 2011

C-203-2011

Señor

Luis Mendieta Escudero

Alcalde

Municipalidad de Pérez Zeledón

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio OFI-2304-11-DAM del 03 de junio del 2011, por medio del cual  solicita criterio en torno a la aprobación de Actas. Específicamente se consulta en torno a lo siguiente:

“…Deben las actas de un Concejo Municipal ser aprobadas o votadas. Esto en vista de que el artículo 47 del Código Municipal  en su segundo párrafo menciona el acto de “aprobación de actas” y no el de votación de actas?”

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES

Cabe mencionar que, conjuntamente con el oficio mediante el cual se solicita criterio, se adjuntó el pronunciamiento del Departamento Legal de la Municipalidad consultante, referente al tema de interés. Por ese medio concluyó lo siguiente:

“…cuando el Código Municipal  y la LGAP hablan de aprobar las actas de las sesiones del Código Municipal, implícitamente está expresando la necesidad de que surja un acuerdo en ese sentido. Y para que haya ese acuerdo  es imprescindible que previamente se haya realizado una votación”

II.- SOBRE LAS ACTAS Y LA RELEVANCIA QUE DETENTAN RESPECTO DE LOS CUERPOS COLEGIADOS

Partiendo que lo consultado se circunscribe al instrumento jurídico denominado acta, valga establecer, como punto de partida, qué se entiende por esta y la importancia jurídica que detenta.  

En este sentido, este órgano técnico asesor, ha sostenido:

“…La Constitución Política, en el artículo 169, dispone que la administración de los intereses y servicios locales, en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, que a su vez estará conformado por un cuerpo deliberante y un funcionario ejecutivo -Alcalde Municipal-.

Dentro de la organización interna de la municipalidad, el Concejo Municipal, viene a ser el órgano colegiado deliberativo. En cuanto a la deliberación, señala el jurista Eduardo Ortiz que ésta se entiende como “…aquella resolución interna, oral y después documentada en acta, en virtud de la cual se regula el contenido de otro acto, que será adoptado por órgano ejecutivo distinto, normalmente con un amplio margen de discrecionalidad” ⁽¹⁾  ORTIZ ORTIZ (Eduardo), La Municipalidad en Costa Rica, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1987, página 123.

De conformidad con la definición de mérito, las actas vienen a contener la deliberación del órgano colegiado; en consecuencia, también constan en dicho documento los acuerdos adoptados, y como se dirá más adelante, ello adquiere gran trascendencia, en tanto no es hasta que se tiene aprobada el acta, que los acuerdos del órgano colegiado van a adquirir firmeza y eficacia.

Siguiendo lo expuesto, nos remitimos a lo preceptuado en los artículos 47 y 48 del Código Municipal, que determinan la obligatoriedad de levantar un acta de cada sesión del concejo como órgano colegiado que es:   

"ARTÍCULO 47.-

De cada sesión del Concejo se levantará un acta; en ella se harán constar los acuerdos tomados y, sucintamente, las deliberaciones habidas, salvo cuando se trate de nombramiento o elecciones, de los cuales únicamente se hará constar el acuerdo tomado.

Una vez que el Concejo haya aprobado las actas, deberán ser firmadas por el Presidente Municipal y el Secretario, y se colocarán en las respectivas curules, dos horas antes de iniciarse la sesión siguiente."

Por su parte, el artículo 48 del Código Municipal establece lo siguiente:

"ARTÍCULO 48.-

Las actas del Concejo deberán ser aprobadas en la sesión ordinaria inmediata posterior; salvo que lo impidan razones de fuerza mayor, en cuyo caso la aprobación se pospondrá para la siguiente sesión ordinaria.

Antes de la aprobación del acta, cualquier regidor podrá plantear revisión de acuerdos, salvo respecto de los aprobados definitivamente conforme a este código. Para acordar la revisión, se necesitará la misma mayoría requerida para dictar el acuerdo."

Como bien se observa, se establecen dos momentos distintos en relación con los acuerdos; el primero, cuando se adoptan en la sesión del órgano y son consignados en un documento -acta-, y posteriormente, la aprobación de ese documento, como condición para que aquellos se tengan como firmes y eficaces.

Sumado a las disposiciones referidas, consideramos conveniente hacer mención del artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública -que valga señalar se encuentra dentro del Capítulo III -Título II- relativo a los órganos colegiados de la Administración-, que establece también la obligación de levantar un acta de las sesiones que se celebren. De esa forma se prescribe lo siguiente:

"Artículo 56.-

1. De cada sesión se levantará una acta, que contendrá la indicación de las personas asistentes, así como las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de la deliberación, la forma y resultado de la votación y el contenido de los acuerdos.

2. Las actas se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos tercios de la totalidad de los miembros del Colegio.

3. Las actas serán firmadas por el Presidente y por aquellos miembros que hubieren hecho constar su voto disidente."

La obligación de levantar un acta de las sesiones de un órgano colegiado resulta conforme con la naturaleza de los mismos, a saber: en tratándose de órganos deliberativos, se busca asegurar la transparencia en el ejercicio de sus competencias, lo cual se garantiza con la constatación de los criterios y opiniones de los miembros que lo conforman, y que, una vez aprobada el acta, se constituye en documento público, siendo el instrumento idóneo para que cualquier interesado se entere del proceso argumentativo que siguió, en este caso, el Concejo Municipal para arribar a una decisión.

Siguiendo lo anterior, recordamos nuevamente a Ortíz Ortíz ⁽²⁾ quien al respecto manifestó lo siguiente: ² ORTIZ ORTIZ (Eduardo), Tesis de Derecho Administrativo. Tomo II. Editorial Stradtmann, S.A. Primera Edición, San José, Costa Rica, 2000, página 81.

“Lo más importante de un acta es su función respecto del acto colegiado, que es la de parte constitutiva, formalidad ad substantiam y no ad probationem. El acta es elemento constitutivo del acto colegiado, no meramente prueba fehaciente del mismo. En tal condición es causa del efecto adscrito al acto colegial con igual fuerza determinante que el voto de mayoría y la proclamación de este último. Si el acta falta, la deliberación no existe y por ello el acuerdo no documentado, incluso si el acta existe, es también inexistente. Si el acta es nula o ineficaz, iguales trabas tendrá el acto colegiado para producir efectos jurídicos. Si el acta es anulada o se pierde la oportunidad para sanearla o convalidarla, desaparece el acto colegial que documenta. Puede afirmarse, por ello, que el acta condiciona no sólo la existencia sino también la eficacia y la validez de la deliberación colegial…”  [1]

III.- SOBRE LA FIGURA  JURÍDICA QUE SE UTILIZA PARA DAR FIRMEZA A LAS ACTAS

En la especie, se consulta de forma puntual, si las actas que levantan los Concejos Municipales se votan o se aprueban. Por lo que, en aras de zanjar tal disyuntiva, conviene en primer término retomar la dicho en el acápite anterior respecto del significado de acta y su función.

Así tenemos que el instituto jurídico en análisis se concibe como “…la relación escrita donde se consigna el resultado de las deliberaciones y acuerdos de cada una de las sesiones que celebra una junta, Cuerpo o asamblea, para debida constancia…”[2]

A partir de lo dicho, se sigue sin mayor dificultad que el documento en el que constan con total claridad las discusiones y la decisión a la que arribó el cuerpo colegiado con posterioridad a estas, es el acta.

Téngase presente que el Concejo Municipal es el órgano deliberativo del ente territorial y por ende, está compuesto por una pluralidad de sujetos que tienen el derecho de expresar sus opiniones, el deber de escuchar las de los otros miembros de la Cámara y una vez realizado esto llegar a un consenso denominado acuerdo, es decir, a la “…resolución tomada por unanimidad o mayoría de votos sobre cualquier asunto…” [3]

Tenemos entonces que la forma jurídica en la que los cuerpos colegiados llegan a una decisión final es expresando su voluntad individual, que posterioridad será colegiada,  mediante la emisión del voto. Véase que por votación se entiende “… la que se hace por el número de los que se levantan para aprobar o rechazar una moción y que también se efectúa levantando el brazo…” [4] 

En este sentido, se ha pronunciado la más calificada doctrina al sostener:

“…Para la formación del acto colegial es necesaria la votación con la eventual formación de minorías, pero una vez ocurrida aquella, esta ultimas no cuentan y el acto colegial resulta formado exclusivamente por el voto mayoritario, que se considera del colegio como unidad, aunque se imputa también a los miembros de esa mayoría en su calidad personal, para efectos de responsabilidad, (efecto que no toca  a los votantes de la minoría aunque nada se diga al respecto).

En relación con la mayoría, el acto colegial es un verdadero negocio jurídico, la votación mayoritaria es un acto complejo, producto de voluntades coincidentes en cuanto a contenido y fin. Es un acto oral, sujeto a documentación solemne…” [5]

De lo expuesto hasta ahora, deviene palmario, que el Concejo Municipal toma acuerdos, votando las diferentes propuestas que se han realizado sobre un tema en particular.

Ahora bien, propiamente dentro de lo consultado, debe decirse que el ordinal 48 del Código Municipal, citado en el punto anterior, es claro al establecer que las actas deben aprobarse. Entonces, si se tiene claridad que aprobar conlleva “Aceptación, conformidad. Calificación de conveniente o acertado. Afirmación de algo como bueno, firme y valedero…”[6], es claro que la única forma que detenta el órgano deliberativo para dar su aceptación al instrumento que nos ocupa, es mediante la toma de un acuerdo, el cual requiere, ineludiblemente, la votación afirmativa de la mayoría o totalidad de sus miembros para que pueda considerarse tomado.

Tocante al tema que nos ocupa, la más calificada doctrina ha sostenido:

“…La aprobación del acta es una forma de contralor, cuya naturaleza es igual a la aprobación común. Se trata de otra forma de declaración constitutiva, según quedó antes definida, como la aprobación que tiene por efecto inmediato una certeza legal sobre un hecho o acto jurídico, con el efecto ulterior de satisfacer otra necesidad pública variable, distinta de aquella mera certeza. En el caso esa otra necesidad es la misma que llena el acto colegial documentado. La aprobación supone la determinación de la conformidad o disconformidad entre deliberación y actas, a efecto de asegurarse que éstas correspondan fielmente a aquellas. El acta puede existir y ser válida sin aprobación pero no prueba fehaciente de la deliberación ni contribuye a producir el efecto jurídico de esta última, conjuntamente con ella, mientras no esté aprobada. Puede decirse que la aprobación del acta es una condición suspensiva de su eficacia, sin la cual la misma no produce efecto, con lo que se afirma su naturaleza de típica aprobación.  Como su nombre lo indica, se refiere al acta o documento y no a la deliberación misma, pero dada la íntima conexión entre ambos, sus vicios, al impedir la eficacia del acta, impiden simultáneamente la existencia de la deliberación. La aprobación del acta se da normalmente en la sesión siguiente, pero puede darse después sin que ello afecte su validez ni la del acta misma…” [7]

De suerte tal que, las actas se aprueban mediante un acuerdo que así lo establece. Acuerdo, que imperiosamente debe ser votado por la cantidad de miembros que exige la ley para considerarse válido y eficaz. Es decir, la votación es el instrumento que permite la toma del acuerdo en el que se aprobará o no el acta.

IV.- CONCLUSIONES:

A.- De conformidad con lo expuesto en el Dictamen C-144-2006 del 7 de abril de 2006, “…las actas vienen a contener la deliberación del órgano colegiado; en consecuencia, también constan en dicho documento los acuerdos adoptados, y como se dirá más adelante, ello adquiere gran trascendencia, en tanto no es hasta que se tiene aprobada el acta, que los acuerdos del órgano colegiado van a adquirir firmeza y eficacia…”

B.- El Concejo Municipal es el órgano deliberativo de la ente territorial y por ende, está compuesto por una pluralidad de sujetos que tienen el derecho de expresar sus opiniones, el deber de escuchar las de los otros miembros de la Cámara y una vez realizado esto llegar a un consenso denominado acuerdo, es decir, a la “…resolución tomada por unanimidad o mayoría de votos sobre cualquier asunto por tribunales, corporaciones o juntas….   

C.- La forma jurídica en la que los cuerpos colegiados llegan a una decisión final es expresando su voluntad individual, que posterioridad será colegiada,  mediante la emisión del voto.

D.- Las actas se aprueban tomando un acuerdo que así lo establece. Acuerdo que imperiosamente debe ser votado por la cantidad de miembros de la Cámara que exige la ley para considerarse valido y eficaz. Es decir, la votación es el instrumento que permite la toma del acuerdo en el que se aprobará o no el acta.

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

LAR/jlh