30 de noviembre de 2011

C-292-2011

Licenciada

Grace Ávila Calvo

Asesora Legal

Región Huetar Norte

Instituto de Desarrollo Agrario

Estimada licenciada:

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. DRHN-AL-283-2011 de 7 de noviembre de 2011, mediante el cual remite copia certificada de expediente administrativo para que la Procuraduría General de la República vierta el criterio a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública sobre la eventual nulidad evidente y manifiesta del acuerdo tomado por ese Junta Directiva en sesión 016-04 de 3 de mayo de 2004, artículo 43, donde se dispuso segregar y traspasar lote a nombre de la señora XXX, a pesar de que se encontraba inscrito ya a nombre de otra persona jurídica ante el Registro Público.

             Al respecto me permito externarle que no nos es posible atender dicha solicitud, toda vez que, de acuerdo al estudio que se ha hecho del expediente remitido, ha operado el plazo de caducidad de cuatro años para declarar la nulidad evidente y manifiesta en sede administrativa.

            Sobre este tema ha señalado la Procuraduría General de la República en otras oportunidades:

“Tal y como lo hemos reafirmado, la posibilidad de la Administración de volver sobre sus propios actos, es una potestad que ha sido modulada en atención al tiempo transcurrido desde que se dictó el acto. Por ello, tal potestad anulatoria deberá ejercerse dentro de los plazos de caducidad que prevé el ordenamiento jurídico.

Por ello se advierte que, en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de la Ley General citados, a consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, es necesario tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo.   Lo anterior por cuanto, de verificarse que la adopción del acto se dio antes del 1 de enero del 2008, regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo.   Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo (Entre otros, los dictámenes C-233-2009, C-059-2009, C-105-2009,  C-113-2009, C-158-2010, C-159-2010 y C-181-2010), o como bien lo ha indicado la Sala Constitucional, mientras el acto tenga  una eficacia continua ( Resoluciones Nºs 2009002817 de las 17:07 horas del 20 de febrero de 2009, 2009005502 de las 08:38 horas del 3 de abril de 2009, 2009018188 de las 11:59 horas del 27 de noviembre de 2009).

Por consiguiente, solo en aquellos casos en que el acto haya sido adoptado después del 1 de enero de 2008 y en el tanto sus efectos perduren a este momento (acto de efecto continuado), será posible ejercer legítimamente respecto de él la potestad de autotutela revisora administrativa que posibilita en cualquier momento la anulación oficiosa administrativa de aquellos actos administrativos de contenido favorable -declaratorios de derechos subjetivos-, siempre y cuando, en primer lugar, el vicio del que adolezcan constituya una nulidad absoluta, en los términos del artículo 173.1 de la LGAP; es decir, que además sea evidente y manifiesta; y en segundo término, mientras sus efectos perduren (art. 173.4 Ibídem)(Dictamen C-206-2010 de 04 de octubre del 2010 ).” (Dictamen No. C-259-2011 de 24 de octubre de 2011).

            En el presente asunto, se pretende la declaratoria de nulidad evidente y manifiesta del acuerdo de Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario tomado en la sesión 016-04 de 3 de mayo de 2004, artículo 43, por lo que el plazo de caducidad a aplicar es el cuatrienal, al tratarse de un acto administrativo tomado con anterioridad al 1° de enero de 2008 (fecha de entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo), y habría vencido el 3 de mayo de 2008.

            Valga aclarar que no es de aplicación en la especie el artículo 15 del Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales del Instituto de Desarrollo Agrario, en el cual se establecía la posibilidad de que esa entidad pudiera gestionar la nulidad de un título emitido al amparo de dicho Reglamento hasta en un período de cuatro años posteriores a la fecha de inscripción del título; primero, porque tal Reglamento fue anulado por la Sala Constitucional mediante el Voto No. 2063-2007 de 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007, y segundo, porque aunque estuviera vigente, no podría hacerse valer por jerarquía normativa sobre lo dispuesto por una ley (Ley General de la Administración Pública con la modificación introducida por el Código Procesal Contencioso Administrativo).

            Aunque la razón dicha es más que suficiente para rechazar la gestión de nulidad planteada, sin entrar a analizar el fondo del asunto, considera este Órgano Asesor necesario llamar la atención sobre dos aspectos medulares que ya habían sido objeto de análisis en una ocasión anterior y que nuevamente se vuelven a repetir.

            En efecto, se expresó en el dictamen No. C-023-2010 de 27 de enero de 2010, dirigido al Lic. Carlos Enrique García Anchía, Director de Asuntos Jurídicos del Instituto de Desarrollo Agrario:

“I.- Sobre la excepcionalidad de la declaratoria de nulidad de los actos declaratorios de derechos en vía administrativa y la naturaleza de lo pretendido en este asunto.

Tanto la Sala Constitucional como esta Procuraduría se han referido en numerosas oportunidades a la potestad que tiene la Administración para anular en vía administrativa los actos declaratorios de derechos. Esta potestad, es excepcional por cuanto tales actos se encuentran protegidos por el principio constitucional de intangibilidad de los actos propios, que deriva del texto del artículo 34 de la Constitución Política y que prohíbe a la Administración volver sobre sus propios actos sin antes haber planteado ante la autoridad judicial competente el respectivo proceso de lesividad para la anulación del acto viciado. Es así como los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación o modificación de los actos administrativos, pues la Administración no puede emitir un acto y con posterioridad dictar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, sin perjuicio claro está, de que plantee el respectivo proceso de lesividad ante el juez contencioso administrativo.

Sin embargo excepcionalmente –como se indicó- la Administración puede anular en vía administrativa ese acto declaratorio de derechos, siguiendo el procedimiento establecido en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

El artículo 173 comentado establece que para que una nulidad pueda ser declarada en vía administrativa además de absoluta, debe ser evidente y manifiesta.  Por lo tanto, no cualquier grado de invalidez faculta a la Administración para la anulación de un acto declaratorio de derechos en vía administrativa, sino únicamente aquel que produce una nulidad tan grosera y patente que no requiere del pronunciamiento calificado del juez. Esa línea de pensamiento quedó plasmada en la sentencia 2002-12054 de las 9:03 horas del 20 de diciembre de 2002, en la que la Sala Constitucional indicó:

“No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa.”

También esta Procuraduría ha distinguido el proceso judicial de lesividad -regla para declarar cualquier tipo de nulidad sea absoluta o relativa- del procedimiento en vía administrativa que queda reservado únicamente para atacar las nulidades absolutas, evidentes y manifiestas. En ese sentido en el dictamen C-128-2008 del 21 de abril de 2008 indicó al respecto:

“Consecuentemente, nos encontramos ante dos vías distintas. La primera regulada en el artículo 173 de repetida cita, que se refiere única y exclusivamente a la hipótesis de una nulidad absoluta “evidente y manifiesta”, para cuya declaración debe observarse el correspondiente procedimiento ordinario, al cabo del cual la Administración podría declarar la nulidad, en caso de ser afirmativo el dictamen preceptivo de este órgano. Será entonces resorte exclusivo de la Administración consultante, la valoración previa del tipo de invalidez que vicia los actos administrativos en examen y con base en ello, también la determinación del procedimiento aplicable para su anulación. 

La segunda vía, regulada en los artículos dichos del Código Procesal Contencioso Administrativo, puede llevar a que el Juez de esta materia anule el acto cuestionado, en cuyo caso, no es necesario que deba ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria fundamentada de lesividad por parte del órgano superior jerárquico supremo correspondiente (que en este caso sería el Concejo Municipal), de que dicho acto es lesivo a los intereses públicos, para luego proceder a la interposición de la demanda correspondiente.  En la cual, aquí sí, esa Municipalidad puede solicitar al Juez todas las medidas cautelares (artículos 19 a 30 del referido Código) que estime conveniente para salvaguardar los bienes demaniales e intereses públicos y locales cuya tutela le es confiada por el ordenamiento jurídico.”

Es claro entonces que el primer aspecto que debe revisarse para concluir si es válida la anulación de un acto declarativo de derechos en vía administrativa es la naturaleza de la nulidad que se pretende declarar, pues únicamente las que sean evidentes y manifiestas justifican el actuar de la Administración en vía administrativa. Para determinar la naturaleza de dicha nulidad, es precisamente que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública obliga a la Administración a abrir un procedimiento ordinario donde se respete previamente el debido proceso al afectado y donde puedan analizarse todos los elementos necesarios para determinar si efectivamente se trata de una nulidad de esa naturaleza.

En el caso concreto, se desprende del expediente administrativo que la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, como órgano decisor, acordó nombrar un órgano director del procedimiento tendente a declarar la nulidad de la titulación realizada a favor de los señores XXX y XXX. Si bien inicialmente la Junta Directiva acordó únicamente la declaratoria de nulidad en términos genéricos (folio 170), posteriormente mediante acuerdo N° 64 de la sesión 035-06 del 17 de octubre de 2006, aprobó seguir el procedimiento dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (folio 300 del expediente administrativo).

No obstante lo indicado, según se desprende del auto de inicio de las 8:54 horas del 12 de diciembre de 2008 (folio 575 del expediente administrativo), el procedimiento administrativo no inició en virtud de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, sino al amparo de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 7599 de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, que según se consigna en el considerando 11 de dicho auto, le otorga al IDA “la posibilidad de anular los títulos de propiedad otorgados al amparo de ésta norma, si se demuestra que la información brindada por los interesados era errónea y, el título se otorgó en contra del ordenamiento jurídico.” De ello deriva no sólo una inconsistencia procesal entre lo ordenado por la Junta Directiva y lo dispuesto por el órgano director, sino que además se colocó a las partes afectadas en indefensión, pues no tuvieron la posibilidad real de rebatir a la luz de lo dispuesto en el numeral 173 indicado, la naturaleza de la nulidad que se pretendía atacar, ni conocían el verdadero fundamento del procedimiento llevado a cabo.

Consecuentemente, no podría pretender el Instituto de Desarrollo Agrario, culminar con la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta a la luz de lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, si el procedimiento inició con un fundamento legal distinto, pues nunca se otorgó audiencia sobre ello a las partes ni se rectificó expresamente dentro del procedimiento.

Aunado a lo anterior, esta representación considera que existieron varios elementos del expediente administrativo que no fueron contemplados dentro del procedimiento llevado a cabo, y que en consecuencia, llevaron a concluir erróneamente que en este caso se está en presencia de una nulidad susceptible de ser declarada en vía administrativa.

Esta representación comprende los inconvenientes que pueden derivarse de la supuesta doble titulación realizada por el Instituto de Desarrollo Agrario. Sin embargo, independientemente de que fuera procedente o no la titulación realizada a la luz de la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas Reservas Nacionales, lo cierto es que ya con anterioridad a ella existía un conflicto de carácter particular entre los poseedores del inmueble y el propietario registral, que hacen que este asunto deba dirimirse en la vía judicial y no en vía administrativa, tal como procederemos a explicar.

  Del expediente administrativo se desprende que el señor XXX, propietario registral del inmueble, denunció penalmente a varios de los ocupantes del inmueble por el delito de usurpación, entre ellos al señor XXX, adjudicado posteriormente por el IDA en el año 2000. Independientemente del asunto de naturaleza penal que se discutió, lo que resulta de relevancia para nuestro pronunciamiento, es que en la sentencia 670-F-97 de las 14:20 horas del 25 de agosto de 1997, el Tribunal Superior de Casación Penal tuvo por demostrado en el considerando II que: “No existe discusión respecto a que el ingreso de los encartados en el inmueble se dio en el año 1984…” Asimismo, reconoció que “tampoco se discute que los imputados permanezcan en el lugar”. Dado lo anterior, dicho Tribunal consideró que el delito se encontraba prescrito.

De ello se deduce que al momento en que el Instituto de Desarrollo Agrario tituló el inmueble en el año 2000 mediante acuerdo tomado en la sesión 068-00 del 18 de setiembre, aparentemente ya los señores tenían 16 años de ocupar el inmueble. Asimismo, constan en el expediente administrativo declaraciones de terceras personas que dicen dar fe de que los señores XXX y XXX, han poseído el inmueble en forma quieta, pacífica y a título de dueño por más de veinte años (folios 79 a 81 del expediente administrativo) y el asesor legal de la Región de Heredia advirtió en su oportunidad que muchos de los ocupantes tienen más de veinte años de estar en los terrenos (folio 332). No obstante lo anterior, tal hecho no fue considerado dentro del procedimiento administrativo ni se hizo referencia alguna.

Todo ello, hace evidenciar a esta representación que existe un conflicto particular incluso anterior a la titulación realizada por el IDA, que debe ser dirimido en la vía judicial correspondiente, por lo que la declaratoria de nulidad de la titulación en vía administrativa, pierde interés frente a la posible discusión sobre mejores derechos que puedan derivarse del inmueble en cuestión.

Esta representación se encuentra -en consecuencia- imposibilitada para emitir un dictamen favorable para declarar la nulidad de la titulación en virtud de lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, pues ello comprometería seriamente cualquier discusión que pueda llevarse a cabo en la vía judicial sobre los derechos existentes sobre el inmueble.

Nótese además, que dentro del inmueble en conflicto existen cuatro títulos más que se encuentran inscritos en el Registro Público, Sección Propiedad, Partido de Heredia, folios reales 198376-000, 186225-000, 186248-000 y 186250-000 (folio 821 del expediente administrativo), así como notas de advertencia e inmovilización que no podrían levantarse si no se ha discutido el asunto en la vía judicial, sobre todo tomando en consideración la posible existencia de terceros de buena fe que pudieran ampararse en el principio de publicidad registral. Lo anterior, evidencia que el conflicto es sumamente complejo e involucra a terceros que deben formar parte de un eventual proceso judicial donde se discuta el asunto. Por lo tanto puede afirmarse que de existir nulidad, ésta no gozaría de las características de ser evidente y manifiesta.

         Por las razones indicadas, esta representación se encuentra imposibilitada de dictar un dictamen favorable en este caso, pues el asunto debe ventilarse en la vía judicial correspondiente.”

            En el caso que aquí interesa, cuando se da el acto de “traslado de la investigación” (folios 319 a 321) a las partes involucradas nunca se les indica que el procedimiento ordinario que se abre es para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta del acuerdo de Junta Directiva tomado en sesión 016-04 de 3 de mayo de 2004, artículo 43; sino que simplemente se les señala  que “este proceso se instruye por la aparente irregularidad al momento de titularse mediante el Reglamento de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales”. Es más, dicho acuerdo tampoco se menciona entre las piezas que conforman el expediente y que se pone a disposición de las partes (folios 320 vuelto a 321 vuelto); no es sino hasta los folios 380 a 382 que aparece dicha acuerdo en el expediente, cuando incluso ya se había celebrado la comparecencia oral (folios 343 a 356) y se habían emitido las conclusiones por escrito (folios 362 a 365 y 371 a 376). Por supuesto que tan grave omisión procesal pone en indefensión a las partes al no tener claro cuál es el objeto del procedimiento y el acto administrativo que concretamente se está anulando, y les dificulta la posibilidad de discutir sobre la naturaleza y pertinencia de la nulidad pretendida. Bajo esas condiciones, tampoco procedería la declaratoria de nulidad absoluta evidente y manifiesta del acuerdo de cita.

            Además, y como lo manifestamos en el dictamen No. C-023-2010 recién transcrito, no conviene declarar nulidades en sede administrativa cuando de los antecedentes o de los propios autos del procedimiento administrativo se desprenda la existencia de posibles conflictos de interés entre varias partes cuya discusión deba ventilarse más bien en sede judicial. Nótese de las declaraciones recibidas en la comparecencia oral que aparentemente quien ha ejercido ocupación del inmueble cuya titulación se pretende anular desde hace muchos años es la persona a cuyo nombre se dio dicha titulación y ahora sus descendientes, y no la empresa que figura como actual titular del derecho inscrito de manera previa. No procede, entonces, declarar una nulidad absoluta evidente y manifiesta si se compromete seriamente “cualquier discusión que pueda llevarse a cabo en la vía judicial sobre los derechos existentes sobre el inmueble”.

CONCLUSIÓN

            La Procuraduría General de la República se ve imposibilitada de emitir el dictamen favorable a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta del acuerdo tomado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario en sesión 016-04 de 3 de mayo de 2004, artículo 43, por encontrarse ya caduca la posibilidad de revisión en vía administrativa. Tómese nota de los otros reparos señalados para la depuración de eventuales procedimientos futuros de anulación.

Se devuelve el expediente administrativo remitido y que consta de 395 folios.

            De usted, atentamente,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

Procurador Agrario

VBC/fmc