15 de mayo de 2012

C-116-2012

 

Señor

Johnny Araya Monge

Alcalde

Municipalidad de San José

 

Estimado señor:

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República me es grato dar respuesta a su Oficio No. 782-2012, de 14 de febrero del 2012, a través del cual solicita nuestro criterio técnico jurídico acerca   del pago retroactivo de los aumentos de las dietas que perciben los señores regidores y síndicos municipales de ese lugar, según dictámenes C-103-99 de fecha 26 de mayo  de 1999, y C-074, de fecha 27 de febrero del 2006, así como el período de prescripción aplicable.

 

1.- PLANTEAMIENTO DE LA CONSULTA:

 

Se indica,  que en relación con el tema de las dietas y su pago a los regidores y síndicos municipales, la Procuraduría General ha generado los  dictámenes  citados, mediante los cuales se analizan los aumentos a aplicar, pero que no obstante ello, en ninguno de esos pronunciamientos, se ha analizado la figura del pago retroactivo de  las diferencias por ajuste de aumentos habido en las dietas canceladas.   

Asimismo se manifiesta que, en el caso presente, por un supuesto error de cálculo al momento de acordarse los aumentos de las dietas y el pago correspondiente, no se calcularon de la forma establecida en el  ordenamiento jurídico que rige la materia. 

 

En virtud de ello, al consultante le surgen las siguientes interrogantes:

 

 “a.-Procede o no el pago de este ajuste de dietas en forma retroactiva desde 1999 a la fecha a esas personas conforme el bloque de legalidad o estamos en presencia de una renuncia tácita a dichas sumas, por haber finalizado ya su período electoral como regidores y síndicos.

 

b.-Si este  ajuste retroactivo procede en derecho, cuál sería el período de prescripción legal, para reconocer dicho ajuste de forma retroactiva con relación al pago de sus dietas, así como el procedimiento administrativo que se debe seguir para el pago de las mismas.

 

Finalmente se menciona que “Esta consulta se realiza estando claros que el aumento de estas dietas es facultativa con base en el presupuesto anual de cada una de las municipalidades, el cual debe ser oportuno y debe de contener una expresa manifestación de voluntad municipal por parte del Concejo Municipal, además de que se debe contar con el contenido presupuestario de los recursos y finalmente una aprobación del ente contralor, según las reglas recopiladas en el Dictamen C-074-2006, emitido por esta misma Procuraduría General de la República, pero en el cual y debido a las razones de la consulta, no se abordó la temática relacionada con la procedencia o no de un ajuste de las mismas, achacable a un error administrativo de cálculo.”

 

II.- CRITERIO LEGAL DE LA MUNICIPALIDAD:

 

Mediante Oficio DAJ-276-3-2012 de 02 de febrero del 2012, la Asesoría Legal de la Municipalidad consultante, emite el siguiente criterio:

 

“En atención a los Oficios Nos ALCALDIA-8630,8652,8653,8654,8659,8660,8661,8683,8684,8685,8686,8690,8722todos del año 2011 y Oficios No. ALCALDIA-015,016,067,068,069,092,249,316,319 todos del año 2012, mediante el cual se nos remiten varios casos, donde algunos regidores y síndicos, reclaman el pago de una diferencia con relación a su dieta ya que aparentemente existió un error administrativo con relación al cálculo de las mismas y su correcto pago, al respecto manifestamos lo siguiente:

Una vez analizados estos casos a la luz de la normativa vigente, y por determinar que estamos en presencia de fondos públicos, donde aparentemente existe un error administrativo de por medio esta dirección recomienda a su despacho realizar de previo una consulta a la Procuraduría General de la República donde usted como Alcalde Municipal, consulte si desde el punto de vista legal es o no procedente reconocer y cancelar a estos señores y señoras esa diferencia o ajuste de dinero el cual les corresponde por su dieta de años atrás por su labor como regidores y síndicos, asimismo se recomienda que es importante consultar a partir de qué año es procedente legalmente reconocer dichas diferencias de dinero por concepto de ajuste de sus dietas, ya que aparentemente ese error se cometió por parte de la administración desde el año 1998, cuando entró en vigencia el nuevo Código Municipal puesto que las sumas se reclaman por algunos en el año 2011 y otras en el año 2012.

Esta recomendación se hace a su despacho en vista de que la misma Procuraduría General de la República ha dictado varios pronunciamientos con relación a esta materia donde no ha sido analizada esta nueva situación legal.”

 

          De acuerdo con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, toda institución u órgano de la Administración Pública puede consultar a esta Procuraduría aportando la opinión jurídica del tema o temas respectivos.  Así, dicha norma establece:

“ARTÍCULO 4º. —CONSULTAS:

    Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.

    (Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de  la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno)”

Como puede inferirse fácilmente del texto legal transcrito, la opinión jurídica que debe adjuntarse a la consulta,  debe consistir en un estudio jurídico, en donde se analice el tema de manera  concienzuda, razonada, seria, con sustento legal, constitucional o doctrinaria –según cada caso-, tal que permita a este Órgano Consultor conocer el criterio o la posición jurídica de la institución o ente estatal, coadyuvando en alguna medida al análisis que esta Procuraduría  pueda verter sobre el tema consultado. En este sentido, es vasta la jurisprudencia administrativa, al señalar, que ”…, en cuanto al requisito de acompañar la consulta del criterio de la asesoría legal interna, debe señalarse que el objetivo de tal exigencia es permitir a este Despacho visualizar la posición que mantiene la institución en orden a los puntos consultados, opinión legal que hemos definido como “ un estudio específico de las diferentes variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración (...) Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense." (Dictamen N° C-151-2002 del 12 de junio del año 2002)

            Por consiguiente, y de conformidad con la citada normativa, se echa de menos en este caso, un estudio legal sobre las dudas planteadas en su Oficio. No obstante, y en vista de que este Despacho ya se ha ocupado del tema sustancial de la consulta, se permitirá a dar  respectiva respuesta, con las observaciones que seguidamente se dirán.

 III- CASO CONCRETO:

Se advierte también que, de conformidad con los artículos 1, 2, 3 inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) y jurisprudencia administrativa que los informan, las consultas que se formulen a esta Procuraduría deben versar sobre cuestiones jurídicas de carácter general y abstracto; es decir, que no se refieran a situaciones concretas e individualizables, sobre las que además se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración que incumbe resolver, pues de lo contrario estaríamos invadiendo competencias legales, en abierta infracción al principio de legalidad regente en todo actuar administrativo, según artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública. En ese sentido, este Despacho ha puntualizado:

“En atención y fiel cumplimiento del principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), la competencia asignada a esta Procuraduría General, a través de su Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), implica que en el ejercicio de la función consultiva debemos sujetarnos inexorablemente a las prescripciones legales en ella contenidas. Y precisamente, según hemos interpretado de forma reiterada, varias disposiciones de dicho cuerpo normativo establecen requisitos de admisibilidad, los cuales devienen de obligado acatamiento y análisis por nuestra parte en cada consulta que nos es sometida a conocimiento. En consecuencia, hemos decantado una clara línea jurisprudencial administrativa en cuanto a aquellos casos en que, evidenciándose la falta u omisión de alguno de esos requisitos, nos resulta imposible atender el fondo de la gestión (Dictámenes C-378-2003 de 2 de diciembre de 2003 y C-315-2004 de 1 de noviembre de 2004, entre otros, sólo por citar los más recientes).

Así en lo que interesa al presente caso, hemos reiterado:

En primer lugar, que las consultas sometidas a la Procuraduría General de la República, por parte de los diferentes repartos administrativos, deben tratarse de cuestiones jurídicas de carácter general; es decir, que no versen sobre situaciones concretas e individualizables, sobre las que además se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa, ya que nuestros dictámenes se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados (Al respecto pueden consultarse los dictámenes C-194-1994, C-145-1999, C-151-2002, C-188-2002, C-271-2002, C-277-2002, C-306-2002, C-006-2003, C-018-2003, C-041-2003, C-062-2003, C-068-2003, C-099-2003, C-147-2003, C-218-2003, C-378-2003, C-018-2004, C-021-2004, C-120-2004, C-222-2004, C-315-2004, C-361-2004, C-364-2004 y C-294-2005; así como las opiniones jurídicas O.J.-025-2003, O.J.-016-2004, O.J.-037-2004, O.J.-009-2005 y O.J.-015-2005). Y menos, es posible que emitamos nuestro criterio técnico-jurídico sobre asuntos que han sido sometidos previamente a los Tribunales de Justicia, en los que no se ha dictado sentencia definitiva (En ese sentido remito a los dictámenes C-123-2003, C-138-2003 y C-080-2005, así como a las Opiniones Jurídicas O.J.- 019-2003, O.J.- 037-2003, O.J.-  085-2003 y O.J.-230-2003). (Véase al respecto, Dictamen C-425-2005, de 8 de diciembre del 2005).

Bajo esos términos, puede evidenciarse de los antecedentes de su consulta, que el asunto sometido a nuestra consideración, se constriñe en una situación en particular, ya que existen varios reclamos planteados por síndicos y regidores en orden a que se les paguen diferencias de ajustes de dietas desde el año 1999, pendientes de resolver en esa Administración Corporativa. Circunstancia, que como se ha dicho, no incumbe a este Órgano resolver sino a la Municipalidad; pues de no ser así, esta Procuraduría se estaría sustituyendo en administración activa, en abierta contravención al Ordenamiento Jurídico.

No obstante ello, se reitera que, en vista de que este Despacho, así como la Contraloría General de la República, se ha referido sobre lo consultado, se emitirá nuestro criterio de una manera abstracta y general, con el único afán de que el presente análisis sirva a la Municipalidad para la decisión que corresponda.

IV.-ANÁLISIS SOBRE EL FONDO DE LA CONSULTA:

 

-En primer lugar, es preciso recordar, que de conformidad  con los artículos 169 y 172 de la Constitución Política, desarrollados en los artículos 12 y 14, último párrafo del Código Municipal, y disposiciones contenidas en los capítulos III y VIII del Título III del mismo, tanto los regidores como los  síndicos son funcionarios elegidos popularmente bajo el procedimiento allí estipulado, y como tales conforman los concejos municipales y los distritales, respectivamente. En ese sentido, este Órgano Consultor, ha tenido oportunidad de  analizar el carácter jurídico de estos  cargos, al expresar, en lo conducente:

“En cambio, no existe este tipo de vínculo entre la Administración y otros servidores, como los honorarios y aquellos que ocupen los altos cargos políticos, que serán "funcionarios no empleados". Aunque dichos funcionarios políticos, a diferencia de los honorarios, ostenten una relación de servicio donde puede existir cierto contenido económico, su dedicación a la función pública no presenta la nota de profesionalidad que se ha comentado y su permanencia y continuidad en ella es apenas relativa (Renato Alessi, loc. cit.).

Esta última es, evidentemente, la naturaleza propia de los regidores municipales, que son funcionarios designados electoralmente por la colectividad cantonal que representan, con el exclusivo propósito de que integren por un período de cuatro años el Concejo Municipal, es decir, el órgano deliberativo de la política local (art. 169 y 171 de la Constitución Política). A la luz del Código Municipal no pueden conceptualizarse como empleados municipales (así se desprende del capítulo referido al "personal", art. 141 y sig.). Ni tan siquiera calificarían como "trabajadores", en los términos del Código de Trabajo, por cuanto se encuentra ausente la situación de subordinación que les es consubstancial (art. 18); y, en todo caso, por tratarse de funcionarios de elección popular y de acuerdo con lo estipulado en su numeral 586, su relación de servicio no se rige por dicho Código. “

(Ver Dictamen No. C-123 de 08 de julio de 1997)(El enfatizado no es del texto original)

Es claro que entre esa clase funcionarial  y los mencionados órganos deliberativos no existe ningún vínculo de dependencia o subordinación laboral, que es el elemento fundamental que caracteriza a un contrato o relación individual de trabajo o servicio propiamente dicho, al tenor del artículo 18 del Código de Trabajo. Lo anterior, en virtud de la naturaleza que tienen  esos cargos en nuestro ordenamiento,  tal y como se explicó en el texto transcrito.

 

 De esa manera, al integrar los regidores y síndicos en los correspondientes concejos municipales o distritales -según cada caso-  se  les retribuye por el ejercicio efectivo de sus funciones, mediante lo que se denomina “dietas”, regulado por el artículo 30 del Código Municipal, que a la letra, prescribe, en lo conducente:

“Artículo 30. — Los montos de las dietas de los regidores propietarios se calcularán por cada sesión. Solo se pagará la dieta correspondiente a una sesión ordinaria por semana y hasta dos extraordinarias por mes; el resto de las sesiones no se pagarán. De acuerdo con el presupuesto ordinario municipal los pagos se ajustarán a la siguiente tabla:

(…)

Las dietas de los regidores y síndicos municipales podrán aumentarse anualmente hasta en un veinte por ciento (20%), siempre que el presupuesto municipal ordinario haya aumentado en relación con el precedente, en una proporción igual o superior al porcentaje fijado.

No podrá pagarse más de una dieta por regidor, por cada sesión remunerable.

Los regidores propietarios perderán las dietas, cuando no se presenten dentro de los quince minutos inmediatos posteriores a la hora fijada para comenzar la sesión o cuando se retiren antes de finalizar la sesión.

Los regidores suplentes devengarán la dieta cuando sustituyan a los propietarios en una sesión remunerable, siempre que la sustitución comience antes o inmediatamente después de los quince minutos de gracia contemplados en el párrafo anterior y se extienda hasta el final de la sesión. Sin embargo, cuando los regidores suplentes no sustituyan a los propietarios en una sesión remunerable, pero estén presentes durante toda la sesión, devengarán el cincuenta por ciento (50%) de la dieta correspondiente al regidor propietario, conforme a este artículo.

Los síndicos propietarios devengarán por cada sesión remunerable a la que asistan, el cincuenta por ciento (50%) de la dieta que devenguen los regidores propietarios. Los síndicos suplentes devengarán la misma dieta cuando sustituyan a un síndico propietario, con base en el artículo anterior. Cuando no estén sustituyendo a un propietario y se encuentren presentes durante toda la sesión, devengarán un veinticinco por ciento (25%) de la dieta de un regidor propietario.

(Así reformado por el artículo único de la Ley N° 7888 del 29 de junio de 1999

            En lo que atañe propiamente al punto de interés, esta Procuraduría, con sustento en la norma transcrita, y  mediante el Dictamen No. C-103-99 de fecha 26 de mayo  de 1999, ya había señalado, claramente, que: 

“(…)

Según se desprende de la consulta y del informe jurídico remitido, se requiere determinar ciertos aspectos relacionados con la aplicación del ajuste o incremento de las dietas de los regidores y síndicos.

Como primer punto, es dable mencionar que el texto normativo tiene como parámetro -a fin de incrementar las dietas de los regidores y síndicos municipales- que el presupuesto municipal ordinario haya aumentado, en relación con el año precedente. En otras palabras, sólo en el tanto y en el cuanto dicho presupuesto aumente es posible acrecentar anualmente las dietas. Cualquier otra interpretación en sentido contrario, socavaría los principios constitucionales de anualidad presupuestaria, del contenido necesario del presupuesto, del equilibrio presupuestario, entre otros. La norma es sumamente clara al establecer un porcentaje máximo del veinte por ciento (20%), límite que bajo ninguna circunstancia puede excederse. Dicho tope solamente se puede aplicar si el mencionado presupuesto municipal aumenta en una proporción equivalente o superior. Amén de lo anterior, el porcentaje que se pretenda aumentar anualmente a las dietas de los regidores y síndicos municipales debe tener una relación directa e inmediata con el presupuesto municipal ordinario. En ese sentido, valga mencionar a manera de ejemplo, que si el presupuesto municipal ordinario aumentó en un quince por ciento, el incremento de las dietas podrá acordarse en un porcentaje igual o inferior, pero obviamente no superior al quince por ciento.

Por otra parte, es importante mencionar que la disposición en estudio contiene una autorización a efectos de incrementar las dietas, que debe ser entendida como una facultad, no como una obligación, es decir el aumento no debe darse cada año en forma obligatoria. Lo que sí es imperativo es el respeto a los porcentajes fijados legalmente, así como el extremo del veinte por ciento que en ningún caso puede excederse. Desde esta perspectiva, el texto no ofrece mayor complicación. Sin embargo, valga acotar que en orden a tomar en cuenta que el presupuesto municipal ordinario haya aumentado a fin de establecer el respectivo porcentaje de aumento de las dietas, por ser materia presupuestaria propiamente -en relación con los ingresos o egresos que deben ser presupuestados por los municipios-, la Contraloría General de la República goza de competencia consultiva prevalente y vinculante, órgano que debe pronunciarse en definitiva sobre alguna duda al respecto. Más aún, debe tenerse en cuenta que para la validez de tal aumento, se requiere la verificación -por parte del Concejo- de la existencia de contenido presupuestario con el cual se pueda cubrir la erogación. Egreso -de fondos públicos- que debe ser sometido a la aprobación de la Contraloría General de la República, según lo dispone el mismo Código Municipal para los presupuestos municipales ordinarios y extraordinarios:

"Artículo 97.-

El presupuesto ordinario y los extraordinarios de las municipalidades, deberán ser aprobados por la Contraloría General de la República. El presupuesto ordinario deberá remitirse a más tardar el 30 de setiembre de cada año y los extraordinarios, dentro de los quince días siguientes a su aprobación. Ambos términos serán improrrogables."

Finalmente, -como bien manifiesta la Asesoría Legal de la municipalidad consultante- quien define el porcentaje de aumento del presupuesto como el del aumento de las dietas contemplado en el artículo de marras le corresponde al Consejo Municipal. En efecto, de la inteligencia del inciso b) del artículo 13 del mencionado Código se desprende que tal atribución -implícita del máximo órgano- es parte de las competencias asignadas al Consejo, quien mediante acuerdo, decide el respectivo aumento de las dietas de los regidores y síndicos, en virtud de que a éste le corresponde acordar los presupuestos:

"Artículo 13.-

Son atribuciones del Concejo: b) Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa."

La anterior interpretación, es acorde con los principios que informan el ordenamiento jurídico administrativo y, sobre todo con el principio de legalidad, marco de referencia dentro del cual se desenvuelve la Administración Pública.”

                 (El subrayado en negrilla no es del texto original)

 

De lo transcrito, puede advertirse la posibilidad que tiene el Consejo Municipal de acordar anualmente el pago de los incrementos de la dietas de los regidores y síndicos, si se dan la condiciones y presupuestos previstos en el mencionado artículo 30 del Código en referencia,  los cuales fueron puntualmente  detallados en el Dictamen de cita.

 

No menos importante es señalar, que mediante el Dictamen No. C-074, de fecha 27 de febrero del 2006, este Despacho al hacer un nuevo análisis sobre lo dispuesto en la Opinión Jurídica OJ-021-2003 del 7 de febrero del 2003 y Dictamen C-086-2004 del 12 de marzo del 2004, reconsideró en lo pertinente, que “…, analizados nuevamente los textos legales pertinentes, y el contenido de nuestros criterios, es claro que la interpretación que se impone mantener es aquella que se venía realizando desde el dictamen C-103-99, sea la que indica que los aumentos de las dietas de síndicos y regidores procederá en un porcentaje igual o inferior al porcentaje de aumento del presupuesto ordinario municipal, comparado con el inmediato anterior. De suerte tal que no es necesario que ese presupuesto crezca en un mínimo del 20%, para que opere la autorización que contempla la norma. (El enfatizado es nuestro)

 

En ese mismo orden de ideas, la Contraloría General de la República, ante consulta hecha por esa Municipalidad, concluyó, con fundamento en el numeral de recién cita, lo siguiente:

 

“CUARTO: La posibilidad del aumento a las dietas, debe entenderse bajo seis supuestos categóricos, los cuales son: 1) el sustento económico, 2) la posibilidad de pago, originada en la verificación de cumplimiento de las condiciones y presupuestos previstos en la norma supra citada, 3) la voluntad de concederlo y aprobarlo (“expresamente acordado por el Concejo Municipal”), 4) un límite porcentual máximo y fijo en donde el parámetro lo determina el incremento del presupuesto ordinario municipal, y 5) debe ser oportuna, sea, bajo una relación directa del aumento, con el presupuesto actual o que regirá para ese año, 6) y finalmente, atender los trámites pertinentes al efecto, previo a hacerlo efectivo.”(Oficio No. 1742-DAJ—2-2006, de 20 de abril del 2006)

 

De lo hasta aquí indicado, puede observarse, que el ajuste de aumentos a las dietas que perciben los regidores y síndicos en el ejercicio de sus cargos, no se realiza de manera automática; sino que, para que ello sea posible debe anteceder todo un estudio técnico, serio y responsable, que permita determinar al Consejo del Municipio (inciso b) artículo 13 del Código Municipal) la existencia de las condiciones y presupuestos pertinentes, a los efectos de acordar un posible pago porcentual por dicho concepto, conforme lo establece el artículo 30 del Código Municipal. De ahí que, mediante el precitado Dictamen No. C-103-99, esta Procuraduría ha señalado detalladamente que para proceder al aumento de las dietas de los regidores y síndicos, es preciso que se cumplan con los parámetros establecidos en la disposición de marras; tales como, que el presupuesto ordinario de la Municipalidad  haya aumentado en relación con el del año precedente, pues se reitera que de no ser así,  se contravendrían  los cánones constitucionales de anualidad presupuestaria, del control y equilibrio necesarios en resguardo de los recursos económicos públicos. Obtenidos esos datos, y dentro de la facultad legal que ostenta el citado órgano pluralista, se podría acordar de una manera razonable y proporcional el respectivo porcentaje del incremento que no podría sobrepasar el evidenciado en el presupuesto ordinario municipal en relación con el anterior.  Incremento que como lo prescribe la norma en estudio, no puede finalmente sobrepasar el máximo del 20%,  en el eventual caso de que haya aumentado el presupuesto ordinario en relación con el precedente, en una proporción igual o superior al porcentaje que se fije.

 

Asimismo, se enfatiza en el pronunciamiento de comentario, que ese eventual aumento debe tener una relación directa con el presupuesto ordinario actual o que regirá para ese año. Amén, de que en todo caso el acordar o no un aumento como el que se discute, es de resorte facultativo del Consejo Municipal.

 

Al emitirse el acuerdo municipal correspondiente, y antes de que sea aprobado el contenido del acta  por parte del órgano pluralista en mención, es de advertir de manera general, que en el caso de que alguno de los  ediles no se encuentre conforme con lo allí acordado, tienen a su alcance el recurso de revisión estipulado en los artículos 48 y 153 del Código Municipal, que en su orden, establecen:

 

“ARTÍCULO 48.- Las actas del Concejo deberán ser aprobadas en la sesión ordinaria inmediata posterior; salvo que lo impidan razones de fuerza mayor, en cuyo caso la aprobación se pospondrá para la siguiente sesión ordinaria.

Antes de la aprobación del acta, cualquier regidor podrá plantear revisión de acuerdos, salvo respecto de los aprobados definitivamente conforme a este código. Para acordar la revisión, se necesitará la misma mayoría requerida para dictar el acuerdo.”

“ARTÍCULO 153.- En la forma prevista en el código, los concejales podrán solicitar revisión de los acuerdos municipales tomados por el Concejo, y el alcalde municipal podrá interponer veto. Por parte de los interesados, cabrán los recursos ordinarios de revocatoria y apelación, el extraordinario de revisión y ejercer las acciones jurisdiccionales reguladas por las leyes.[1]

     (El enfatizado en los anteriores textos es nuestro)

 

Adquirida la firmeza del acuerdo municipal en orden a un aumento de las dietas que perciben dichos funcionarios,[2] quedaría autorizada la propuesta del pago correspondiente para que sea incorporada en el presupuesto ordinario anual, a efecto de que sea aprobado por la Contraloría General de la República, en los términos del artículo 97 Ibídem, en plena armonía con el inciso 2) del artículo 184 de la Constitución Política.[3]

 

Por consiguiente, habiéndose adoptado la voluntad del Consejo Municipal mediante un acuerdo bajo el estricto procedimiento legal que de manera general y breve se ha señalado supra, no es dable en nuestro ordenamiento jurídico  volver años después a su contenido, el cual incluso fue sustentado al tenor de las reales condiciones y características presupuestarias  económicas, existentes en aquel período anual.

 

-Ahora bien, en la hipótesis de haberse incurrido en un error, originado por un mal cálculo aritmético al momento  de aplicarse en la práctica  el ajuste porcentual del aumento de las dietas en referencia, la situación se tornaría distinta; pues, ello no trastocaría o afectaría en sentido estricto la sustancia y el contenido del acuerdo o acuerdos municipales correspondientes; y en tal sentido, para enmendar o enderezar ese tipo de yerros, la administración puede recurrir a lo dispuesto en el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública, que en su tenor, establece:

 

“Artículo 157.- En cualquier tiempo podrá la Administración rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos:”

 

Sobre el particular, esta Procuraduría ha señalado reiteradamente y en lo que interesa:

“(…)

En otro orden de ideas, se tiene el supuesto del numeral 157 de la Ley General de la Administración Pública, por medio del cual, se autoriza a la Administración, la posibilidad de que corrija sus errores de hecho, materiales y aritméticos en cualquier tiempo. Así, mediante el Dictamen No. 145-98 de 24 de Julio de 1998, esta Procuraduría determinó:

""(…)"

...nos limitaremos a mencionar los casos – abstractamente considerados- en que procede la corrección de errores de hecho, a efecto de que sea la administración activa (como corresponde) la que determine la forma de proceder en cada caso.

La Ley General de la Administración Pública al referirse a la rectificación de los errores de este tipo indica:

"Artículo 157: En cualquier tiempo podrá la Administración rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos."

En lo que se refiere al concepto del error material de hecho o aritmético, debemos indicar que es aquel que resulta notorio y obvio, cuya existencia aparece clara, sin necesidad de mayor esfuerzo o análisis, por saltar a primera vista.

En sentido similar Santamaría Pastor y Parejo Alfonso han dicho:

"El error de hecho se caracteriza por ser ostensible, manifiesto e indiscutible; es decir se evidencia por sí solo, sin necesidad de mayores razonamientos y se manifiesta "prima facie" por su sola contemplación ….Las características que han de concurrir en un error para ser considerado material, de hecho o aritmético son las siguientes: en primer lugar, poseer realidad independiente de la opinión, o criterio de interpretación de las normas jurídicas establecidas; en segundo lugar, poder observarse teniendo exclusivamente en cuenta los datos del expediente administrativo; y, por último, poder rectificarse sin que padezca la subsistencia jurídica del acto que lo contiene."(...)"

Por su parte, Jesús González Pérez, citando jurisprudencia española, ha indicado sobre el tema lo siguiente:

"Los errores materiales, de hecho o aritméticos …han sido caracterizados como aquellos que versan sobre un hecho, cosa o suceso, esto es, una realidad independiente de toda opinión, criterio particular o calificación…estando excluido de su ámbito todo aquello que se refiera a cuestiones de derecho, apreciación de la trascendencia o alcance de los hechos indubitados, valoración legal de la pruebas, interpretación de disposiciones legales y calificaciones jurídicas que puedan establecerse" "(…)"

Es importante señalar además que la firmeza del acto o su condición de declarativo de derechos (incluso en forma de resolución administrativa como sucede al otorgarse el beneficio de la pensión y cuantificar su monto) no limita la posibilidad de corregir sus errores materiales en cualquier momento.

La doctrina española, país de cuya regulación sobre el punto se nutre la nuestra (...) así lo ha establecido claramente:

"Ante los errores materiales en que puede incurrir un acto administrativo, cuando no se plantea el problema de sí el mismo infringe o no el Ordenamiento Jurídico, no deben darse las limitaciones: a) De los derechos subjetivos que deriven del acto, cuando el procedimiento se incoe de oficio. b) Del transcurso de los plazos para recurrir contra él, cuando lo incoan los interesados. De ahí que no pueda alegarse la excepción de acto confirmativo contra el posible recurso contra el acto denegatorio de la petición de rectificación"()"

En sentido similar, García Enterría ha dicho:

"La rectificación de errores materiales puede hacerse en cualquier momento, tanto de oficio, como a instancia del administrado, como ha venido a aclarar una importante sentencia de 17 de julio de 1987. En este último caso "la doctrina del acto consentido no tiene virtualidad para impedir el juego del artículo 111, dado que éste, en su expresa dicción y con fundamento antes señalado, nace precisamente con la finalidad de romper, respecto de la Administración, la vinculación a los actos declarativos de derechos y, respecto del administrado, la doctrina del acto consentido o confirmatorio".

Consideramos que las características mencionadas del error de hecho, material o aritmético, permitirá a la Administración determinar en cuáles casos de los que se nos exponen en la consulta es posible rectificar lo actuado. ..”

 (Ver, Dictamen No. C-135, de 15 de junio del 2000)

Como puede observarse, el error de hecho, material o aritmético es  fácilmente detectable, tal que puede ser enderezado en cualquier momento, sin que ello implique un cambio sustancial o de fondo, en este caso, de un acuerdo firme emanado del Consejo Municipal.

 

 Habiéndose observado de manera general y abstracto, el procedimiento derivado del artículo 30 del Código Municipal en relación con otras normas del mismo cuerpo legal, para los efectos de un eventual ajuste de aumentos de dietas al grupo funcionarial de cita, así como las características que permiten determinar la existencia de un error de hecho, material o aritmético en una actuación administrativa, y la posibilidad  de corregirlo, es importante detenerse en el concepto de la prescripción de derechos y acciones, a fin de visualizar si en esta segunda hipótesis opera la prescripción.

 

Pese que el artículo 157 de la citada Ley General de la Administración Pública, establece que en tratándose de errores materiales, de hecho o aritméticos, la Administración puede rectificarlos  en cualquier tiempo, ya sea de oficio o a petición de parte interesada, es por virtud del principio de seguridad regente en todo orden social y jurídico, que la inactividad,  desidia o inercia del titular de un derecho o acción que no lo reclama o no lo ejerce  dentro de un plazo legal determinado, hace que sobrevenga indisolublemente la prescripción sobre ello. En este sentido, ha sido vasta la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, al expresar:

“(…) La prescripción extintiva, también denominada negativa o liberatoria, es una institución creada para tutelar el orden social y la seguridad en las relaciones jurídicas. El ejercicio oportuno de las acciones y los derechos, podría decirse, está asistido de un interés social. La postergación indefinida en tal sentido acarrea duda y zozobra en los individuos y amenaza la estabilidad patrimonial. El instituto de mérito propende, precisamente, a eliminar las situaciones de incerteza, producidas por el transcurso del tiempo, en las relaciones jurídicas. Para su aplicación se requieren tres elementos: el transcurso del tiempo previsto por la ley, la falta de ejercicio por parte del titular del derecho y la voluntad del favorecido por la prescripción de hacerla valer, ya sea a través de una acción o de una excepción, pues no puede ser declarada de oficio por el juez y es posible su renuncia tácita o expresa, siempre y cuando no sea anticipada. Además, debe atenderse a la naturaleza del derecho en cuestión, pues existen situaciones jurídicas, de particular relevancia para el ordenamiento jurídico, que son imprescriptibles. En cuanto a su fundamento, se le consideró, en un principio, una sanción o pena contra el titular de un derecho quien, por negligencia, crea una situación de inseguridad censurable en razón de la cual el legislador veda, salvo renuncia del interesado, la posibilidad de su ejercicio tardío. Se ha dicho dentro de la doctrina, que la prescripción encuentra su razón de ser en una presunta renuncia tácita del derecho por parte de su titular, quien a través de su inactividad, trasunta su intención de no reclamar lo que le corresponde…”

(Véase, sentencia No.120, de 15 horas de 29 de julio de 1992. En el mismo sentido, véase Sentencia No. 119 de 14:30 horas de 20 de octubre de 1995, y  No. 16-2011, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo a  la 16:16 horas de 28 de febrero del 2011)

 

En ese orden de ideas  y siendo que la relación existente entre los miembros del Consejo Municipal y éste, se encuentra, evidentemente, regida por el Derecho Administrativo, debe recurrirse por consiguiente a la figura extintiva de derechos y acciones prevista en el artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública ante ausencia de norma expresa  en el Código Municipal que regule la materia. Así, dicha norma establece:

“Artículo 198.- El derecho de reclamar la indemnización a la Administración prescribirá en cuatro años, contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad.

El derecho de reclamar la indemnización contra los servidores públicos prescribirá en cuatro años desde que se tenga conocimiento del hecho dañoso.

(Así reformado por el artículo 1º de la ley Nº 7611 de 12 de julio de 1996)”

En relación con la norma transcrita, se ha señalado jurisprudencialmente, que a partir del principio de independencia del derecho administrativo que postula el numeral 9 de la Ley General de la Administración Pública, son las normas de este ordenamiento las que resuelven los conflictos, controversias o situaciones jurídicas que se susciten en este ámbito público, y solo como "ultima ratio" es posible recurrir a otras ramas del derecho en ausencia de norma que regule la materia. De modo que, y salvo disposición legal  especial en contrario, es claro que la figura jurídica de la prescripción aplicable en situaciones como las que se apuntan en este estudio, se encuentra regulada en la disposición arriba transcrita, en virtud de la cual, se infiere diáfanamente, que el derecho que tiene un servidor o ex servidor, funcionario o ex funcionario para reclamar a la Administración alguna indemnización en el sentido lato del término, prescribe en cuatro años; contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad.[4] En ese sentido, es amplia la jurisprudencia de la mencionada Sala Primera, al señalar, en lo que interesa, que: “El ordinal 198 de la Ley General de la Administración Pública reza: “El derecho de reclamar la indemnización a la Administración prescribirá en cuatro años, contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad...”. Lo que prevé esta norma es que el administrado tenga un plazo para poner en conocimiento a la Administración de lo que considera le está causando un agravio…” (Véase, Sentencias Números 509 de las 9:45 horas de 20 de julio de 2007 y 615-F1-2011, de las 9:00 de 20 de mayo del 2010)

 

V.- CONCLUSIONES:

 

De conformidad con todo lo expuesto, y en términos generales y abstractos, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.-  En virtud del inciso b) del artículo 13 del Código Municipal, es de resorte facultativo del Consejo Municipal acordar o no un aumento en las dietas que perciben los regidores y síndicos, previo cumplimiento  de los parámetros establecidos en el artículo 30 del Código Municipal, y doctrina jurisprudencial que lo informa.

 

2.- Adquirida la firmeza de un acuerdo municipal, bajo el estricto procedimiento legal que al efecto existe, no es posible jurídicamente  volver a su contenido a los efectos de revisar un ajuste de aumento de dietas acordado en períodos anuales anteriores y con fundamento en las condiciones y presupuestos existentes en aquel momento.  Lo anterior, en virtud del artículo 30 del Código Municipal.

 

3- Si la Administración incurre en un mero error, originado por un mal cálculo aritmético en el ajuste porcentual de algún aumento acordado en las dietas que perciben los regidores y síndicos municipales, tiene la posibilidad de efectuar la corrección pertinente, de conformidad con el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública y doctrina atinente.

                 

        4.- El derecho de reclamar un pago retroactivo por diferencias derivadas de un  mal cálculo en el ajuste de algún aumento o aumentos en la dietas percibidas por regidores o síndicos en años anteriores, prescribe en cuatro años contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad, según el artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública y doctrina que lo informa.

 

                  En la forma expuesta, se han explicado algunos presupuestos jurídicos de utilidad al momento que esa administración corporativa resuelva en lo pertinente.

 

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA

 

 

 

LMGP/ARM