19 de julio de 2012

C-177-2012

MSc.

William Barrantes Sáenz

Presidente Ejecutivo

Consejo Nacional de Producción

(CNP)

Estimado señor:

            Con la anuencia de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio Nº PE 375-12, de fecha 12 de junio de 2012, mediante el cual nos señala que a raíz del proceso de reestructuración institucional podría tenerse que suprimir puestos de trabajo, lo cual conllevaría eventualmente el despido con responsabilidad patronal de varios empleados y funcionarios que no pudieran o no quisieran ser movilizados. Y por consiguiente se consulta: cuál sería cuál sería la indemnización respectiva, la del Código de Trabajo o la del Estatuto de Servicio Civil.

            En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica -Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la Dirección de asuntos Jurídicos  institucional, materializada en el memorando Nº DAJ AAO 010-12, de 27 de enero de 2012, 2005-420 de fecha 12 de setiembre de 2005), según el cual, en el caso de procesos de reorganización administrativa que, dentro Consejo Nacional de Producción, impliquen descensos o supresión de puestos, debe aplicarse supletoriamente la indemnización prevista en el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil.

I.- Delimitación del objeto de la consulta y alcances de nuestro pronunciamiento.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Aún cuando se alude el actual proceso de reorganización institucional que pretende llevar a cabo el Consejo Nacional de Producción, por encontrarse el mismo desde el jueves pasado recurrido en la sede jurisdiccional de lo Contencioso Administrativo, omitiremos cualquier alusión concreta a dicho proceso y nos limitaremos a abordar el tema puntual de la consulta.

Así que considerando que la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante y tomando en cuenta, especialmente, el indudable interés de su promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, procederemos a emitir “en abstracto” nuestro criterio al respecto; esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales emanados de nuestra jurisprudencia administrativa sobre la materia.

II.- La indemnización prevista en el numeral 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil es exclusiva para los servidores cubiertos por el Régimen de Empleo Público.

Según hemos establecido[1], partiendo de la dicotomía entre los regímenes jurídicos de los funcionarios y de los demás empleados o servidores públicos, aún vigente en nuestro medio (art. 112.1.2 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-), según sea público o privado el régimen jurídico aplicable a ellos, esto trae como consecuencia, entre otras cosas, "la aplicación en bloque de dicho régimen, que, a su vez, determina la naturaleza de los actos y situaciones jurídicas en que se desarrolla o manifiesta esa relación" (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II. Primer Edición. San José, C.R. Editorial Stradmann, 2000. P. 114).

Entonces, según esté o no regida por el Derecho Público o por el Derecho laboral común la relación de servicio existente entre los funcionarios y empleados del Consejo Nacional de Producción y sus órganos adscritos (art. 50 de la Ley N° 6050 de 14 de marzo de 1977 y sus reformas[2]), en caso de procesos de reorganización que supriman sus puestos de trabajo, la indemnización correspondiente deberá regirse supletoriamente con base en normas estatutarias (art.  37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil) o bien por una solución diferente.

Interesa indicar que a partir del pronunciamiento OJ-117-2000 de 26 de octubre de 2000, hemos establecido un criterio uniforme al respecto, en el sentido de que en los supuestos en los cuales la relación de empleo público no se rige por el Derecho Administrativo, sino por el Derecho Laboral común, la reestructuración de puestos no corresponde ser indemnizada en los términos en que dispone el artículo 37, inciso f) del Estatuto del Servicio Civil. Y que en ausencia de norma expresa que rija el punto, la entidad debe recurrir a lo dispuesto en el Código de Trabajo para el despido con responsabilidad patronal.

Pero para efectos de ilustrar tal posición, preferimos transcribir en lo conducente el pronunciamiento OJ-066-2001 de 8 de junio del 2001, que incluso alude el criterio vertido por la Sala Constitucional sobre ese tema. En lo que interesa, dicho pronunciamiento señala:

“(...) la Sala Constitucional abordó el tema en cuestión en su sentencia Nº 2000-08232 de las 15:04 horas del 19 de setiembre del 2000, de la cual podemos extraer los siguientes puntos de interés:

"La indemnización por despido sin justa causa es una de las prestaciones de carácter económico, distinto al salario, que la Constitución ha consagrado a favor de los trabajadores y que denomina la doctrina prestaciones sociales. Estas surgieron para equilibrar, mediante prestaciones a cargo de los patronos, incluyendo el Estado, la posición desventajosa a la que se enfrentan los trabajadores como consecuencia de su situación de desventaja en el contrato laboral. La indemnización por despido injustificado es una compensación económica que el empleador abona al trabajador por el lapso de servicios prestados y por los perjuicios que le causa la ruptura del contrato sin motivo imputable al obrero o empleado (...) Dos son los sistemas indemnizatorios más comunes: el de indemnización variable y el de indemnización fija o tarifada (...) Este último es el sistema adoptado en Costa Rica, donde el legislador ha denominado a la indemnización "auxilio de cesantía", la cual es una típica indemnización tarifada, para cuyo cálculo se toma en cuenta la antigüedad en el empleo y el promedio salarial del último semestre (...) En Costa Rica, la indemnización, elevada a rango constitucional en la reforma constitucional de las legislaturas de los años 1942 y 1943 y reiterada, en norma idéntica en la Constitución de 1949, ya había sido establecida en el Código de Trabajo aprobado en 1943, y es una de las manifestaciones del principio de continuidad de la relación laboral que impera en nuestro ordenamiento jurídico (...) Debemos concluir de todo lo anterior, que el derecho consagrado en el artículo 63 constitucional, es el que inspira la indemnización prevista en el artículo 37 f) del estatuto de Servicio Civil para los servidores que sean removidos de su cargo como consecuencia de la reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos, o para lograr una mejor organización de los mismos. Sin embargo, en virtud de la diversa naturaleza de empleo público, con respecto a las de patronos y trabajadores privados, y de lo excepcional del supuesto en que surge el derecho a esa indemnización, el legislador ha establecido diferencias que serán analizadas a continuación (...) (Resolución Nº 2000-08232 op.cit.).

A diferencia de las relaciones laborales regidas por el Derecho privado o común (Código de Trabajo), uno de los principios que informan el régimen administrativo, estatutario o de empleo público, es el que la propia Sala Constitucional ha denominado "garantía de estabilidad", que se entiende como el derecho a no ser privado o separado del empleo o cargo, una vez hecha la designación respectiva con fundamento en el procedimiento de selección establecido en el Estatuto de Servicio Civil. Con dicho principio, ha dicho la Sala, "se garantiza la permanencia en el puesto hasta tanto no exista una causa que extinga el derecho; eliminando toda probabilidad de remoción arbitraria o injustificada". (Resolución Nº 2000-08232 op. cit.).

Este principio de estabilidad de ningún modo puede equipararse a la inamovilidad en el cargo, es decir, a la imposibilidad de remover al funcionario, pues la propia Constitución Política, en su numeral 192, establece excepcionalmente la posibilidad de que los servidores públicos puedan ser removidos, ya sea por las causales de despido justificado previstas en la legislación de trabajo, o bien por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.

Sobre el particular, la Sala Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera:

"...se trata de un supuesto excepcional, que debe aplicarse en estricto acatamiento del procedimiento establecido en el Estatuto de Servicio Civil, pues de lo contrario se violentaría la garantía contenida en el artículo 192 de la Constitución y el debido proceso -sentencia número 5941-93 del 12 de noviembre de 1993-. En el mismo sentido la sentencia Nº 3288-94 de las 11:24 horas del 1 de julio de 1994 expresó:

"las llamadas restructuraciones (sic) o reorganizaciones deben estar basadas en necesidades reales y debidamente probadas, a fin de evitar abusos de parte de los empleadores, que bajo una justificación aparente conculcan los derechos de los servidores, los cuales por su posición -más débil- dentro de la relación, quedan imposibilitados de ejercer una acción administrativa o judicial inmediata para detener este tipo de abusos. Por ello, todo proceso de reorganización deberá contar con la participación de todas aquellas dependencias que se requieran para la toma de la decisión final, ..." (Citado por Resolución Nº 2000-08232 op. cit.).

De lo anterior, el Tribunal Constitucional, en la sentencia de comentario, extrae dos premisas medulares:

1) Los servidores públicos cobijados por el Régimen de Servicio Civil pueden ser removidos de sus puestos por reducción forzosa de servicios, siempre y cuando la administración siga el procedimiento establecido al efecto en el Estatuto (...) -artículo 47-, sin que ello importe una infracción al derecho a la estabilidad en el empleo derivado del artículo 192 de la Constitución Política.

2) Es constitucionalmente legítimo que el legislador haya regulado en el Estatuto de Servicio Civil, una indemnización específica para los servidores públicos que pierdan su empleo como consecuencia de la reducción forzosa de servicios.

En lo que interesa al punto sometido a consulta, es claro para este órgano asesor que la Sala Constitucional admite, razonable y juiciosamente, la existencia de dos formas diversas y excluyentes de indemnización por reducción forzosa de servicios, según se esté ante una relación jurídico administrativa de empleo público, regida por el Derecho Público (Artículo 37, inciso f) del Estatuto de Servicio Civil), o bien ante una relación laboral regulada por el Derecho laboral común (Artículo 29 del Código de Trabajo).

Al respecto, y refiriéndose en concreto a la indemnización prevista en el citado numeral 37 inciso f) del Estatuto, la Sala indicó:

"VII.- La indemnización en estudio, de un mes de salario -el último devengado- por cada año de servicio, resulta más favorable que la contemplada en el artículo 29 del Código de Trabajo, ya que toma en cuenta todos los años laborados. Tal diferencia se justifica, a juicio de la Sala, porque quienes se encuentran en una relación de empleo público, gozan de la garantía de estabilidad contemplada en el numeral 192 de la Constitución, a diferencia del resto de los trabajadores". (Resolución Nº 2000-08232 op. cit.).

Y luego, en el Considerando VIII (Ibídem) enfatiza y clarifica aún más el por qué de la diferencia apuntada:

"El monto que le corresponde al servidor de acuerdo al Estatuto de Servicio Civil es un derecho suyo, parte de su patrimonio, cobijado constitucionalmente por el artículo 63 de la Constitución Política. Obedece a que es privado de su empleo por razones excepcionales que la ley autoriza, pese a que pertenece a un régimen que asegura la estabilidad en el empleo."

A tenor de todo lo expuesto, esta Procuraduría General considera que la indemnización prevista en el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil es de aplicación exclusiva a los servidores públicos o personal administrativo (...) que, dada la especial naturaleza jurídico-administrativa de su relación de servicio con la Administración, gozan de la garantía de estabilidad en el puesto, no así a los trabajadores, empleados u obreros al servicio de esa dependencia, contratados para atender la comercialización de alimentos, bebidas, artículos artesanales, souvenirs y confitería en el (...), y que por ende, no participan de la gestión pública de la Administración, los cuales se rigen por el Derecho Privado o común laboral, en el tanto sus relaciones de trabajo se califican como privadas.

Lo que propugnamos como regla general, es la no aplicabilidad a los asuntos de la Administración regidos expresamente por el Derecho Laboral Privado, de las normas, instituciones y principios del Derecho Administrativo que rigen el empleo público, máxime cuando no faltan reglas o normas propias que regulan la materia en específico, como ocurre en el presente caso, en el que no hay necesidad de aplicar, por analogía, la indemnización prevista en el numeral 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil a aquellos empleados o trabajadores (...) contratados bajo el régimen laboral común, que pierdan su empleo como consecuencia de la reducción forzosa de servicios, por cuanto en el Código de Trabajo existe norma expresa que regula tal supuesto, como lo es su artículo 29.

El quebrantar dicha regla llevaría inexorablemente no sólo a desnaturalizar el régimen jurídico aplicable -según se esté frente a una relación jurídico administrativa de empleo público, regida por el Derecho Público, o laboral normada por el Código de Trabajo-, sino a transgredir flagrantemente el orden de prelación en la búsqueda de normas que eventualmente puedan suplir las lagunas existentes en cada Derecho autónomo, expresamente previsto para cada una de esas ramas independientes de derecho; principio general este último, referido a la integración del Derecho en todo orden jurídico, conforme al cual sólo es posible acudir, como medio último y en todo caso subsidiario, y ante una situación de inopia normativa, a la analogía con normas y principios generales de derecho propios de otras ramas independientes de derecho (Artículo 9º de la Ley General de la Administración Pública …).

Por consiguiente, al haber norma legal expresa en el Código de Trabajo (Art. 29) que establece y regula una indemnización específica para aquellos casos en que los trabajadores, cuyas relaciones se reputen como privadas, pierdan su empleo como consecuencia de la reducción forzosa de servicios, y siendo que ese es el régimen jurídico aplicable, estimamos que no es posible extender los alcances normativos del artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil (...) Dicho artículo alcanza únicamente a aquellos servidores administrativos designados en esa dependencia a través del procedimiento de selección de personal dispuesto en el Estatuto de Servicio Civil, y que por ende, adquirieron la garantía de estabilidad en el puesto.

Por último, debemos ser enfáticos en advertir que en la doctrina del Derecho Constitucional se dice que del examen de la norma, su resultado puede ser o bien un trato diferenciador, fundado en una base objetiva y razonable o por el contrario, un trato discriminatorio, por ser arbitrario. Es condición para que sea un trato desigual admisible, que los supuestos de hecho sean, a su vez, desiguales. Esto es, que las situaciones de hecho en que se encuentran los sujetos, sean diferentes, sobre todo porque el principio de igualdad se viola, cuando se trata desigualmente a los iguales. (Al efecto véanse, de esta Sala, entre otros los Votos Nos. 336-91, 337-91, 464-91, 1209-91 y 4788-93 de las 08:48 horas del 30 de setiembre de 1992, todos de la Sala Constitucional, en los que se dijo: "La igualdad es sólo lesionada si la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable y la existencia de esa justificación debe apreciarse en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida").

Para el caso concreto este órgano asesor estima que no se viola de ningún modo el principio de igualdad, porque, evidentemente, la situación de hecho, y de derecho, de los trabajadores contratados por el régimen laboral común, no son iguales a las del resto de los funcionarios públicos, sea tanto en lo que se refiere al desempeño de las funciones, como al régimen jurídico aplicable. Al determinarse que las situaciones de hecho no son idénticas, este criterio, como patrón hermenéutico, nos hace concluir que se está frente a una diferenciación admisible, máxime cuando existe una regulación normativa que expresamente remite al régimen privado de empleo (...)” (Pronunciamiento OJ-066-2001, op. cit. En sentido similar puede consultarse el dictamen C-333-2005 de 26 de setiembre de 2005).

Así que solamente quienes a lo interno del Consejo Nacional de Producción gozan del derecho a la estabilidad en el puesto[3], como garantía de que han sido nombrados por idoneidad comprobada dentro del “régimen de empleo público” (Dictámenes C-143-99 de 13 de julio de 1999, C-203-2001 de 23 de julio de 2001, C-033-2002 de 28 de enero de 2002 y C-148-2007 de 10 de mayo de 2007), en caso de procesos de reorganización que supriman sus puestos de trabajo, tendrán derecho supletoriamente a la indemnización prevista en normas estatutarias (art.  37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil).

Mientras que el resto de los trabajadores sujetos a una relación de empleo de Derecho Privado –entiéndase Derecho Laboral común-, y por demás, excluidos del régimen de empleo público que fundan los artículos 191 y 192 de la Carta Política, y por consiguiente, de los derechos que dichos artículos consagran, que cuando pierdan su empleo como consecuencia de la reducción forzosa de servicios, cualquier indemnización que procediere cubrirles debe regirse por lo dispuesto en el Código de Trabajo (artículo 29), salvo que existiese alguna cláusula contractual o de una convención colectiva (art. 78) que regule de forma distinta la materia (un mes de salario por cada año trabajado hasta por 25 años o fracción no menor de seis meses); la cual, aunque se discrepe acerca de su legalidad, no puede ser desaplicada mientras se mantenga vigente (dictámenes C-260-2002, C-262-2005, C-407-2005, C-332-2006, C-172-2007, C-131-2008, C-211-2010 y C-170-2011). Así que mientras la cláusula convencional número 78 de la convención colectiva del Consejo Nacional de Producción se encuentre vigente, prevalece sobre lo establecido en el artículo 29 (en cuanto al límite de ocho años), en virtud de constituir aquella una regulación especial, como fuente primigenia de los derechos laborales, y por ende, con consecuencias vinculantes y preceptivas para las partes concertantes (C-326-2004 de 9 de noviembre de 2004).

            Corresponderá entonces a la Administración activa consultante, bajo su entera responsabilidad, determinar con base en los criterios aludidos, cuál es el régimen jurídico de empleo público o laboral común aplicable en cada caso en concreto, a fin de reconocer, en caso de reducción forzosa de servicios, la indemnización correspondiente.

No está de más recordar que de conformidad con el inciso e) del artículo 579 del Código de Trabajo, los servidores del Estado o de sus instituciones sólo podrán ser despedidos sin justa causa, si se expide simultáneamente la orden de pago de las prestaciones establecidas en la legislación correspondiente, teniendo que publicarse en la misma fecha el acuerdo de despido así como la orden de cancelación respectiva (resoluciones Nºs 4463-94 de las 10:00 horas del 19 de agosto de 1994y 2004-12779 de las 10:54 horas del 12 de noviembre de 2004, Sala Constitucional).

Conclusiones:

Solamente quienes a lo interno del Consejo Nacional de Producción gozan del derecho a la estabilidad en el puesto, como garantía de que han sido nombrados por idoneidad comprobada dentro del “régimen de empleo público”, en caso de procesos de reorganización que supriman sus puestos de trabajo, tendrán derecho supletoriamente a la indemnización prevista en normas estatutarias (art.  37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil).

El resto de los trabajadores sujetos a una relación laboral de Derecho Privado –entiéndase Derecho Laboral común-, y por demás, excluidos del régimen de empleo público que fundan los artículos 191 y 192 de la Carta Política, y por consiguiente, de los derechos que dichos artículos consagran, cuando pierdan su empleo como consecuencia de la reducción forzosa de servicios, la indemnización que debe cubrírseles es aquella de la Convención Colectiva (art. 78); la cual, aunque se discrepe acerca de su legalidad, no puede ser desaplicada mientras se mantenga vigente.

            Corresponderá a la Administración activa consultante, bajo su entera responsabilidad, determinar con base en los criterios aludidos, cuál es el régimen jurídico de empleo público o laboral común aplicable en cada caso en concreto, a fin de reconocer, en caso de reducción forzosa de servicios, la indemnización correspondiente.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

     PROCURADOR

LGBH/gvv