29 de octubre, 2012

OJ-082-2012

 

Señor

Luis Gerardo Villanueva Monge

Jefatura de Fracción Legislativa

Partido Liberación Nacional

Asamblea Legislativa

Presente

 

Estimados señores:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, procedo a dar respuesta a su oficio SQC-292-05-09 realizada en su momento por el señor Salvador Quirós Conejo. Se lamenta la demora.

 

            Específicamente, en el oficio SQC-292-05-09 se ha consultado si es procedente que la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad financie a las Asociaciones de Desarrollo Comunal la compra de terrenos que se encuentran gravados con una hipoteca. Esto bajo la condición de que, luego de comprado el inmueble, la Asociación de Desarrollo Comunal gire el dinero para pagar la hipoteca al acreedor, y el remanente a favor del vendedor. Se entiende que posteriormente, se realizaría el levantamiento de la hipoteca.

 

            En el oficio SQC-292-05-09 se señaló que el Área de Legal y Registro de la Dirección Nacional de Desarrollo Comunal habría indicado que no es procedente realizar este tipo de financiamientos.

 

            En orden a atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: En orden al fin público del sistema de financiamiento del artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, y – Sobre la improcedencia de financiar la adquisición de un inmueble gravado.

 

 

A. EN ORDEN A LA ATENCIÓN DE CONSULTAS PLANTEADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

 

            Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores y señoras diputados. Sobre la materia, se ha apuntado que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica evacuar, en un afán de colaboración, las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores y señoras diputadas en relación con determinados proyectos de Ley. Al respecto, conviene citar lo expresado en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 del 15 de enero de 2008:

 

“En el caso costarricense, el ordenamiento jurídico no otorga expresamente competencias específicas a la Procuraduría General en relación con los anteproyectos de Ley que presente el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa. No obstante, ha sido costumbre del Órgano Consultivo  – motivado por el propósito de colaborar con la Asamblea Legislativa – atender las solicitudes formuladas por las diversas comisiones legislativas y aún por los señores y señoras diputadas en relación con determinados proyectos de Ley.

La consideración que la Procuraduría General otorga a las consultas de los señores diputados responde a una práctica histórica ya consolidada desde lejana data. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley Nº 6815.)

En ausencia de una norma jurídica que autorice ese asesoramiento, este se ha fundado en el interés público  presente en la consulta. No obstante, dadas las condiciones en que la asesoría se presta, la jurisprudencia administrativa ha realizado importantes puntualizaciones en orden a los límites que se imponen a las consultas que formulan los señores diputados.”

 

            Así las cosas, es el interés público el que justifica el ejercicio de la función consultiva en relación con los proyectos de Ley que se presenten en la Asamblea Legislativa. En la Opinión Jurídica OJ-003-2008 ya citada, se indicó que la labor de asesoramiento de esta Procuraduría debe responder al interés público:

 

“(…) la labor de asesoramiento que presta este Órgano Consultivo debe responder indudablemente al interés general. De esta forma, nos está vedado atender cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción de dicho interés. (En sentido similar: el dictamen C-447-2006 del 9 de noviembre de 2006).

La supeditación de la función consultiva al interés general es una característica común a toda la actuación pública en un Estado Democrático. Al respecto, conviene transcribir lo establecido en la Opinión Jurídica OJ-227-2003 del 11 de noviembre de 2003:

“El interés público que en términos generales identificamos con el interés general, es el fin último de la acción pública, al punto que se le considera la “piedra angular de la acción pública”. Es el fundamento de la legitimación de la actuación administrativa (cfr. Conseil d’Etat: Réflexions sur l’intérêt général . Le rapport public pour 1999), que garantiza la adhesión de los ciudadanos a la acción del Estado (F. RANGEON: L’idéologie de l’intérét général, Economica, 1986, p.9).  En ese sentido, el interés general confiere al Estado el poder de actuar sobre el conjunto de los individuos, superponiéndose a los distintos fines particulares”.

 

            En el caso que nos ocupa, el interés público que reviste la consulta es evidente, pues se nos pide externar nuestro criterio jurídico sobre un tema relevante en relación con el funcionamiento del Consejo Nacional para el desarrollo de la Comunidad. Razón por la cual, estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo, evidentemente no es vinculante para los señores y señoras diputadas

 

 

B.    EN ORDEN AL FIN PUBLICO DEL SISTEMA DE FINANCIAMIENTO DEL ARTÍCULO 19 DE LA LEY SOBRE EL DESARROLLO DE LA COMUNIDAD.

 

            El artículo 19, in fine, de la Ley N.° 3859 de 7 de abril de 1967, Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad (LDINADECO), entre otras cosas, establece que el Consejo Nacional para el Desarrollo de la Comunidad tendrá, dentro de sus competencias, la administración de un llamado “Fondo de Garantía e Incentivos” que será utilizado para financiar o facilitar determinados proyectos que presenten las Asociaciones de Desarrollo Comunal. Se transcribe el artículo 19 LDINADECO

 

“Artículo 19. El Estado, las instituciones autónomas y semi autónomas, las municipalidades y demás entidades públicas, quedan autorizadas para otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase, a estas asociaciones, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso económico y social del país.

El Estado incluirá en el Presupuesto Nacional una partida equivalente al 2% de lo estimado del Impuesto sobre la Renta de ese período que se girará al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, para las asociaciones de desarrollo de la comunidad, debidamente constituidas y legalizadas. El Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, depositará esos fondos en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, para girarlos exclusivamente a las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y a la vez para crear un fondo de garantía e incentivos, que permita financiar o facilitar el financiamiento de proyectos que le presenten las mismas asociaciones, de acuerdo con la respectiva reglamentación.”

 

            Es decir que el Consejo Nacional para el Desarrollo de la  Comunidad tiene una competencia para financiar o facilitar el financiamiento, a través del Fondo de Garantía e Incentivos, de determinados proyectos que sean propuestos por las Asociaciones de Desarrollo Comunal.  Así este Fondo de Garantía e Incentivos debe funcionar como una suerte de crédito social comunal. Al respecto, conviene citar el dictamen C-158-1999 de 6 de agosto de 1999:

 

“La citada reforma previó también la creación de un fondo de garantías e incentivos a través del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, con el propósito de aumentar los recursos con los que podían contar las comunidades, garantizando así la función de un verdadero crédito social comunal.

Actualmente, el párrafo segundo del artículo en referencia dispone:

"El Estado incluirá en el Presupuesto Nacional una partida equivalente al 2% del estimado del Impuesto sobre la Renta de ese período, que se girará al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, para las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad, debidamente constituidas y legalizadas. El Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, depositará esos fondos en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, para girarlos exclusivamente a las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y a la vez para crear un fondo de garantía e incentivos, que permita financiar o facilitar el financiamiento de proyectos que le presenten las mismas Asociaciones, de acuerdo con la respectiva reglamentación." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

 

            Conforme se podrá apreciar, la norma transcrita expresamente establece que la partida que el Estado debe incluir en el Presupuesto Nacional, equivalente al dos por ciento del estimado del Impuesto sobre la Renta, debe ser depositada por el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Asimismo, la norma establece el destino que el citado Consejo debe dar a tales fondos, a saber, una parte debe girarla a las asociaciones de desarrollo de la comunidad y otra la debe destinar a crear un fondo de garantía e incentivos, que permita financiar o facilitar a financiar los proyectos que presenten las mismas asociaciones, de acuerdo con la respectiva reglamentación.”

 

            El decreto ejecutivo N.° 32595 de 4 de agosto de 2005, norma que reglamenta el artículo 19 LDINADECO, precisa cuáles son las categorías de proyectos que el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad tiene la potestad de financiar: proyectos de naturaleza empresarial, los dirigidos a la construcción de infraestructura, capacitación, adquisición de bienes inmuebles y compra de maquinaria. Se transcribe el artículo 10 del Decreto N.° 32595:

 

“Artículo 10.—Fondo de proyectos. El cincuenta por ciento de los recursos asignados por el Estado, según el artículo 19 de la Ley sobre Desarrollo de la Comunidad, se distribuirán en un Fondo de Proyectos.

 

Los recursos de Fondo de Proyectos deberán ser distribuidos en proyectos empresariales, de infraestructura, capacitación, adquisición de bienes inmuebles y compra de maquinaria y equipo, dando prioridad a los que sean más acordes con las políticas de desarrollo del país, de conformidad con los lineamientos o directrices emanadas de las autoridades correspondientes de Desarrollo Social con quienes se coordinará, o en actividades específicas de desarrollo comunal, de esfuerzo conjunto y organizado, en los campos económico, social y cultural. Cualquier cambio de destino o redistribución de fondos que se pretenda hacer, requerirá la aprobación previa del Consejo.”

 

            Es decir que, de acuerdo con la normativa legal y reglamentaria que regula el funcionamiento del Fondo de Garantía e Incentivos, el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad se encuentra habilitado para financiar aquellos proyectos de las Asociaciones de Desarrollo Comunal que comprendan la adquisición de una propiedad inmueble, siempre y cuando esto sea conforme con las políticas de desarrollo del país y tengan por objeto satisfacer una necesidad de la comunidad y el interés público.

 

 

C. SOBRE LA IMPROCEDENCIA DE FINANCIAR LA ADQUISICIÓN DE UN INMUEBLE GRAVADO.

 

            No obstante que efectivamente, el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad tiene competencia, a través del Fondo de Garantías e Incentivos, para financiar la adquisición de bienes inmuebles por parte de Asociaciones de Desarrollo Comunal, lo cierto es que éstas no gozan de discrecionalidad alguna en cuanto al destino de las sumas de dinero que le sean giradas por el Poder Público al efecto.

 

            En este sentido, debe señalarse que ya nuestra jurisprudencia administrativa ha advertido que en doctrina del artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría, los fondos públicos que se transfieren a asociaciones privadas, no se encuentran sujetas  a un régimen de gestión privada. Por el contrario, al tratarse de fondos privados de origen público continúan perteneciendo a la Hacienda Pública y por tanto afectos al fin público que justificó su giro. Al respecto, citamos la Opinión Jurídica OJ-167-2003 de 8 de setiembre de 2003:

 

“Se ha determinado que los recursos presupuestados por el Estado fueron transferidos a la Asociación beneficiaria. A partir de esa transferencia la Asociación asume la titularidad de los recursos así transferidos. Del hecho de que la Asociación constituya una persona de Derecho Privado, podría considerarse que los recursos transferidos pasan a ser recursos privados. Es de advertir, empero, que dicha transferencia no implica que los fondos puedan ser sometidos a un régimen de gestión privada. El origen público de los fondos determina que esos recursos continúen siendo parte de la Hacienda Pública, por lo que están sujetos a un régimen diferente del resto de los recursos que puede recibir la Asociación como sujeto privado. En efecto, en nuestro ordenamiento forman parte de la Hacienda Pública los dineros que el Estado transfiere a un particular mediante una partida presupuestaria. En lo conducente, dispone el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República:

 

"Hacienda Pública

La Hacienda Pública estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas, administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos.

Respecto a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público o las entidades privadas, únicamente formarán parte de la Hacienda Pública los recursos que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y órganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los bancos del Estado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran la Hacienda Pública; en consecuencia, el régimen jurídico aplicable a esas entidades es el contenido en las Leyes que las crearon o los ordenamientos especiales que las regulan.

El patrimonio público será el universo constituido por los fondos públicos y los pasivos a cargo de los sujetos componentes de la Hacienda Pública. Serán sujetos componentes de la Hacienda Pública, el Estado y los demás entes u órganos públicos, estatales o no, y las empresas públicas, así como los sujetos de Derecho Privado, en cuanto administren o custodien fondos públicos por cualquier título, con las salvedades establecidas en el párrafo anterior".

No puede caber duda de que los recursos que administran o disponen los entes privados producto de una partida presupuestaria forman parte de la Hacienda Pública. Es por ello que afirmamos que los recursos transferidos por el Estado no pueden ser administrados como una donación, que permita un uso libre de los recursos. Máxime que es la Ley de Presupuesto la que fija el destino de los recursos, sea las obras de interés comunal.”

 

            Valga señalar que este criterio fue reiterado por el dictamen C-204-2008 de 13 de junio de 2008 en relación con las sumas de dinero que se giran del Fondo de Garantía e Incentivos del Consejo Nacional de la Comunidad:

 

“.- Que los beneficios transferidos por entidades públicas a las asociaciones de desarrollo comunal, son fondos de naturaleza privada con origen público, forman parte de la Hacienda Pública y están sujetos a un régimen normativo especial, previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que busca asegurar el empleo de los beneficios en cumplimiento del destino legal para el que fueron entregados.”

 

            Lo anterior conlleva a una inferencia importante.

 

            Los importes de dinero que sean girados desde el Fondo de Garantías e Incentivos  a favor de Asociaciones de Desarrollo Comunal, están afectados a un fin público, por lo que su  utilización por parte de las asociaciones debe realizarse de forma eficiente y de manera que se garantice la verdadera satisfacción del fin público. Al respecto, conviene citar lo señalado por la Contraloría General en su oficio N.° 11960-2004 de 4 de octubre de 2004 – que reitera el oficio N.° 8479-2003 de 6 de agosto de 2003:

 

“Sobre el particular, debe tenerse presente que los recursos públicos son propiedad de la colectividad, y siempre deben ser utilizados de la forma más eficiente en beneficio del interés general y nunca para los intereses particulares de una persona o grupo.  De forma que, cuando la ley —y es que solamente la ley puede autorizarlo— permite que se otorguen fondos o bienes del sector público a una organización privada, siempre estará de por medio la búsqueda de un interés público, es decir, que con el beneficio recibido la organización deberá coadyuvar con el Estado para el logro de un fin público. Es por ello que, aun cuando los recursos que recibe la organización entran a su patrimonio, estos deberán ser fiscalizados a efecto de garantizar que se utilicen adecuadamente para el destino que se tuvo presente al momento de conceder el beneficio, y en tal sentido los bienes que se adquieran no podrán ser utilizados ni destinados a finalidades distintas a las previstas, ya que una desviación acarrearía graves responsabilidades, por lo que tampoco podría la organización venderlos como cualquier otro bien de su propiedad”

 

            Lo anterior, por supuesto, impide que con los recursos provenientes del Fondo de Garantías e Incentivos del Consejo Nacional de Desarrollo Comunal, las Asociaciones de Desarrollo Comunal puedan adquirir un inmueble sobre el cual, aún en el momento de la transmisión del dominio – artículo 480 del Código Civil –, pese una hipoteca.

 

            Es conocido que los bienes gravados por una hipoteca responden al pago de una deuda, y por tanto están sujetos a la eventualidad de una venta judicial. Doctrina de los artículos 415 y 417 del Código Civil.

 

También es entendido que si bien las hipotecas se extinguen con la obligación principal, el artículo 464 del Código Civil exige para el levantamiento del gravamen, que se inscriba en el Registro Público  el respectivo  título que extingue el derecho de hipoteca.

 

            Luego debe señalarse que de acuerdo con la doctrina del artículo 410.1 del Código Civil, aquellos bienes que no puedan enajenarse por estar afectados a determinados fines, particularmente públicos, son incompatibles con el instituto de la hipoteca.

 

            Por tanto, se entiende que la adquisición de bienes hipotecados es incompatible con la satisfacción del interés público al que debe orientarse el Fondo de Garantías e Incentivos del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad. Constituiría un contrasentido que el Fondo financie o avale la adquisición de inmuebles que eventualmente podrían ser sometidos a venta judicial, con evidente frustración del fin público para el que se adquirieron.

 

D.      CONCLUSION

 

            Con fundamento en lo expuesto, no es procedente que a través del Fondo de Garantías se financie a una Asociación de Desarrollo Comunal la adquisición de un inmueble gravado por una hipoteca.

 

Atentamente,

 

Jorge Oviedo Álvarez                                 

Procurador Adjunto  

JOA/jmd