30 de enero de 2013

C-013-2013

Doctor

Leonardo Garnier Rímolo

Ministro de Educación Pública

Estimado señor

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DM-1794-12-2011 del 15 de diciembre de 2011, por medio del cual nos solicita emitir criterio en torno a la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la inscripción del título de bachiller en educación media del señor XXX, quien supuestamente cursó dichos estudios en la International Harvard Christian University de Estados Unidos.

            En dicho oficio nos indica que “… se remite expediente N° MEP-OD-004-2011, debidamente foliado y certificado de conformidad con el artículo 51 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el cual consta de I Tomo y 0000054 Folios, así mismo se adjunta un CD donde se encuentra la grabación de la Audiencia Oral y Privada llevada a cabo el día 20 de setiembre del presente año; dichas pruebas corresponden a la totalidad de las piezas y los documentos que lo componen a la fecha”. (El subrayado es nuestro).

            Debido a que no se nos remitió en su momento el CD al que hacía referencia el oficio DM-1794-12-2011 citado, esta Procuraduría gestionó ante la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Educación (MEP) el envío de ese material, el cual nos fue entregado adjunto al oficio DAJ/181/2012 del 26 de enero de 2012, suscrito por el Lic. Luis Diego Solano Ramírez, Jefe del Departamento Procesal y Procedimental de la Dirección de Asuntos Jurídicos del MEP.

I.-        ANTECEDENTES

            Del expediente administrativo que se nos hizo llegar, consideramos oportuno mencionar los siguientes hechos de importancia para la decisión de este asunto:

1.                  El 4 de agosto de 2011, el señor Ministro de Educación Pública emitió la resolución n.° 1801-MEP, mediante la cual ordenó el inicio de un procedimiento administrativo ordinario tendiente a la eventual declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto mediante el cual se inscribió el título de bachiller en educación media del señor XXX, presuntamente obtenido en la International Harvard Christian University de Estados Unidos.  Para ello designó como órgano director del procedimiento a la Licda. Susana Bonilla Chacón, Asesora Legal de la Proveeduría Institucional. (Ver folios 13 al 15 del expediente administrativo).

2.                  El 23 de agosto de 2011, el órgano director dictó la resolución n.° MEP-OD-R-GRB-01, mediante la cual dispuso la apertura del procedimiento administrativo.  En esa resolución mencionó los antecedentes del caso, fijó el objeto del procedimiento, hizo saber al señor XXX los cargos que se le atribuían, le previno el señalamiento de lugar o medio para recibir notificaciones, puso a su disposición el expediente administrativo, le informó sobre su derecho de hacerse representar por un abogado, estableció la sede del órgano director, señaló los recursos procedentes contra la resolución de apertura, y citó a las partes a una audiencia oral y privada a celebrarse a las 9:00 horas del 20 de setiembre de 2011. (Ver folios 17 al 19 del expediente administrativo).

3.                  El 25 de agosto de 2011, el órgano director emitió el oficio MEP-OD-01-2011, dirigido al Centro Cultural Costarricense Norteamericano, por medio del cual les informó acerca de la existencia del procedimiento administrativo al que se refiere este asunto, y les indicó lo siguiente: “De acuerdo a documentos emitidos por la señora XXX, Asesora Educacional del Centro Cultural Costarricense Norteamericano, de fecha 06 de agosto de 2008, documentos que forma parte del expediente administrativo conformado para los efectos de la aplicación del procedimiento ordinario, los cuales adjunto; donde se certifica que la International Harvard Christian University no se encuentra acreditada y tampoco se encuentra en proceso de acreditación, y que una vez examinado Diploma de Graduación de Secundaria presentado por el señor XXX se determina que no especifica grado académico cursado, o el año en que estos estudios se llevaron a cabo, y que la certificación de notas responde únicamente a promedios finales en 8 materias.  Por otro lado indica que de acuerdo a la investigación del caso la International Harvard Christian University está en conformidad con el departamento de Educación del Estado de Florida para conceder diplomas y títulos a nivel universitario, sin embargo no aparece información sobre programas de estudios a nivel de escuela secundaria, y que dicho centro no es una entidad acreditada a nivel regional, y que para el reconocimiento de diplomas y títulos fuera del estado de Florida si es requisito que estos provengan de instituciones acreditadas a nivel regional.-  En virtud de lo anterior, y con el fin de proceder debidamente con la aplicación del presente proceso, me permito solicitarles se refieran al respecto, en razón que los documentos mencionados y a la vez adjuntos, fueron emitidos hace poco más de tres años, y a la vez indicar si el Centro Cultural Costarricense Norteamericano es el órgano competente legalmente para certificar la acreditación de Instituciones en los Estados Unidos de Norteamérica autorizadas para emitir títulos”. (Ver folios 23 y 24 del expediente administrativo).

4.                  El 19 de setiembre de 2011, por medio de un correo electrónico remitido a dos funcionarias del Centro Cultural Costarricense Norteamericano, el órgano director del procedimiento reiteró la solicitud de información a la que se refiere el punto anterior. (Ver folio 25 del expediente administrativo).

5.                  El 20 de setiembre de 2011 se llevó a cabo la audiencia oral y privada del procedimiento.  A ella se hizo presente el señor XXX, quien se abstuvo de declarar y presentó un documento de descargo de nueve folios. (Ver acta de audiencia a folios 26 al 28 del expediente administrativo, y documento presentado por el señor XXX a folios 29 al 37 del mismo expediente).

6.                  El 3 de octubre de 2011, varios días después de celebrada la audiencia oral y privada, el órgano director del procedimiento recibió un oficio, sin número, emitido por el Centro Cultural Costarricense Norteamericano el 30 de setiembre de 2011, que indica lo siguiente:    “… quisiéramos referirnos al documento elaborado en el año 2008 por parte del Centro de Asesoría Educacional del Centro Cultural Costarricense-Norteamericano, en el cual firma la Srta. XXX, que lo acreditado se mantiene vigente a la fecha.- Deseamos aclarar que este documento no está certificando la legitimidad del título presentado por XXX, y de lo cual el Centro Cultural Costarricense-Norteamericano, no tiene competencia, sino que en ningún momento se refiere y se garantiza la autenticidad del mismo.- El Centro Cultural Costarricense-Norteamericano es el único centro de asesoría educacional autorizado por el MEP para emitir cartas en donde se indique el estado de acreditada o no de las instituciones educativas de los Estados Unidos y Puerto Rico, por acuerdo del Consejo Superior de Educación No. 85-96 del 11 de diciembre de 1986, modificado en la sesión No 92-96 del 04 de diciembre de 1996, (ver documentación adjunta)”.  (Ver folio 42 del expediente administrativo).

7.                  El 4 de octubre de 2011, el órgano director emitió el informe final del procedimiento. En él indica que “… de acuerdo a lo señalado por la Asesoría Educacional del Centro Cultural Costarricense Norteamericano, y a la vez por la Directora del Departamento de Desarrollo Educativo de la Dirección Regional de San José del Ministerio de Educación Pública, la cual deja sin efecto la convalidación efectuada al título de conclusión de estudios expedido por la International Harvard Christian University, por el señor XXX cédula de identidad número XXX, por lo que se recomienda elevar el caso a la Procuraduría General de la República para que bajo su competencia dicte el dictamen favorable sobre el caso en concreto”. (Ver folios 43 al 49 del expediente administrativo).

8.                  El 15 de diciembre de 2011, mediante el oficio DM-1794-12-2011 citado, el señor Ministro de Educación solicitó a esta Procuraduría rendir el informe al que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

II.-       SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS

En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados.  En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo. 

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio que establece que los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración.  Esa excepción está contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que aquél presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta.  En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83 del 21 de junio de 1983; C-062-88 del 4 de abril de 1988; C-165-93 del 10 de diciembre de 1993; C-012-1999 del 12 de enero de 1999; C-119-2000 del 22 de mayo de 2000; C-183-2004 del 8 de junio de 2004; y C-227-2004 del 20 de julio de 2004, los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgr.go.cr/Scij/)

Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que, de previo a la declaratoria de nulidad, debía obtenerse un dictamen de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto versase sobre materias propias de su competencia) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar.  Ese dictamen debe solicitarse luego de tramitado todo el procedimiento administrativo por parte del órgano director y antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor.

Otro de los mecanismos utilizados por el legislador para evitar el uso abusivo de la potestad de anulación en vía administrativa de un acto declarativo de derechos, es el de encomendar la iniciativa para su ejercicio sólo a ciertos órganos administrativos de alto nivel jerárquico, según puede comprobarse de la lectura del propio artículo 173 mencionado.

            Así las cosas, el papel de la Procuraduría General de la República en estos casos cumple una doble función, que consiste, por una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el debido proceso y el derecho de defensa del administrado; y, por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta.  Se trata de un criterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a esta última y al administrado, sobre el ajuste a Derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.

III.-     SOBRE LA NECESIDAD DE ALLEGAR PRUEBA AL EXPEDIENTE PARA ACREDITAR LA EXISTENCIA DE LA NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA QUE SE PRETENDE DECLARAR

            De conformidad con los documentos que constan en el expediente administrativo que se nos remitió en su momento, el procedimiento administrativo tendiente a la eventual anulación en vía administrativa de la inscripción del título de bachiller en educación media del señor XXX se inició por varias razones.  En la propia resolución de inicio del procedimiento (visible a folio 15 del expediente administrativo), se indicó que según un informe rendido por el Centro Cultural Costarricense Norteamericano el 6 de agosto de 2008, el centro educativo que emitió el título del señor XXX (la International Harvard Christian University de Estados Unidos) no estaba acreditado ni en proceso de acreditación.  También se cuestionó que ese título no especificara el grado académico que cursó el señor XXX, que la certificación de notas hiciera referencia solo a ocho materias cursadas y que no se especificara el año en el cual se realizaron los estudios.

            Luego, en la resolución de apertura del procedimiento (visible a folio 19 del expediente administrativo) se agrega que de acuerdo con las certificaciones de movimientos migratorios de entradas y salidas del país, emitidas por la Dirección General de Migración y Extranjería, el señor XXX no reporta salida alguna de Costa Rica hacia Estados Unidos, o viceversa, en el periodo comprendido entre el año 1981 y el 13 de octubre de 2009, por lo que no existe secuencia lógica entre el año en que el señor XXX cursó la educación primaria (1984 en Costa Rica) y la fecha en que cursó la secundaria (1981 y 1982 en Estados Unidos).

            A pesar de que el objeto del proceso y la búsqueda de la verdad real  estaban direccionados a los puntos que se indican, no consta en el expediente administrativo de este asunto el documento original, ni copia certificada (ni copia simple, al menos) del oficio del Centro Cultural Costarricense Norteamericano, de fecha 6 de agosto del 2008, en el que supuestamente se cuestionó, entre otras cosas, la acreditación de la International Harvard Christian University para emitir títulos de educación media. 

            Nótese además que si bien el Centro Cultural Costarricense Norteamericano, a instancia del órgano director del procedimiento, remitió el oficio de fecha 30 de setiembre de 2011 (en el que ratifica lo indicado en el oficio del 2008), ese oficio ­–el del 30 de setiembre de 2011− fue emitido e incorporado al expediente después de realizada la audiencia oral y privada (audiencia que se efectuó el 20 de setiembre de 2011), sin que se le otorgara al señor XXX la posibilidad de pronunciarse sobre ese documento.

            Aparte de lo anterior, y a pesar de haberse cuestionado la validez del título sobre el cual versa este asunto con fundamento en que fue expedido en Estados Unidos sin que constara salida alguna del señor XXX hacia ese país en el periodo comprendido entre 1981 y octubre de 2009, tampoco se agregó al expediente documento alguno para verificar los movimientos migratorios del señor XXX durante ese lapso.

            También se puso en duda la validez del título con fundamento en el hecho de que el señor XXX cursó la educación primaria en el año 1984 en Costa Rica y supuestamente cursó la secundaria en 1981 y 1982 en Estados Unidos; sin embargo, no se allegó prueba alguna al expediente relativa a la fecha en que el señor XXX cursó la educación primaria en Costa Rica.

            De la lectura de algunas piezas del expediente administrativo se desprende que antes de que se iniciara este procedimiento, se había seguido contra el señor XXX un procedimiento previo para anular la inscripción de su título de Bachillerato en Administración de Empresas con énfasis en Gerencia, expedido por la Universidad Cristiana del Sur, procedimiento en el que –en apariencia− se habían recopilado algunas de las pruebas que se echan de menos en esta oportunidad. Dicho procedimiento fue declarado caduco, pues el acto que se pretendía anular es de fecha 14 de marzo de 2006, y el procedimiento se abrió en agosto de 2010, cuando había transcurrido ya el plazo de cuatro años que regía en ese momento para la anulación, en vía administrativa, de un acto declarativo de derechos.  Lo que interesa destacar de esa situación es que las pruebas que se recabaron en aquél procedimiento no pueden ser útiles para resolver este otro, máxime que no fueron incorporadas al nuevo expediente, ni puestas en conocimiento de las partes. 

En síntesis, estima esta Procuraduría que no se logró agregar al expediente la prueba necesaria para acreditar las razones por las cuales la inscripción del título de educación media del señor XXX posee una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.  Ante esa situación, no nos es posible emitir el dictamen preceptivo al que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

IV.-     CONSIDERACIONES FINALES SOBRE EL PROCEDIMIENTO    ADMINISTRATIVO LLEVADO A CABO EN ESTE CASO

El artículo 312 de la Ley General de la Administración Pública dispone que la Administración preparará la comparecencia en forma que sea útil, para lo cual, con la citación, deberá enumerar brevemente toda la documentación pertinente que obre en su poder.  En este caso, no solo no se integraron al expediente documentos importantes para la decisión del asunto, sino que, además, no se enunció en su momento la documentación en poder del órgano director, como lo exige el artículo 312 de cita, lo cual afecta el derecho de defensa del administrado.

Adicionalmente, si lo que se pretendía era anular los efectos de la inscripción del título de educación media conferido al señor XXX por la International Harvard Christian University, era necesario que en el expediente administrativo constara una copia certificada de ese título, a efecto de corroborar su existencia y sus características.

Del mismo modo, en el informe final del órgano director del procedimiento administrativo se señala, como hecho destacado, que “…Mediante oficio N° D.D.E-SJ-216, de fecha 03 de abril del año 2008, la Directora de Desarrollo Educativo de la Dirección Regional de San José del Ministerio de Educación Pública procedió a reconocer y equiparar un título de conclusión de estudios secundarios (Educación Media), presentado por el señor XXX y que habría sido expedido en los Estados Unidos de Norteamérica, por la International Harvard Christian University”. A pesar de ello, no consta en el expediente copia certificada de ese oficio (el D.D.E-SJ-216 citado) que es el documento mediante el cual se reconoció y se procedió a inscribir el título presentado por el señor XXX

V.-  CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría, en funciones de órgano contralor de legalidad, devuelve sin el dictamen afirmativo solicitado, la gestión tendiente a la anulación en vía administrativa de la inscripción del título de bachiller en Educación Media presuntamente cursado por el señor señor XXX en la International Harvard Christian University de Estados Unidos.  Lo anterior debido a que durante el trámite del procedimiento administrativo no se logró acreditar la existencia de los motivos de nulidad que conducirían a tal declaratoria.

            Se remite adjunto a este dictamen la copia certificada del expediente administrativo MEP-OD-004-2011, la cual consta de 54 folios.  Asimismo se remite el CD con la grabación de la audiencia oral y privada llevada a cabo el 20 de setiembre de 2011. 

Atentamente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda  

JMM/acz