04 de Julio del 2013

C-125-2013

Señor

Leonardo Herrera Sánchez

Alcalde Municipal

Municipalidad de Coronado

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio AL-200-1338-12 del 22 de octubre de 2012, recibido en este despacho el 26 de octubre del año en curso, mediante el cual consulta lo siguiente:

“¿Es procedente o no otorgar permisos de construcción en segregaciones que en este momento se encuentran sujeto (sic) de investigación por el Organismo de Investigación Judicial, por supuestamente haber sido otorgadas de forma ilegítima, en virtud de los derechos adquiridos de buena fe por terceras personas, que han adquirido esas propiedades y que no tiene relación alguna con la investigación?”

            De previo a dar respuesta a su consulta conviene aclarar que esta Procuraduría, en su condición de órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, no se pronuncia sobre casos concretos, ya que ello daría lugar a sustituir a la administración activa dado el carácter vinculante de sus dictámenes. En consecuencia, este dictamen se refiere a los temas generales de lo consultado sin referencia a casos concretos.

            Dicho lo cual, esta consulta tiene por objeto determinar si procede el otorgamiento de permisos de construcción respecto de fincas objeto de investigación policial.

            En razón de su objeto, dos aspectos serán analizados. Por un lado, la condición del propietario como adquirente de buena fe amparado en la publicidad registral. Esto ante la eventualidad de que el derecho del transmitente tenga vicios que lo invaliden y que incluso afecten su condición de propietario, a pesar de aparecer como tal en el registro inmobiliario al momento en que el nuevo propietario adquirió

            Por otro lado, la naturaleza jurídica del permiso de construcción como autorización administrativa que se da al propietario de un inmueble para ejercer las facultades dominicales del ius aedefincandi.

I.                   SOBRE EL TERCERO ADQUIRIENTE DE BUENA FE.

            La figura del tercero adquiriente de buena fe presupone que una persona, ya sea física o jurídica, adquiere un bien con la creencia de que éste es transmitido por el propietario legítimo y con la ignorancia de los posibles vicios de la adquisición. En los sistemas jurídicos como el nuestro que cuentan con un registro público de la propiedad inmueble la publicidad registral hace de quién adquiere del aquél que aparece como dueño según el registro, un adquirente de buena, siempre y cuando no conozca de antemano de los vicios que afecten la validez del derecho y su inscripción o del asiento registral no se desprenda su invalidez.

            La doctrina del adquirente de buena fe con base en la publicidad registral la recoge nuestro Código Civil en el artículo 456, el cual dispone:

“ARTÍCULO 456.- La inscripción no convalida los actos o contratos inscritos que sean nulos o anulables conforme a la ley. Sin embargo, los actos o contratos que se ejecuten u otorguen por persona que en el Registro aparezca con derecho para ello, una vez inscritos, no se invalidarán en cuanto a tercero, aunque después se anule o resuelva el derecho del otorgante en virtud de título no inscrito, o de causas implícitas, o de causas que aunque explícitas no constan en el Registro.

(Así reformado por el artículo 1º de la ley Nº 16 de 12 de diciembre de 1887)”

            Por otra parte, el artículo 457 idídem protege al propietario registral frente a acciones de resolución o rescisión que pudiesen invalidar el derecho del transmitente, con las únicas excepciones que la misma norma establece. Establece el artículo de cita:

“ARTÍCULO 457.- Las acciones de rescisión o resolución no perjudicarán a tercero que haya inscrito su derecho.

Exceptúense:

1º.- Las acciones de rescisión o resolución que deban su origen a causas que, habiendo sido estipuladas expresamente por las partes, consten en el Registro.

2º.- Las acciones rescisorias de enajenaciones en fraude de acreedores en los casos siguientes:

1º.- Cuando la segunda enajenación ha sido hecha por título lucrativo; y

2º.- Cuando el tercero haya tenido conocimientos del fraude del deudor.

(Así reformado por el artículo 1º de la ley Nº 16 de 12 de diciembre de 1887)”.

La Sala Primera ha establecido una línea jurisprudencial coincidente con esta protección al tercero adquiriente de buena fe:

"XIII. (…) Por su parte, el artículo 455 Ibídem dispone que los títulos sujetos a inscripción, incluidos los que consten en ejecutorias, perjudicarán a terceros "desde la fecha de su presentación al Registro". A partir de ese momento, el tercero que adquiere un inmueble de quien aparece en el Registro Público con derecho a traspasarlo, se encuentra amparado frente a situaciones que no consten en el Registro y que pudieran invalidar el título del transmitente, como lo dispone el artículo 456 del Código Civil. En igual sentido, el artículo 457, dispone que "Las acciones de rescisión o resolución no perjudicarán a tercero que haya inscrito su derecho”. (…) En punto a lo tratado, esta Sala Primera de Casación ha señalado que: "Cuando se trata de la confrontación de dos derechos reales rige la regla 'primero en tiempo, primero en derecho', que al tratarse de derechos reales registrables la regla debe entenderse en cuanto al primero que se presenta al Registro. Así el primer párrafo de ese numeral -artículo 455 del Código Civil- establece como los títulos sujetos a inscripción, no producen efectos respecto de terceros sino a partir de su presentación al Registro". (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, sentencia 84 de las catorce y treinta horas del veintidós de mayo de mil novecientos noventa y dos). En igual sentido, esta misma Sala, en sentencia número 37 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de abril de mil novecientos noventa y seis, sostuvo que: "” otros terceros adquirieron derechos reales, de quien aparecía como dueño del inmueble en el Registro Público. Respecto de estos terceros, no hay elementos que denoten mala fe en sus adquisiciones, las cuales, por tal motivo, se encuentran amparados por los principios de publicidad registral antes indicados" Voto 0042-1998 de las catorce horas del cuatro de mayo de 1998.

            En el Voto N° 53-1997  de las catorce horas del dos de julio 1997, en relación con los derechos adquiridos por el tercero de buena fe y el Registro Inmobiliario, la Sala Primera ha establecido que:

“VIII.-

         Es así como la entidad actora, ante el daño sufrido, pretende no sólo el resarcimiento sino también la recuperación de ambos inmuebles. Lo último sin embargo, por razones obvias basadas en la fe pública registral, en favor de terceros, no es posible. Estas adquirieron, de buena fe, al amparo del Registro. Es por ello que el Tribunal Superior, con tino, fundamenta el pago relativo al valor de las fincas, en el artículo 325 del Código Civil. La imposibilidad de recuperación impone el resarcimiento del menoscabo irrogado. De no ser así, acaecería en la especie el enriquecimiento ilícito de la señora Muñoz. Tocante a la censura referida a la aplicación de la Ley sobre Inscripción de documentos en el Registro Público, tampoco es de la aceptación de la Sala. Al respecto, el error original no se suscita en las escrituras de venta. Por ende, el procedimiento administrativo propugnado no se aplica al caso concreto. Además, la existencia de terceros, adquirentes de buena fe, imposibilita la corrección de errores, a costa de su perjuicio. Con arreglo a lo antedicho, es de rigor rechazar el recurso interpuesto por violación directa de leyes”.

Lo anterior se fundamenta en el principio de publicidad o fe pública registral, como ya se explicó, presupone que quien aparece en el Registro Público como titular de derechos reales es el dueño legítimo. Este principio procura la seguridad jurídica con respecto al tráfico de bienes inmuebles, así como preservar el interés público que recae en la protección de bienes jurídicos fundamentales para la convivencia social, como es el caso del derecho de propiedad privada inmobiliaria.

Con respecto al principio de publicidad registral este órgano asesor ha indicado que:

“En efecto, la creación de un registro en el ámbito de la propiedad (cualquiera que esta sea) se analiza como una garantía de la titularidad de los derechos de los propietarios y permite dar seguridad a los terceros. Se parte de que los asientos registrales son válidos y exactos. Exactitud y validez que genera la confianza necesaria para el tráfico comercial. La adquisición del titular registral de buena fe da seguridad a la transacción y dificulta la anulación del negocio que se realiza.

Una seguridad jurídica de carácter preventivo o cautelar, ya que implica medidas anticipadas que eviten la necesidad de acudir a procesos judiciales a efecto de hacer reconocer la titularidad de los derechos o bien, cuestionar la legalidad de las transacciones relativas a la propiedad. La calificación registral permite un control de la legalidad del tráfico patrimonial, lo que contribuye a la seguridad registral”. (Dictamen C-035-200 del 09 de febrero del 2007).

La protección que brinda este principio de fe pública registral se manifiesta en el sentido de que, ante la eventual invalidez del derecho de propiedad del non domino, el derecho de propiedad del tercero que adquiere no arrastra la invalidez del derecho previamente inscrito. De ahí que es clara la protección que nuestro ordenamiento otorga al tercero adquiriente de buena fe, quien mantiene su derecho a pesar de la posible nulidad o anulación del negocio o contrato jurídico anterior.

            En razón de lo dicho, los adquirentes de buena fe no podrían verse afectados por vicios que aquejen el derecho de quién transmitió -y que salgan a la luz como resultado de una investigación policial- si este aparecía como propietario en el registro público, y tales vicios no constaran en el registro.

II.                ACERCA DE LA NATURALEZA DEL PERMISO DE CONSTRUCCIÓN

Esta Procuraduría, en el dictamen C-357-2003 de 13 de noviembre de 2003, ha establecido que:

“El permiso de construcción es un tipo específico de acto administrativo de control del ejercicio de una actividad privada y de un derecho subjetivo. Forma parte del género denominado como autorización, que es la noción con que la doctrina califica la técnica por medio de la cual la Administración controla el ejercicio de actividades privadas y derechos subjetivos que no por ello pierden esa titularidad. En tanto autorización es un acto reglado y declarativo, porque se limita a comprobar el cumplimiento de las condiciones exigidas por ordenamiento para el ejercicio de la actividad o derecho, razón por la cual no otorga derecho subjetivo alguno (que ya preexistía a la autorización) ni constituye situación jurídica alguna (vid. PAREJO, L., op.cit. pags.489-490)”.

Asimismo, al respecto se ha indicado que:

“Reiterando lo dicho en la jurisprudencia administrativa relacionada con esta figura, el permiso o licencia de construcción es una autorización administrativa de carácter municipal, por medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius aedificandi dominical, a través de la comprobación de la conformidad del mismo con el ordenamiento jurídico ambiental-urbanístico, de modo que con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para convertir al mismo en un ejercicio lícito de dicho derecho, y en consecuencia, se posibilite la realización de obras de construcción en una determinada localidad.

Es, además, una licencia administrativa de carácter real u objetiva, porque lo que interesa son las características y circunstancias del objeto y la actividad que se desarrolla, no del sujeto titular. Asimismo, el procedimiento para su emisión debe ser incoado a solicitud de parte, y durante él se debe acreditar la cancelación del monto del importe correspondiente. Tiene como principal objetivo, controlar -desde la perspectiva local y en forma previa- el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano, el desarrollo ordenado de la comunidad y la armonización, en materia urbanística, del interés o bien común, con el privado”. (Dictamen C-34-2009 del 10 de febrero del 2009)

De ahí que el otorgar o denegar los permisos de construcción corresponda a una actuación administrativa reglada que debe sujetarse a la revisión del cumplimiento o no de las disposiciones establecidas por el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, no existiendo margen de discrecionalidad para la Administración, esta no puede rehusar el otorgar al propietario legítimo –es decir, quién aparece como tal en el registro inmobiliario-  un permiso de construcción si el inmueble cumple con los requisitos que el ordenamiento jurídico establece para su otorgamiento. Esto es así independientemente de que la finca respectiva sea objeto de una investigación policial.

III.             CONCLUSIONES

De conformidad con lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría General de la República que:

a)                           Nuestro ordenamiento protege la figura del tercero adquiriente de buena fe cuyo derecho de propiedad no se ve afectado por la posible nulidad o anulación del negocio o contrato jurídico mediante el cual quién le transmitió adquirió el derecho.

b)                          El permiso o licencia de construcción como autorización administrativa de carácter municipal no puede denegarse más que por el incumplimiento de los requisitos previamente normativamente establecidos.

De usted, con toda la consideración

Julio Jurado Fernández                                              Hazel Hernández Calderón

Procurador                                                                  Abogada Asistente.

JJF/ hhc