16 de enero de 2014

C-13-2014

Luis Álvarez Soto

Viceministro

Ministerio

Ministerio de Economía, Industria y Comercio

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio VMi-OF-232-12, de fecha 19 de julio de 2012 –recibido el día 23 de ese mismo mes y año-, por el cual solicita nuestro criterio con respeto a la procedencia jurídica de:

-      Reconocimiento  de anualidades a un Servidor durante el período laborado en el Sector Público bajo la figura del salario único, esto al ingresar a la Administración Central.

-      Reconocimiento de anualidades a un Servidor durante el período laborado en Instituciones Públicas en donde no se aplicaban las evaluaciones de desempeño; no obstante se le otorgaba el sobresueldo por concepto de anualidades.

            En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la Unidad Asesora de Asuntos Jurídicos del MEIC, materializada mediante memorando AJ-108-2012 de fecha 17 de julio de 2012; según el cual, en respuesta a las mismas interrogantes, en lo conducente concluyó que deben reconocerse las anualidades tanto del período laborado en el Sector Público bajo la modalidad retributiva de salario único, cuando se ingresa o reingresa a la Administración Central, como aquel otro laborado en el Sector Público en el que no existía sistema de calificación o evaluación de desempeño, pues lo que interesa para efectos de las anualidades es la antigüedad en el empleo público. 

            Comencemos por indicar que, en términos generales, la anualidad es un plus salarial que se reconoce a los servidores públicos a través del sistema de méritos, como reconocimiento de los años de servicio prestados y de la experiencia adquirida en el Sector Público (dictamen C-141-2012 de 6 de junio de 2012 y resolución N° 2000- 0039 de las 09:40 hrs. del 4 de mayo de 2000, Sala Segunda).

            Efectivamente, en nuestra jurisprudencia administrativa hemos reiterado que la anualidad es   “un reconocimiento otorgado por la Administración, cuya finalidad es premiar la experiencia adquirida de sus funcionarios que han permanecido en forma continua prestando sus servicios a ésta. Básicamente, este incentivo es un premio por la antigüedad del funcionario que ha dedicado su esfuerzo, experiencia y conocimiento adquirido en el transcurso de los años para ponerlo al servicio de un solo patrono, en este caso del Estado y sus instituciones.”   (Dictamen C -242-2005 del 1 de julio de 2005).

            Este beneficio encuentra su sustento en los artículos 4, 5 y 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Publica, reconociéndose así un importe de dinero por cada año de antigüedad que el servidor acumule al servicio del sector público.  

            Se desprende entonces que el presupuesto de hecho elemental para que pueda operar el reconocimiento del sobresueldo de anualidad, es que el trabajador dependiente [1] se desempeñe en una entidad dentro del sector público; es decir, que la entidad a cuyo servicio labora el trabajador durante el tiempo que pretende que le sea reconocido, tenga el carácter de órgano o entidad pública, con independencia de que se encuentren o no regidos por un régimen de carácter estatutario como en la Administración Central –que incluye un determinado sistema salarial-retributivo-; poniéndose así de manifiesto en este campo específico, en todo el Sector Público, la teoría del "Estado como patrono único” (dictamen C-381-2007 de 30 de octubre del 2007), pues con el pago de anualidades, según lo establecido por la jurisprudencia laboral, lo que se pretende es retribuirle al servidor público la experiencia obtenida a lo largo de los años al servicio del indicado sector, independientemente de la entidad en la que haya laborado -Administración central o descentralizada- (Resolución número 12-2007 de las 09:45 del 12 de enero de 2007, Sala Segunda. En sentido similar, las Nºs 2000-00923, de las 10:10 horas del 1° de noviembre del 2000 y la 20-2006, de 9:40 horas de 27 de enero del 2006, ambas de la Sala Segunda).

            Así que al conceptualizarse la anualidad al reconocimiento de todo el tiempo servido por el trabajador dependiente en el Sector Público [2], con total independencia de régimen de empleo subyacente –estatutario o no-, de igual forma consideramos que deberá prescindirse para aquel reconocimiento de cualquier consideración atinente al régimen salarial por el que se le retribuyó su trabajo, a efectos de reconocerle el tiempo servido acumulado en otra institución pública, pues este emolumento no está de ningún modo sujeto a tal requisito y no podría exigirse “ex novo”, porque no está legalmente previsto.

            Queda así contestada la primera interrogante de su consulta.

            En cuanto a la segunda, debemos indicar que en un inicio la Ley de Salarios de la Administración Pública (n.° 2166 de 9 de octubre de 1957) solamente previó la posibilidad de computar los años servidos en la propia institución para la que se labora, y no los servidos con anterioridad en otras instituciones del Sector Público. Fue mediante la ley n.° 6835 de 22 de diciembre de 1982, que se adicionó un inciso d) a su artículo 12 para reconocer el tiempo servido en cualquier institución del sector público; positivizando al menos en la materia, la figura del Estado como patrono único.

            Ahora bien, en aquel contexto, en el dictamen C-022-2011 de 31 de enero de 2011, indicamos lo siguiente:

“Debido a que el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispone que      “Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de bueno, en el año anterior…”, en algún momento se alegó que no era posible reconocer la antigüedad acumulada en instituciones que no realizaran calificaciones de servicio.  La Sala Segunda descartó la procedencia de esa tesis en los siguientes términos:

“… se estima incorrecto, como criterio de exclusión general, la exigencia al trabajador de determinados méritos durante la relación anterior, concretamente haber obtenido las calificaciones de bueno, por lo menos, de que habla el artículo 5º de la Ley de Salarios de la Administración Pública, ya que si la persona prestó los servicios en una dependencia del Sector Público donde no se estuvo aplicando en ese aspecto dicha legislación o donde no existía un sistema de calificación en esos términos, es ilegítimo, por vía de interpretación, pedir el requisito, ya que, de ese modo, se exorbita la ley.  Sólo cuando el servidor proviene de una parte del sector donde se aplicaba durante el tiempo que se pretende hacer valer el mismo sistema de valoración del Régimen de Salarios de la Administración Pública u otro parecido, es posible la exigencia...". (Sala Segunda, sentencia n.° 70, de las 9:30 horas del 10 de mayo de 1991).

Por consiguiente, en virtud de lo dispuesto en el inciso d) del Artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982), así como la doctrina que lo informa, para los efectos de ese pago, en cuanto que la antigüedad acumulada, estimamos que se le deberá reconocer al reingreso en la Administración Central todo el tiempo servido en otras instituciones que conforman el Sector Público, indistintamente de que se haya aplicado o no evaluación de servicios, de manera que el servidor no pierda injustamente la antigüedad acumulada al pasar de una institución a otra, pues en todo caso, la omisión de un sistema evaluativo es propia de la Administración y no puede transferirse al servidor, castigándolo con el no reconocimiento y pago de la anualidad respectiva.

            Es nuestro deber advertir que el derecho a que se reconozcan y paguen anualidades no prescribe mientras se mantenga la relación laboral (art. 602 del Código de Trabajo). La prescripción extintiva solo operaría entonces contra los reclamos planteados después de transcurrido un año desde el cese de la relación de empleo público (dictamen C-101-2013 op. cit. y resoluciones Nºs 229 de las 15:40 horas del 11 de agosto de 1999, 392-2002 de las 10:40 horas de 7 de agosto del 2002 y la 587-2007 de las 9:35 horas del 29 de agosto de 2007, entre otras, todas de la Sala Segunda).

            Y en todo caso, en cuanto al rompimiento del tope de anualidades (por encima de las treinta), deberá estarse a lo dispuesto por la Sala Constitucional en su resolución Nº 2008-015460 de las 15:06 hrs. del 15 de octubre de 2008.

CONCLUSIONES

            De conformidad con lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

            Para efectos del reconocimiento y pago de la anualidad, es jurídicamente procedente considerar todo el tiempo servido por el trabajador dependiente en el Sector Público, con total independencia de régimen de empleo subyacente –estatutario o no- y prescindiéndose igual de cualquier consideración atinente al régimen salarial por el que se le retribuyó su trabajo. Lo que interesa es la antigüedad acumulada.

            En virtud de lo dispuesto en el inciso d) del Artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982), así como la doctrina que lo informa, para los efectos de ese pago, en cuanto que la antigüedad acumulada, estimamos que se le deberá reconocer al reingreso en la Administración Central todo el tiempo servido en otras instituciones que conforman el Sector Público, indistintamente de que se haya aplicado o no evaluación de servicios, de manera que el servidor no pierda injustamente la antigüedad acumulada al pasar de una institución a otra.

            Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/vhv