9 de enero del 2014

C-6-2014

Señora

Floribel Méndez Fonseca

Gerente

Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

Estimada señora:

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio GE-548-2013 del 23 de agosto de 2013, mediante el cual solicita que este órgano asesor le aclare si a partir de lo dispuesto en el numeral 238 de la Ley de Tránsito N°9078, “¿puede considerarse equivalente o compatible el puesto de Presidente Ejecutivo y de Gerente de una Institución Autónoma en aplicación de Directrices Generales en Materia Salarial, Empleo y Clasificación de Puestos para las Entidades Públicas, Ministerios y demás Órganos, según corresponda, cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, sobre todo considerando que en el INEC no existe el cargo de Presidente Ejecutivo?.”

            En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la consulta del criterio emitida por el Licenciado Gustavo Aguilar Herrera, Asesor Jurídico del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.

I.                   SOBRE LO CONSULTADO

De importancia para este pronunciamiento, debemos señalar que este órgano asesor se ha referido recientemente a los alcances normativos del artículo 238 de la nueva Ley de Tránsito N° 9078 del 4 de octubre de 2012, y específicamente en cuanto a los supuestos autorizados para el uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales en las instituciones del Estado (ver dictámenes C-111-2013 del 21 de junio de 2013, C-203-2013 del 26 de setiembre de 2013, C-206-2013 del 2 de octubre de 2013 y C-299-2013 del 13 de diciembre de 2013)

En los criterios expuestos, hemos reconocido que la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, Nº 7331 del 13 de abril de 1993,  ya derogada, establecía una lista mucho más amplia de funcionarios que podían hacer uso de los llamados vehículos discrecionales. Dicha Ley reconocía como destinatarios de dicho beneficio al presidente de la República, el presidente de la Asamblea Legislativa, los vicepresidentes de la República, los ministros de Gobierno, los viceministros, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, el contralor general de la República, el subcontralor general de la República, el defensor de los habitantes y el defensor adjunto, el procurador general de la República, el procurador adjunto, los presidentes ejecutivos, los gerentes, los subgerentes, los auditores y los subauditores, de las instituciones autónomas, el presidente y el director ejecutivo de la Comisión de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

Nótese que la Ley ya derogada sí reconocía de manera expresa, el uso de vehículos discrecionales a los gerentes de las instituciones autónomas.

Sin embargo, posteriormente, se emitió la Ley N° 9078 del 4 de octubre de 2013, que derogó la normativa anterior, y en la cual se diferencian dos categorías de vehículos del Estado, sea los “discrecionales” y los “semidiscrecionales”, limitando además considerablemente, los funcionarios autorizados para su utilización. Establece dicha ley en lo que interesa:

“ARTÍCULO 236.- Vehículos oficiales del Estado

Los vehículos oficiales del Estado están sujetos a las limitaciones de esta ley.

Todos los vehículos del Estado, sus instituciones centralizadas y descentralizadas, y gobiernos locales deben llevar una placa especial que los identifique con el ministerio o la institución a la que pertenecen.

Asimismo, deberán rotularse con los respectivos distintivos institucionales, de conformidad con lo que se establezca reglamentariamente, a excepción de los vehículos de uso discrecional, semidiscrecional y los vehículos policiales.”

 “ARTÍCULO 237.- Clasificación de vehículos

Los vehículos oficiales están clasificados por su uso de la siguiente manera:

a) Uso discrecional y semidiscrecional.

b) Uso administrativo general.

c) Uso policial, los de servicios de seguridad y prevención, y los de servicios de emergencia.

ARTÍCULO 238.- Uso discrecional y semidiscrecional

Los vehículos de uso discrecional son los asignados al presidente de la República, el presidente de la Asamblea Legislativa, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, los vicepresidentes de la República, los ministros de Gobierno, los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, el contralor general de la República, el procurador general de la República, el fiscal general de la República y el defensor de los habitantes. Estos vehículos no cuentan con restricciones en cuanto a combustible, horario de operación ni recorrido, características que asumirá, bajo su estricto criterio, el funcionario responsable de la unidad.

Estos vehículos pueden portar placas particulares y no tendrán marcas visibles que los distingan como vehículos oficiales.

Los vehículos de uso semidiscrecional serán asignados a los viceministros, el subcontralor general de la República, el procurador general adjunto de la República, el defensor adjunto de los habitantes, y el fiscal general adjunto de la República. Estos vehículos estarán sujetos a limitaciones de horario, uso de combustible y recorrido, pero pueden portar placas particulares y no tendrán marcas visibles que los distingan como vehículos oficiales. El uso de este tipo de vehículos deberá regularse conforme las disposiciones reglamentarias de cada institución. “

            De las normas anteriores, podemos extraer que los alcances normativos de la Ley de Tránsito, abarca a los vehículos del Estado y sus instituciones, tanto en el ámbito central como descentralizado, motivo por el cual el INEC como institución autónoma de Derecho Público (artículo 12 Ley 7839), se encuentra cobijada por los alcances de dicha ley.

  Asimismo, se desprende de las normas indicadas que dentro de una política de contención del gasto público, el legislador optó por reducir la lista de funcionarios públicos autorizados para utilizar vehículos de uso discrecional, y excluyó del todo a algunos que estaban cobijados por la normativa anterior, tal es el caso de los Gerentes, Subgerentes, Auditores, Subauditores de las Instituciones Autónomas, y el  Presidente y Director Ejecutivo de la Comisión de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

  Es por ello, que no podría incluirse dentro de los supuestos autorizados por el legislador, a los Gerentes de las instituciones autónomas, pues ellos más bien fueron excluidos por el legislador en la reforma legal operada. En ese sentido, debemos señalar que esta Procuraduría ha interpretado en sus criterios, que sólo es posible entender autorizada la asignación de vehículos de uso discrecional a los funcionarios estricta y literalmente mencionados por el legislador, sin que sea posible extender analógicamente a otros supuestos (Ver dictámenes C-70-96 del 7 de mayo de 2006, C-227-2010 del 15 de noviembre de 2010).

Es por lo anterior, que debemos señalar que no es posible equiparar la figura de Presidente Ejecutivo, a la de Gerente de una institución estatal, para efectos de reconocer el uso de vehículos discrecionales, pues el legislador no lo contempló de manera expresa.

Precisamente sobre el tema que se consulta, nos referimos en el dictamen C-111-2013 del 21 de junio de 2013, indicando en lo que interesa:

“Es claro entonces que la reducción de los funcionarios que se encuentran autorizados por la ley para utilizar vehículos discrecionales de acuerdo con la nueva normativa de transito (sic) respecto a la anterior, obedece a una decisión legislativa en aras de establecer una política de control del gasto público, siendo que la ley N° 9078 del 4 de octubre del 2012, elimina la autorización legal de uso de vehículos discrecionales a ciertos funcionarios públicos (entre ellos los Gerentes Generales)  que con la ley anterior gozaban de este beneficio.

Ahora bien, plantea Usted si para efectos de la autorización legal del usos (sic) de vehículos discrecionales o semidiscrecionales contenida en el artículo 238 de la Ley de Transito (sic) por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial , la figura del Gerente General del SENARA, como figura de jerarca administrativo máximo, es asimilable la de Presidentes Ejecutivos.

Al respecto, es importante señalar que si el legislador no dispuso expresamente que las personas que ejercían la Gerencia General de alguna entidad pública –como en el caso de SENARA-  podían gozar del beneficio del uso de vehículo discrecional o semidiscrecional, de suerte tal que por vía de la interpretación, no podríamos ampliar lo dispuesto expresamente en la ley. Es por ello que con base en el principio de legalidad podemos afirmar que el Gerente General de SENARA no tiene la autorización legal para utilizar el vehículo público asignado de forma discrecional o semidicrecional (sic).

Así mismo, y de acuerdo con los términos en que es planteada la presente consulta, es importante tener presente lo señalado por este Órgano Asesor en anteriores ocasiones respeto a las diferencias existentes entre que la figura de los Gerentes Generales y la de Presidentes Ejecutivos. Así por ejemplo, en el dictamen C-086-2007 del 23 de marzo del 2007, se precisó:

“…Por otra parte, tal y como se indicó en el acápite de antecedentes, en la Ley n.° 5507 de 19 de abril de 1974, Ley de Presidencias Ejecutivas, se estableció una distinción fundamental entre los gerentes y los Presidentes Ejecutivos de las instituciones autónomas. En vista de la autonomía administrativa que les garantiza el numeral 188 constitucional a esas entidades, los primeros continuaron siendo los principales funcionarios administrativos ( artículo 6); mientras que los segundos, se les asignó la categoría de funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución ( artículo 4 de la ley n.° 4646), por lo que no resulta congruente con la ratio legis que en una institución autónoma el Presidente Ejecutivo designe y renueva a los gerentes…” (Sobre el tema véase dictámenes C-170-1992 del 21 de octubre de 1992, C-176-1995 del 11 de agosto de 1995, C-286-2001 del 25 de octubre del 2001, C-155-2004 del 19 de mayo de 2004, C-357-2007 del 3 de octubre del 2007, C-048-2008 del 18 de febrero del 2008, C-182-2011 del 4 de agosto del 2011, y la Opinión Jurídica OJ-087-2012 del 6 de noviembre del 2012).

Se ha entendido que los Presidentes Ejecutivos realizan una función de gobierno político del ente, o sea, un medio de enlace entre el Poder Ejecutivo y la entidad, siendo el responsable de que las políticas públicas y directrices emitidas por el Presidente Ejecutivo o Junta Directiva sean cumplidas por el ente, mientras que el Gerente General mantiene la función de administración de la institución. En lo que respecta al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en los artículo 5 y 6 de la Ley N° 6877 del 18 de julio de 1983, Ley de Creación de SENARA, el jerarca en materia política y de gobierno de la institución es la Junta Directiva, mientras que el Gerente General es el jerarca institucional en materia de administración (artículo 8).

Así las cosas, bajo ninguna circunstancia podemos considerar que la figura del Gerente General de SENARA es legalmente asimilable a la figura del Presidente Ejecutivo de las entidades públicas como se aduce en la consulta planteada, de forma tal que debemos afirmar que estamos en presencia puestos que son diferentes entre sí en razón de las funciones desplegadas por los funcionarios destacados en estos puestos.

  En suma, de conformidad con lo señalado por el artículo 238 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, Ley N° 9078, el Gerente General del SENARA no se encuentra legalmente autorizado para utilizar el vehículo asignado de forma discrecional o semidiscrecional.”

  De lo anterior, queda claro que la Ley de Tránsito no autoriza a los gerentes a utilizar vehículos discrecionales, y tampoco pueden ser equiparados a los presidentes ejecutivos, pues el legislador no hizo tal reconocimiento para efectos del otorgamiento de este beneficio en particular, que más bien fue reducido para efectos de contener el gasto público.

II.                CONCLUSIÓN

De lo anterior podemos concluir que el Gerente del INEC, no se encuentra autorizado por el legislador para utilizar un vehículo de uso discrecional. Consecuentemente, no puede ser equiparado a la figura del presidente ejecutivo de una institución autónoma, para efectos de tal reconocimiento.

            Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

SPC/gcga