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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 024
 
  Dictamen : 024 del 28/01/2014   

28 de enero, 2014


C-024-2014


 


Licenciado


Alexis Artavia González


Auditor Interno


Instituto de Fomento y Asesoría Municipal


 


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio N° AI-004-2014 de fecha 16 de enero de 2014, por medio del cual se solicita el criterio de este Órgano Asesor sobre si procede aplicar el artículo 17 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública – norma que reza   “Ninguna persona podrá desempeñar simultáneamente, en los órganos y las entidades de la Administración Pública, más de un cargo remunerado salarialmente…”: al caso de un funcionario a quien se le debe el pago de salarios caídos – ordenados por sentencia condenatoria en firme –.


 


            En este sentido, el consultante indica  que a pesar de que existe una sentencia judicial en firme, confirmada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, se ha podido verificar que  el funcionario favorecido por la sentencia, ha prestado servicios, durante el tiempo de su cese, en otra institución pública. De esta manera, en su criterio, procede hacer las deducciones que corresponden.


 


            Al respecto, debe indicarse que la consulta es inadmisible por las razones que se expondrán de seguido.


 


 


I.                   LA CONSULTA PLANTEA PROBLEMAS DE ADMISIBILIDAD AL SER UN CASO CONCRETO


 


            De manera preliminar, es necesario indicar que, vistos los términos en que la consulta ha sido planteada, resulta de gran importancia reseñar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece en sus artículos 4 y 5 una serie de requisitos de admisibilidad que deben ser cumplidos cuando se nos presenta una consulta para el respectivo análisis.


 


            Las citadas normas disponen literalmente que:


 


“ARTÍCULO 4: CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.


“ARTÍCULO 5: CASOS DE EXCEPCIÓN: No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”.


 


            Así las cosas, se extrae que toda consulta debe venir formulada por el jerarca respectivo –salvo aquellos casos en que proceda su planteamiento directo por parte del auditor interno–, además, debe aportarse el criterio legal correspondiente y las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas genéricas, por lo que no debe consultarse sobre casos concretos que estén siendo ventilados en el seno de la Administración ni en estrados judiciales.


 


            En este sentido, es evidente que uno de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en términos genéricos, exigencia que debe ser verificada siempre antes de entrar a conocer el fondo de la consulta planteada. Al respecto, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, se indica:


 


“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que ‘… no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.


La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.’.” (Dictamen C-141-2003 del 21 de mayo del 2003).


 


            Siguiendo la anterior línea de razonamiento, se han expresado las siguientes consideraciones:


 


3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ‘indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento’ (C-306-2002 del 12 de noviembre de 2002) y, de dar respuesta, ‘estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.’ (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: ‘Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.’ (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). ‘(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.’ (C-151-2002 del 12 de junio).’ (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011). (Dictamen C-250-2011 del 11 de octubre de 2011).


 


            Ahora bien, de conformidad con lo anterior y en atención a los términos en que fue planteada la consulta que aquí nos ocupa, es notable que ésta es referente a un caso concreto respecto del cual se nos solicita criterio, ya que tiene la particularidad de que ha sido presentada con el fin de analizar una situación concreta, ya que se solicita un pronunciamiento sobre un tema que la propia administración debe resolver, según se indicará más adelante.


 


            En este sentido, debemos ser enfáticos en cuanto a que la consulta puede estar planteada sobre temas de fondo relacionados con la toma de una decisión, pero no puede trasladarse la toma de la decisión en sí misma, sobre algún asunto que esté siendo discutido en el seno de la Administración, pues ello conllevaría una indebida sustitución de competencias, ajena a la función consultiva que le ha sido encargada a esta Procuraduría General por el ordenamiento jurídico. 


 


            En virtud de todo lo expuesto, este Despacho arriba a la conclusión de que evidentemente, al tratar de resolver la consulta solicitada, estaríamos excediendo nuestras competencias legales, al pronunciarnos sobre un asunto que se discute en los en el seno de la Administración.


 


 


II.                LA CONSULTA FORMULADA OBEDECE A UN PROCESO JUDICIAL


 


            Asimismo, este Órgano Asesor debe abstenerse de pronunciarse sobre la consulta formulada, en el tanto la misma se origina en un proceso judicial que se ha tramitado ante el Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José y con respecto al cual incluso existe un voto en firme de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.


 


            En efecto, de la consulta se extrae que la misma se formula en virtud de lo que se discute en un proceso judicial, el cual corresponde al expediente N° 03-002744-0166-LA, proceso ordinario laboral interpuesto contra el Instituto Nacional de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), en el cual se dictó la resolución N° 2013-564 de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, que ordenó al IFAM cancelar los salarios caídos desde el momento en que se despidió al funcionario y hasta su efectivo reingreso. En virtud de lo que lo dictaminado por la Sala Segunda, mediante sentencia firme, según se desprende de la misma consulta, aún debe ejecutarse y es objeto de análisis por la propia administración, este Órgano Asesor se encuentra imposibilitado para brindar el criterio jurídico en los términos en que se solicita.


 


Ante esas circunstancias, debemos indicar que ha sido criterio reiterado de la Procuraduría que debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión ante los tribunales de justicia. Lo anterior, ya que se desea evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero además se respeta el criterio de jerarquía normativa:


 


“En segundo término, estamos frente a un asunto que se está ventilando en los Tribunales de Justicia. En efecto, el suscrito es el representante del Estado en el juicio ordinario que planteó COOPESA contra aquél a causa de la situación que se presenta con la aplicación del régimen tarifario en el AIJS, el cual se tramita bajo el expediente judicial n.° 01-000416-0163-C.A. Frente a este panorama, la Procuraduría General de la República no puede ni debe ejercer la función consultiva, toda vez que el tema está residenciado en sede judicial y, por consiguiente, serán los Tribunales de Justicia quienes, en definitiva, dirán a cuál de las partes le asiste la razón mediante una sentencia con el carácter de cosa juzgada material. Por otra parte, un dictamen de la Procuraduría General de la República podría verse como una interferencia indebida en el ejercicio de la función jurisdiccional por parte de los jueces, la cual, como bien se sabe, está regentada por los principios de exclusividad, universalidad e independencia del juzgador.” (Opinión Jurídica n. °OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003, ver en igual sentido los dictámenes C-053-2010 del 25 de marzo de 2010 y C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011).


 


            Se considera, entonces, que los asuntos objeto de discusión ante los tribunales de justicia –como el que se da en la especie– son materia no consultable; de ahí que lo consultado resulte inadmisible. Al respecto, y en forma adicional, se transcribe, en lo conducente, el  Dictamen C-193-2013 del 23 de setiembre de 2013:


             


“(…) II. SOBRE LA IMPROCEDENCIA DEL DOBLE PAGO DEL ESTADO EN MATERIA DE SALARIOS CAÍDOS


 


La segunda interrogante que plantea el consultante, es si procedería el pago de la totalidad de salarios caídos a título de daños y perjuicios ordenados en una sentencia judicial desde el despido hasta su reinstalación, en los casos en que el funcionario devengó salarios en otra institución del Estado durante ese periodo.


Sobre este tema debemos señalar, que si bien no se observa una línea jurisprudencial de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en esta materia, recientemente emitió la sentencia 2012-000464 de las 9:40 horas del 30 de mayo de 2012, en la cual se refiere al tema consultado. Al respecto, dispuso en lo que interesa:


“SOBRE LOS SALARIOS CAÍDOS: Se opone el recurrente a la condenatoria por concepto de salarios caídos, pues considera que es desproporcional y violatoria al principio de razonabilidad, tomando en cuenta la duración de los años de este proceso. Señala que esta Sala ha limitado ese pago a cuatro años, cuando hay un enriquecimiento sin causa y que en todo caso, la actora, no ha estado inactiva en todos estos años, sino que, ha laborado en la Administración Pública, por lo que el reconocimiento de salarios mientras se mantuvo empleada, sería ilegal de conformidad con el artículo 17 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública. Aunque el apoderado del banco se opone al reconocimiento del pago por salarios caídos desde el despido, tal y como lo indicó el órgano de alzada, revisado con detalle el expediente, no se encuentra esta Sala, que la accionante haya presentado gestiones para atrasar el trámite normal del proceso y por eso, esta solicitud no resulta procedente por cuanto la actora sufrió las consecuencias de un acto ilegal desde la fecha en que este ocurrió, y sus acciones para defender sus derechos han sido continuas. Ahora bien, según el documento de folio 278 frente, la actora laboró para el Ministerio de Gobernación y Policía durante abril y mayo de 2006 y para el Poder Judicial en enero y febrero de 2007, de manera tal que, en aplicación del numeral 17 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, que prohíbe desempeñar, simultáneamente, en los órganos y las entidades de la Administración Pública, más de un cargo remunerado salarialmente, de los montos que se reconozcan a la accionante por concepto de salarios caídos, no deberá cancelarse ningún monto por ese concepto por los meses de abril-mayo de 2006 y enero-febrero de 2007, toda vez que durante este periodo recibió un salario a cargado del erario público. Finalmente, de los montos que se paguen a la accionante, deberá deducirse las cuotas obrero-patronales no reportadas a la Caja Costarricense de Seguro Social desde la fecha del despido de la actora hasta su efectiva reinstalación, para lo cual se ordena la respectiva remisión del fallo al Departamento de Inspección de la Caja Costarricense de Seguro Social. (La negrita no forma parte del original)


De lo anterior, se desprende que en virtud de lo establecido en el numeral 17 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, no procedería el pago de los salarios caídos, en los casos en que el funcionario haya recibido otro salario del Estado, pues estaría beneficiándose de un doble pago.


A pesar de lo indicado, procederemos a analizar en el último apartado de este pronunciamiento, qué sucede en aquellos casos en que el juez fija en sentencia el pago de salarios caídos, bajo esa circunstancia de que el funcionario laboró para otra institución del Estado. (…)


(…) IV. SOBRE LA OBLIGACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE ACATAR LOS EXTREMOS DE UNA SENTENCIA JUDICIAL FIRME


Ya indicamos en los apartados anteriores que en los casos de reinstalación de un funcionario por despido injustificado, el ordenamiento jurídico no permite el pago de salarios caídos cuando durante el periodo de despido haya trabajado para otra institución del Estado. Tampoco procedería el pago de vacaciones, pues no existió servicio efectivamente prestado.


Sin embargo, debemos advertir que para evitar una sentencia judicial que ordene el pago de dichos rubros, resulta de vital importancia que se invoque dentro del proceso judicial por parte del representante del Estado, la improcedencia del doble pago y del rubro de vacaciones en esas condiciones, por ser contrarios al ordenamiento jurídico. De igual forma, es indispensable que se utilicen los recursos procesales que el ordenamiento jurídico dispone, para efectos de revocar o anular cualquier decisión judicial que se haya adoptado en contravención a lo aquí señalado.


Si por alguna razón el juez mantiene la decisión de conceder dichos extremos, a pesar de la oposición del Estado en juicio o por cualquier otra razón, está claro que la Administración no podría negarse a obedecer la orden judicial impuesta y que se encuentre firme.


Si bien el juez debe conocer el Derecho y en consecuencia, no resulta procedente que mantenga una decisión de pagar vacaciones o que ordene el doble pago por parte del Estado al disponer la reinstalación de un funcionario, lo cierto es que no podría la Administración desobedecer una orden judicial firme en caso de que el juez mantenga su decisión, sin perjuicio de las responsabilidades en que pueda incurrir dicho juez al resolver contrario a derecho.


Sobre el deber de acatar las resoluciones judiciales firmes, nos referimos en el dictamen C-081-2010 del 22 de abril del 2010, en el cual indicamos en lo conducente:


“EL DEBER DE CUMPLIR LO DISPUESTO EN UNA SENTENCIA DICTADA POR LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA:


Al tenor de los artículos 42 constitucional y 162 del Código Procesal Civil, las sentencias firmes o inimpugnables deben ser acatadas en todos sus términos por los que resultaren obligados a cumplirlas, sin existir la posibilidad de modificarlas, ni someterlas nuevamente a debate, en virtud de estar cobijada ,- en el argot del derecho procesal civil- por la loza sepulcral de la cosa juzgada, que dicho sea de paso, este presupuesto supone un elemento integrante del debido proceso, por ser una garantía de seguridad jurídica que impide que por un proceso posterior se altere el contenido de lo resuelto en una sentencia. De ahí que, en el caso de que un funcionario público desobedeciere un mandato judicial, incurriría en el delito de “desobediencia, tipificado en el artículo 307 del Código Penal, cuando esta norma, establece:


“Artículo 307.-


Desobediencia


Se impondrá prisión de seis meses a tres años, a quien no cumpla o no haga cumplir, en todos sus extremos, la orden impartida por un órgano jurisdiccional o por un funcionario público en el ejercicio de sus funciones, siempre que se haya comunicado personalmente, salvo si se trata de la propia detención. “


(Así reformado por el artículo 19 de la Ley de Protección a Víctimas, Testigos y demás intervinientes en el Proceso Penal N° 8720 de 4 de marzo de 2009.)


(Así modificada la numeración de este artículo por el numeral 185, inciso a), de la ley No.7732 de 17 de diciembre de 1997, que lo traspasó del 305 al 307)”


Por ello, en respeto de lo ordenado por los Tribunales de Justicia, el numeral 140 inciso 9) de la Carta Política establece, que:


“Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:


“(...)”


9) Ejecutar y hacer cumplir todo cuanto resuelvan o disponen en los asuntos de su competencia los tribunales de justicia y los organismos electorales, a solicitud de los mismos.”


Una vez que los fallos judiciales produzcan la autoridad y la eficacia de la cosa juzgada material, es decir, que no exista ninguna posibilidad jurídica para recurrir a otra instancia judicial, surge la indiscutible obligación de su cumplimiento, tal y como lo ha señalado el Tribunal Constitucional, al subrayar:


“En lo que atañe a la cosa juzgada, comporta la irrevocabilidad del mandato que contiene toda sentencia. Este mandato es inmutable por razones de utilidad política y social, y se da cuando el proceso ha llegado a su conclusión con una preclusión de las impugnaciones contra la sentencia pronunciada, evitándose la posibilidad de que el caso decidido sea nuevamente examinado y juzgado. La cosa juzgada tiene como fundamento constitucional y político el valor de seguridad jurídica, permitiendo que en determinado momento se dé por solucionado un conflicto, prohibiendo su reproducción en el futuro, para que no implique una perturbación a la paz social, nuestra Constitución Política se refiere a ella en el artículo 42.”


(Ver, Sentencia Constitucional No. 6829-93, de las 8:33 horas de 24 de diciembre de 1993)


El texto transcrito encierra puntualmente la ineludible obligación de acatar las sentencias judiciales que se encuentran firmes, en virtud de la cuales, habiéndose agotado todos los medios jurídicos de impugnación, acaece el carácter que las hace valer como tales, en tanto han producido la autoridad y la eficacia de la “cosa juzgada material”, contra la cual no puede esgrimirse ninguna clase de argumento o condición para dejar de aplicarlas. Así, y de acuerdo con el ilustre y recordado Jurista Eduardo J. Couture, la cosa juzgada, se define como la autoridad y eficacia de una sentencia judicial cuando no existe contra ella medios de impugnación que permitan modificarla (“Fundamentos de Derecho Procesal Civil”, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1.978, p.401).


Es claro entonces, que para ejecutar administrativamente sentencias que han adquirido ya su firmeza, no puede la Administración condicionar su curso a supuestos que no fueron contemplados allí, pues de lo contrario, se expondrían los funcionarios o servidores obligados a la aplicación del Régimen de Responsabilidad de la Administración Pública y el Servidor Público, establecido en el Título Sétimo de la Ley General de la Administración Pública, sin perjuicio de las otras responsabilidades de índole civil o penal ya mencionada.” (La negrita no forma parte del original)


Del criterio expuesto, debemos concluir que no podría la Administración negarse a acatar un mandato judicial firme, por lo que resulta indispensable que dentro del proceso judicial se ejerzan las defensas respectivas para evitar un fallo contrario a derecho. Ello, sin perjuicio como indicamos, de las responsabilidades en que pueda incurrir un juez que haya resuelto contrario a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. (…)” (Dictamen C-193-2013 del 23 de setiembre de 2013).


 


 


III.             CONCLUSIÓN


 


            En virtud de los problemas de admisibilidad que presenta la consulta en cuestión, en el tanto versa sobre un caso concreto y que lo consultado se discute en la vía judicial, con fundamento en las consideraciones expuestas en el presente dictamen, nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la competencia consultiva de la Procuraduría General de la República.       


 


           


                                                           Atentamente,


 


 


              Jorge Oviedo Álvarez                                 Álvaro Fonseca Vargas


      Procurador Adjunto                    Abogado de Procuraduría                                                                                                             


 


 


 


JOA/afv