19 de febrero, 2014

C-045-2014

 

Señor

Giancarlo Casasola Chaves

Presidente

Comité Cantonal de Deportes y Recreación  

Municipalidad de Moravia 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio número CCDR-M-192-12 fechado 13 de diciembre del 2012, mediante el cual,  nos pone en conocimiento el acuerdo número 250-12, en el que se concierta solicitar criterio respecto a la colaboración que debe suscitarse entre la Municipalidad y el Comité Cantonal de Deportes y Recreación (en adelante Comité). Específicamente se peticiona dilucidar lo siguiente:

 

“…1. ¿Deben las dependencias municipales de la Municipalidad de Moravia atender solicitudes de criterio legal, técnico, operativo, administrativo que le sean realizadas por el Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Moravia, con el fin de garantizar el cabal cumplimiento de las funciones del órgano colegiado?

2. ¿Deben los departamentos legal, técnico-operativo, financiero, de recursos humanos, planificación institucional, de proveeduría entre otras unidades administrativas del municipio atender las solicitudes que haga el Comité Cantonal de Deportes para llevar a cabo de manera (sic) sus procesos sustanciales de servicio a la comunidad?

3. ¿Deben estas solicitudes de colaboración y emisión de criterios en sus respectivos ámbitos de competencia ser solicitados ante la Alcaldía Municipal y estar sujetos a su aprobación o se pueden dirigir propiamente a los funcionarios de dichas dependencias?...”

 

I.- SOBRE LOS REQUERIMIENTOS QUE EXIGE EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PARA QUE ESTE ÓRGANO TÉCNICO ASESOR RINDA CRITERIO

 

La función consultiva que ejerce la Procuraduría General de la República, se encuentra, por imperio de ley –ordinales 4-5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República-, sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos que deben ser satisfechos de previo a esgrimir el Dictamen correspondiente, entre los cuales, se encuentra la remisión del criterio jurídico de la entidad consultante.

 

En esta línea ha decantado la jurisprudencia administrativa al sostener;

“…Los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N° 6815 de 27 de setiembre de 1982, sujetan el ejercicio de la labor consultiva de este órgano asesor, al cumplimiento de una serie de requisitos de admisibilidad que han sido desarrollados en nuestra jurisprudencia administrativa. Específicamente las consultas deben cumplir los siguientes requisitos: a) ser formuladas por los jerarcas de los diferentes niveles administrativos; b) deben acompañarse de la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo en el caso de los auditores internos; c) las inquietudes planteadas no deben versar sobre casos concretos, sino sobre cuestiones jurídicas en genérico y; d) no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.

En este caso, se ha omitido acompañar la presente consulta, de la opinión jurídica completa de la asesoría legal del Ministerio, tal y como lo demanda el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica.

Sobre las características que debe tener el criterio legal, nos referimos en el dictamen C-074-2004 del 2 de marzo de 2004, en el cual se estableció lo siguiente:

“Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración. Además, hemos indicado, sobre este extremo, que es precisamente ese criterio el que da el punto de vista jurídico del órgano consultante, especificando o ampliando, aspectos relacionados con el tema de la gestión a realizar ante la Procuraduría y que pueden ser de nuestro interés al momento de evacuar la consulta. No cumple este objetivo, por ejemplo, las apreciaciones de orden jurídico que se han vertido por el asesor legal en las diferentes sesiones del Concejo Municipal donde se ha discutido un tema de orden jurídico. Tampoco es admisible que el jerarca solicite el aval o aprobación de un estudio de la asesoría legal, pues ello invierte el orden lógico de la formulación de la consulta. Por último, este requisito encuentra su razón de ser en el hecho de que es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Órgano Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión –ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-.

De lo anterior, podemos concluir que la simple alusión a un criterio jurídico no es suficiente para tener por cumplido el requisito, lo cual sucede en este caso en que la consulta únicamente indica en un párrafo cuál fue el supuesto criterio de la Asesoría Legal, pero no se remite de manera completa dicho pronunciamiento como corresponde….” [1]

Sin perjuicio de lo expuesto, tomando en consideración que el documento que se echa menos, en principio, debe ser proporcionado por uno de los órganos cuya asistencia es objeto consulta, que este no lo otorgó y con la finalidad de colaborar con el consultante, nos referiremos al tópico planteado – deber de colaboración por parte del ente territorial-.  

 

II. SOBRE LA NATURALEZA JURIDICA Y FUNCIONES DE LOS COMITES  CANTONALES DE DEPORTES Y RECREACIÓN

 

Siendo que lo cuestionado refiere al deber que permea a la Corporación Municipal de brindar colaboración al Comité, conviene, como punto de partida, analizar las características y  naturaleza jurídica de este último.

             

Tocante a tal temática, esta Procuraduría, ha señalado:

 

 “…Los Comités Cantonales de Deportes y Recreación son órganos adscritos a la municipalidad respectiva; los cuales gozan de personalidad jurídica instrumental y están integrados por cinco miembros residentes en el Cantón (artículos 164 y 165 del Código Municipal). Sobre la naturaleza jurídica de estos Comités, esta Procuraduría General ha señalado lo siguiente:

 

 “… Los comités cantonales de deportes y recreación son regulados por el Código Municipal en sus artículos 164 a 172. Dispone el primero de dichos artículos:

 

"En cada cantón, existirá un Comité cantonal de deportes y recreación, que estará adscrito a la municipalidad respectiva y gozará de personalidad jurídica instrumental para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Asimismo, habrá Comités comunales de deportes y recreación, adscritos al comité cantonal respectivo".

 

Dicho numeral fue objeto de interpretación por esta Procuraduría, mediante dictamen N° C-174-2001 de 19 de junio de 2001, reiterado en diversas oportunidades (así, dictamen No. C-352 de 31 de agosto del 2006, C-303-2005 de 22 de agosto de 2005 y más recientemente C-268-2008 de 30 de julio, 2008).

 

De conformidad con lo allí señalado, el comité cantonal de deportes y recreación es un órgano colegiado de la respectiva municipalidad y no una persona jurídica independiente de esta. Su naturaleza de órgano se muestra en el hecho de que sólo le ha sido atribuida una personalidad limitada, por una parte, y en el concepto de adscripción. En el presente caso, resulta evidente que el término adscrito significa pertenencia: el comité es un órgano colegiado que se integra dentro de la estructura de la Municipalidad.

 

El carácter limitado de la personalidad instrumental y, por ende, la circunstancia de que en el fondo se trate de un órgano y no de una persona jurídica independiente determina la estrecha relación entre el comité y el Concejo Municipal…”  [2]

 

De lo recién expuesto se sigue sin mayor dificultad que los Comités que nos ocupan son órganos pluripersonales que forman parte de la estructura Municipal a la que se encuentran adscritos, ya que, si bien es cierto, gozan de personalidad jurídica instrumental, tal condición no tiene la fuerza de otorgarles la  categoría de persona jurídica.    

 

 

III.- SOBRE LA OBLIGATRIEDAD QUE PERMEA A LAS DEPENDENCIAS MUNICIPALES DE BRINDAR CRITERIOS TÉCNICOS A LOS COMITÉS

 

Lo consultado en la especie, refiere, puntualmente, a la obligatoriedad jurídica que permea a los órganos técnicos del ente territorial de brindar criterios expertos a los Comités cuando estos lo soliciten.

 

Ante tal disyuntiva, se impone señalar, en primer término, que de conformidad con el ordinal 39 del Reglamento Autónomo para la Organización y Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Moravia, este último cuenta con la posibilidad de poseer su propia estructura administrativa, técnica y operativa. Nótese que este dispone:  

“La estructura administrativa del Comité Cantonal podrá, de acuerdo con sus posibilidades presupuestarias contar con tres áreas de trabajo: la primera denominada área administrativa, la segunda denominada área técnica y la tercera denominada área operativa.

a) El Área Administrativa, estará integrado por los procesos administrativo y el financiero, el primero estará a su vez, integrado por los subprocesos de proveeduría, recursos humanos y Secretaría del Comité Cantonal. El segundo estará integrado por los subprocesos de presupuesto, Tesorería y contabilidad.

b) El Área Técnica, estará a cargo de todas las actividades deportivas y recreativas que programe el Comité Cantonal, tendrá a cargo los procesos: deportivo, recreativo y de promoción de la salud, y buscará la coordinación con los entrenadores de las diferentes ramas deportivas y diferentes organizaciones relacionadas, así como con los instructores de los programas recreativos.

c) El Área Operativa, estará conformado por los subprocesos de mantenimiento, instalaciones deportivo-recreativas y de seguridad, quienes se encargan del cuido y mantenimiento de las instalaciones del Comité de Deportes.”

Así las cosas, en principio, el Comité debería contar con las dependencias técnico-administrativas que rindan los criterios que requiere para el cabal cumplimiento  de los fines impuestos por el ordenamiento jurídico, ya que, no solo cuenta con una norma que autorice tal factibilidad, sino que además, detenta la posibilidad jurídica de contratar el personal que requiera para el desempeño de sus funciones.

  Sobre el particular, la jurisprudencia administrativa, ha manifestado:

“…En relación con la posibilidad de contratación de personal, tanto la Sala Constitucional como los Tribunales laborales, han admitido la posibilidad de que los Comités Cantonales de Deportes puedan contratar personal bajo una relación de empleo, en razón de la personificación presupuestaria de la que son objeto. En este sentido, se ha dispuesto:

“…Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Santa Ana quien despidió sin responsabilidad patronal cuenta con su propia personalidad jurídica y por tal motivo es claro que se encuentra facultado para contratar y remover a su personal. Si a pesar de lo anterior, el amparado considera que se lesionó alguno de sus derechos laborales, eso es algo que debe dilucidar en la vía ordinaria correspondiente y no en esta Sala por tratarse de un extremo que excede la naturaleza sumaria del recurso de amparo.” (Sala Constitucional, resolución número 2009-008729 de las dieciséis horas y cuarenta y seis minutos del veintiséis de mayo del dos mil nueve. En sentido similar, es posible ver la resolución número 2002-08319 de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del veintisiete de agosto del dos mil dos.)

Sobre el caso concreto.-

En este caso nos encontramos con un empleado del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Poás, órgano adscrito a la Municipalidad de Poás que goza de personalidad jurídica instrumental para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Cuando la Junta Directiva de este Comité, en sesión extraordinaria número 196-E-2004 de las 14:15 horas del 23 de octubre del 2004, acordó su despido sin responsabilidad patronal, lo hizo irrespetando los principios mínimos del debido proceso, y esto es así porque del informe rendido por el representante de la autoridad recurrida -que se tienen por dados bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción-, y la prueba aportada para la resolución del presente asunto, se llega a aceptar que efectivamente no se siguió el debido proceso en aplicación de esta sanción (folio 030) pues no hubo ni intimación, ni derecho de defensa, ni posibilidad de recurrir. Así las cosas, procede declarar con lugar el recurso, aunque como en este caso se dejó sin efecto el despido y éste nunca se ejecutó, la declaratoria con lugar se hace conforme al artículo 52 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, únicamente a efectos de indemnización. (Sala Constitucional, resolución 12922-2005 de las dieciséis horas trece minutos del veinte de setiembre del dos mil cinco)

En sentido similar, la Sala Segunda, al analizar el reclamo de un funcionario del Comité Cantonal de Deportes de San José, ha señalado que:

VI.- De conformidad con el análisis de las probanzas evacuadas y en aplicación de la normativa que rige el caso, se colige sin lugar a dudas, que la relación entre las partes fue laboral. Por esa razón las prestaciones otorgadas por el Tribunal sí corresponden a este tipo de relación y desde esta perspectiva están bien concedidas.” (Sala Segunda, resolución número 2003-00287 de las quince horas veinte minutos del dieciocho de junio de dos mil tres.)

Se desprende de las resoluciones anteriores, que los Tribunales han reconocido a los Comités Cantonales de Deportes, la posibilidad de contratar el personal necesario para cumplir los fines asignados por el artículo 164 del Código Municipal, en atención a la existencia de una personificación jurídica instrumental.

Bajo esta misma inteligencia, el Tribunal de Trabajo, Sección Cuarta, ha señalado que la relación entre los empleados del Comité Cantonal de Deportes y esa entidad, no puede ser reputada a la Municipalidad a la que pertenece el Comité Cantonal de Deportes, toda vez que la personificación presupuestaria que se le asigna, le permite constituirse al órgano cantonal como centro de imputación de derechos y obligaciones, en lo que al presupuesto diferenciado se refiere. Al respecto, ha señalado ese Tribunal, lo siguiente:

III.-Vistos los agravios formulados, por razones prácticas, debemos alterar el orden, para referirnos de primero, a los expresados por el Alcalde Municipal. Una vez, que ha sido estudiado y discutido el punto, efectivamente, le asiste razón al personero municipal, porque conforme se ha demostrado en autos, el Comité Cantonal de Deportes demandado, tiene personería jurídica propia y por ende, debe enfrentar unilateralmente este proceso. No encuentra este Tribunal ninguna razón jurídica válida, que autorice a condenar en forma solidaria a la Municipalidad. Se ha demostrado en forma clara y precisa; y no ha sido cuestionado, que el actor fue contratado por el Comité Cantonal de Deportes, el que le cancelaba el salario y sus representantes le giraban las instrucciones y directrices de cómo debía realizar el trabajo. De tal manera, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 del Código de Trabajo, la relación laboral se configuró entre el actor y el citado Comité de Deportes. Por consiguiente, la entidad Municipal no debió ser traída a juicio y si lo fue, debió ser exonerada de responsabilidad, porque no ostenta la condición de empleador. En resumen, se debe revocar el fallo recurrido, en cuanto impone la condena en forma solidaria a la Municipalidad de Desamparados y en su lugar, se debe declarar sin lugar la demanda interpuesta contra ésta, acogiéndose la excepción de falta de legitimación ad causam pasiva, comprendida en la genérica sine actione agit. Las demás excepciones opuestas por ese ente municipal, se deben desestimar por inoperantes. Por último, en cuanto la demanda se dirige contra ella, se resuelve sin especial condena en costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 222 del Código Procesal Civil.“ (Tribunal de Trabajo, resolución número 003 de las dieciocho horas con diez minutos del once de Enero de dos mil ocho.)

En atención a lo expuesto, es claro que la contratación de personal que realice el Comité Cantonal de Deportes, debe imputarse para todos los efectos, a esa personificación presupuestaria, y no la Municipalidad correspondiente…” [3] (El énfasis nos pertenece).

Ahora bien, en caso que el Comité, por razones presupuestarias carezca de la organización administrativa necesaria o por considerarlo elemental para el buen funcionamiento, estime pertinente realizar la petición de criterio, se impone determinar que, el ente territorial debe, por mandato legal, rendir la opinión experta peticionada.

 

Véase que los cardinales 44 y 75 del Reglamento Autónomo para la Organización y Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Moravia, a la letra rezan:

 

“Artículo 44.—Se establece que para los efectos de contratación administrativa, el Comité se regirá por la Ley de la Contratación Administrativa y su Reglamento, dentro de los límites que establece el artículo 164 del Código Municipal.

La Administración Municipal, a través de sus unidades administrativas apoyará permanentemente al Comité Cantonal en el cumplimiento de sus tareas y obligaciones debiendo responder con prontitud y de conformidad con lo establecido en la Ley Nº 8220, “Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos” y su Reglamento.

En el caso de las contrataciones administrativas, la proveeduría institucional de la Municipalidad deberá asesorar al Comité cuando así le sea solicitado por el mismo conforme a las especificaciones técnicas que se le indiquen y deberá trasladar las ofertas recibidas en su momento a la Junta Directiva para su análisis, estudio y adjudicación; lo anterior sin perjuicio de que el Comité pueda avocarse la tramitación completa del proceso.” (El énfasis nos pertenece)

“Artículo 75.—Para los fines correspondientes a recursos humanos, el Comité Cantonal podrá acudir a la asesoría del Proceso de Recursos Humanos y La Dirección de Gestión y Asesoría Jurídica de la Municipalidad quienes deberán asesorar y acompañar al Comité en lo así le solicite.”

Téngase presente que, si bien es cierto, los numerales dichos se ubican, el primero, en el capítulo de Finanzas y el segundo, en su homónimo de personal, lo es también que, se establece un deber genérico a las dependencias del Gobierno local de acompañar permanente al consultante. Obligación que no puede ser desatendida.

 

Pero sobre todo, debe recalcarse que el Comité forma parte de la estructura del ente territorial y, en consecuencia, en aras de velar por los intereses locales, deben trabajar en amplia coordinación y colaboración mutua, ya que, el deber primordial que los permea es el cumplimiento del fin público que les ha sido encomendado.    

 

Consecuentemente, ante la imposición legal expuesta el Comité podría solicitar directamente a las diferentes dependencias municipales los criterios requeridos.

 

 

VI.- CONCLUSIONES

 

A.- Adjuntar el criterio jurídico a las consultas formulados ante este órgano técnico asesor, es un requisito impuesto por ley, empero, tomando en consideración que el documento que se echa menos, en principio, debe ser proporcionado por uno de los órganos cuya asistencia es objeto consulta, que este no lo otorgó y con la finalidad de colaborar con el consultante, nos referiremos al tópico planteado – deber de colaboración por parte del ente territorial-.  

 

B.- Los Comités Cantonales de Deportes y Recreación son órganos pluripersonales que forman parte de la estructura Municipal a la que se encuentran adscritos, ya que, si bien es cierto, gozan de personalidad jurídica instrumentales, tal condición no tiene la fuerza de otorgarles la  categoría de persona jurídica.  

 

C.- En principio, el Comité debería contar con las dependencias técnico-administrativas que rindan los criterios que requiere para el cabal cumplimiento  de los fines impuestos por el ordenamiento jurídico, ya que, no solo cuenta con una norma que autorice tal factibilidad, sino que además, detenta la posibilidad jurídica de contratar el personal que requiera para el desempeño de sus funciones.

 

D.- En caso que el Comité, por razones presupuestarias carezca de la organización administrativa necesaria o por considerarlo elemental para el buen funcionamiento, estime pertinente realizar la petición de criterio, se impone determinar que, el ente territorial debe, por imperio normativo, rendir la opinión experta peticionada. Obligación que no puede ser desatendida.

 

E.- Ante la imposición legal expuesta en el inciso anterior el Comité podría solicitar directamente a las diferentes dependencias municipales los criterios requeridos

 

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

                                                                      

 

 

 

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

 

LAR/jlh