28 de febrero del 2014

OJ-28-2014

 

Señora

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área

Asamblea Legislativa

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CG-726-2013 del 31 de julio de 2013, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Ley de Creación del Sistema Nacional de Información para la Superación de la Pobreza”, el cual se tramita bajo expediente legislativo N.° 17.855.

 

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

 

Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

 

I.                   OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

 

El objetivo del proyecto de ley consultado es crear el Sistema Nacional de Información para la Superación de la Pobreza (Sinasup), como herramienta para dotar a la Administración Pública de una base de datos interinstitucional actualizada, universal y centralizada de las familias y personas que califican en condición de pobreza o con necesidades básicas insatisfechas, para que sean atendidas integralmente por los diferentes programas sociales selectivos desarrollados por el Estado.

 

Previamente debemos aclarar que el texto sobre el cual emitiremos este pronunciamiento, fue el finalmente aprobado por la Comisión  Permanente de Gobierno y Administración de manera unánime, y no el texto base que fue presentado en la corriente legislativa inicialmente.

 

Asimismo, debemos advertir, que únicamente nos referiremos a los artículos del proyecto que merecen algún comentario y no a la totalidad del mismo, para lo cual daremos un enfoque estrictamente jurídico y no de oportunidad y conveniencia, valoración que queda dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

 

II.                SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL SINASUP

 

El primer artículo del proyecto consultado establece lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 1.- Creación del Sistema Nacional de Información para la Superación de la Pobreza (Sinasup)

Se crea el Sistema Nacional de Información para la Superación de la Pobreza (Sinasup), como un sistema que permita el registro único de los beneficiarios de los programas sociales selectivos del Estado, que permita concentrar los datos con el objetivo de mejorar la selección, seguimiento y evaluación de esos programas.

 

El Sistema Nacional de Información para la Superación de la Pobreza (Sinasup) se entiende como un sistema de información bajo la administración del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) en conjunto con la Dirección de Asignaciones Familiares (Desaf), bajo la rectoría del Ministro Rector del Área Social, o en su ausencia por el Presidente(a) Ejecutivo(a) del Instituto Mixto de Ayuda Social, descentralizado en cada una de las instituciones y programas que forman parte del Sistema.

 

Cada institución y programa está obligado, en conformidad con lo establecido por la presente Ley, a aplicar sus recursos dirigidos al combate de la pobreza y a la atención de necesidades básicas insatisfechas bajo los conceptos, metodologías y herramientas del mismo y a alimentar el sistema de conformidad con los plazos y períodos que se definan para ello, de forma que la información consolidada nacional sea integral y actualizada. Asimismo, el sistema se descentralizará hacia las regiones, desde donde se incluirá la información que corresponda a ese ámbito geográfico”

 

De lo anterior se desprende que el SINASUP se establece en este artículo como un sistema administrado por el IMAS en conjunto con DESAF, bajo la rectoría del Ministro Rector del Área Social, pero a su vez descentralizado en cada una de las instituciones y programas que forman parte del sistema.

 

Posteriormente, el artículo 5 del proyecto señala que el SINASUP estará integrado por un Consejo Superior y una Secretaría Técnica, estableciendo en los artículos 6 y 8 la estructura de ambos órganos. Pareciera entonces que este artículo establece al Consejo Superior y a la Secretaría Técnica como órganos integrantes del sistema.

 

En cuanto al Consejo Superior del SINASUP, el proyecto establece en su artículo 6 que estará conformado por el jerarca o su respectivo representante, de las siguientes entidades: IMAS, DESAF, MIDEPLAN, INAMU, CCSS, Ministerio de Salud, MEP, BANHVI, MIVAH, INVU, INDER, INA, PANI, MTSS, CNE, ICE y “cualquier otra institución del Estado Costarricense o de la esfera privada que ejecute recursos orientados a la mitigación, contención o erradicación de la pobreza y a la atención de necesidades básicas insatisfechas y que por decreto ejecutivo se designen.”

 

Consecuentemente, el Consejo Superior del SINASUP, a pesar de que se encuentra conformado por representantes de distintas instituciones estatales y no estatales, forma parte de los órganos del SINASUP y le definirá al IMAS y al DESAF como administradores del sistema, las políticas y prioridades de aplicación de recursos (artículo 7). 

 

Por otro lado, en cuanto a la Secretaría Técnica, el artículo 8 del proyecto establece su naturaleza jurídica al indicar:

 

“ARTÍCULO 8.- Secretaría Técnica

Se crea la Secretaría Técnica del Sinasup, como un órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental adscrita al Instituto Mixto de Ayuda Social, bajo la rectoría del Ministro Rector del Área Social o en su ausencia, del Presidente Ejecutivo del IMAS.

La Secretaría Técnica estará constituida en forma conjunta por el IMAS y la Dirección de Asignaciones Familiares (Desaf).”

 

Nótese que la Secretaría Técnica del SINASUP, se establece como un órgano con personalidad jurídica instrumental adscrito al Instituto Mixto de Ayuda Social, lo cual implica que es un órgano interno de dicho Instituto, pero con funciones y presupuesto propio.

 

            Lo anterior, genera dudas con relación a lo dispuesto en el último párrafo de dicho artículo que establece que la Secretaría Técnica estará constituida en forma conjunta por el IMAS y el DESAF, lo cual también está contenido en el artículo 1 del proyecto.

 

            Si bien entiende este órgano asesor la pertinencia de que el DESAF tenga participación en el sistema, pareciera conveniente que se aclare de qué forma participará en la Secretaría Técnica, pues al ser ésta un órgano desconcentrado del IMAS, se encuentra dentro de la organización interna de éste. Así tendríamos, una Secretaría Técnica conformada por miembros de dos instituciones diferentes, pero que se encuentra dentro de la estructura interna de una de ellas, con todas las implicaciones que ello tiene. Tampoco se señala cuántos miembros de cada institución conformará a la Secretaría Técnica, o si este es un tema reservado a la reglamentación de la ley.

 

            Así las cosas, pareciera conveniente que se aclare en el  proyecto la ubicación estructural del Consejo Superior y de la Secretaría Técnica del SINASUP, con relación a los administradores del sistema y a la naturaleza jurídica que pretende otorgarse a la Secretaría.

 

 

III.             SOBRE LA DUDA EXISTENTE EN CUANTO A UN EVENTUAL RÉGIMEN DE SUPLENCIA DEL MINISTRO RECTOR DEL SECTOR SOCIAL

 

El segundo aspecto al que debemos referirnos tiene relación con lo dispuesto en el artículo 1 ya citado, el artículo 6 párrafo final y el inciso k) del artículo 9 del proyecto. Señalan respectivamente los artículos en lo que interesa:

 

“El Sistema Nacional de Información para la Superación de la Pobreza (Sinasup) se entiende como un sistema de información bajo la administración del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) en conjunto con la Dirección de Asignaciones Familiares (Desaf), bajo la rectoría del Ministro Rector del Área Social, o en su ausencia por el Presidente(a) Ejecutivo(a) del Instituto Mixto de Ayuda Social, descentralizado en cada una de las instituciones y programas que forman parte del Sistema.”

 

“El Consejo Superior será presidido por el Ministro Rector del Área Social o en su ausencia por el Presidente Ejecutivo del Instituto Mixto de Ayuda Social, o sus representantes” (La negrita y el subrayado no forma parte del original)

 

“ARTÍCULO 9. Funciones de la Secretaría Técnica

(…)

 

k. Todas aquellas funciones que el Ministro Rector del Sector Social o en la ausencia de este, la Presidente Ejecutiva del Instituto Mixto de Ayuda Social considere relevantes, para el bien desarrollo y funcionamiento del Sistema.”

 

  De las normas transcritas, se desprende que el SINASUP se encuentra bajo la rectoría del Ministro del Área Social y que el Consejo Superior será presidido por dicho Ministro. Sin embargo, las normas establecen que en ausencia del señor Ministro, actuará el Presidente Ejecutivo del Instituto Mixto de Ayuda Social.

 

  No queda claro sin embargo en ninguna de las dos normas, si lo que pretende el legislador es establecer un régimen de suplencia para casos concretos, o si únicamente ante la ausencia absoluta de un Ministro Rector del Área Social al no existir dicha figura, podría el Presidente Ejecutivo del IMAS actuar como rector y presidente del Consejo Superior del SINASUP de manera permanente.

 

  Lo anterior es importante que sea aclarado, para evitar problemas futuros de interpretación y aplicación de la ley.

 

 

IV.             EN CUANTO AL MANEJO DE LOS DATOS PROCESADOS POR EL SINASUP

 

El artículo 11 del proyecto establece lo siguiente:

 

“ARTICULO 11. Uso de los datos procesados por el Sistema

Los datos que administra el Sinasup, serán datos sensibles y de acceso restringido. Sin embargo, podrán existir datos de acceso irrestricto, respetando siempre el derecho de intimidad de los beneficiarios. Todo lo anterior, de conformidad con lo que establece la Ley N°8968 “Protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales”.

 

Asimismo, será aplicable a los operadores del Sistema, el régimen sancionatorio estipulado en esta normativa.”

 

            La norma del proyecto citada, no es clara en cuanto a si la remisión a lo dispuesto en la Ley 8968 es absoluta, o si se refiere únicamente a la clasificación ahí dispuesta sobre las distintas categorías de datos.

 

Tomando en cuenta que el SINASUP es una base de datos de naturaleza pública y que el artículo 2 de la Ley 8968 establece que la ley será de aplicación a las bases de datos automatizadas o manuales de organismos públicos y privados, debe quedar expresamente dispuesto si el legislador desea o no excluir al SINASUP de las demás normas de la ley 8968 o si el sometimiento a esa normativa es absoluto.

 

Por otro lado, el párrafo final de dicha norma, contiene un problema de redacción, por cuanto señala que los operadores del sistema quedarán sometidos al “régimen sancionatorio estipulado en esta normativa”, sin que quede claro si se refiere a la Ley 8968 o a las normas del proyecto de ley.

 

Por lo anterior, se recomienda respetuosamente mejorar la redacción de la norma, para que queden claros sus alcances.

 

 

V.                SOBRE EL FINANCIAMIENTO POR PARTE DEL IMAS Y LA DIRECCIÓN DE ASIGNACIONES FAMILIARES

 

            El artículo 13 del proyecto de ley, autorizan al IMAS y a la Dirección de Asignaciones Familiares (DESAF), para financiar con sus recursos los gastos operativos del sistema. Señala dicho artículo:

 

“Artículo 13. Financiamiento

Se autoriza al Instituto Mixto de Ayuda Social y la Dirección de Asignaciones Familiares, para que con sus recursos financie todo tipo de hardware y software, así como cualquier otro recurso necesario para la operación del Sistema. Para ello la Secretaría Técnica, indicará las especificaciones técnicas del hardware y el software necesario, así como de requerimientos técnicos adicionales

(...)” 

 

            En sentido similar a dicha norma, se encuentra el transitorio I del proyecto.

 

            Sobre el particular, debemos señalar que la normativa que se pretende introducir, resulta contraria a lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 4760 del 30 de abril de 1971 y 18 de la Ley 5662 del 23 de diciembre de 1974, que señalan respectivamente en lo que interesa:

 

“Artículo 27. El IMAS no podrá hacer uso o disponer de sus recursos, para fines distintos a los que le son asignados por la presente ley”

 

“Artículo 18.-

 

El Fondo establecido por esta Ley es patrimonio de todos los beneficiarios y en ningún caso ni para ningún efecto podrá ser destinado a otras finalidades que no sean las señaladas por esta Ley.

 

En consecuencia, los fondos que reciban las instituciones encargadas de programas y servicios, por ley o convenio, no podrán ser utilizados en gastos administrativos sino, exclusivamente, en el pago de esos programas y servicios, con las excepciones indicadas en esta Ley. (…)” (La negrita no forma parte del original)

 

Nótese que tanto la Ley 4760 como la 5662, obligan al IMAS y al DESAF a invertir sus recursos en los fines dispuestos en sus respectivas leyes, y en el caso específico de DESAF, se prohíbe que invierta el dinero del fondo en gastos administrativos.

 

Es por ello que de aprobarse el artículo 13 del proyecto consultado, deberá realizarse las respectivas reformas a las leyes indicadas, lo cual se echa de menos en el artículo 15 del proyecto.

 

 

VI.             SOBRE LA POTESTAD DE SUSCRIBIR CONVENIOS

 

Finalmente, debemos señalar que el artículo 14 del proyecto de ley, establece la competencia del IMAS, para suscribir convenios de cooperación nacional e internacional, para garantizar el funcionamiento eficiente del Sistema.

 

Sobre el particular, debemos realizar la observación a las señoras y señores diputados, que debe revisarse si dicha potestad debe estar en manos del IMAS, o específicamente de la Secretaría Técnica como órgano desconcentrado de aquel. Pues precisamente la desconcentración máxima que se está reconociendo a la Secretaría en el proyecto, impide al superior avocarse del inferior las materias desconcentradas (artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública).

 

 

VII.          CONCLUSIÓN

 

De lo anterior debemos concluir que la aprobación o no del proyecto es un tema que se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa, sin embargo, se recomienda a las señoras y señores diputados valorar las observaciones hechas en este pronunciamiento.

 

Atentamente,

 

 

                                                                                Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

SPC/gcga