6 de marzo del 2014

C-74-2014

 

Máster

Mayra Díaz Méndez

Gerente General

Instituto Mixto de Ayuda Social

 

Estimada señora:

 

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio GG-2002-10-2013 del 15 de octubre de 2013, mediante el cual solicita que nos refiramos a “la procedencia legal de que el IMAS aplique lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo N°34786-MP-S-MEP; en concreto, se nos indique si este Instituto se encuentra facultado legalmente para otorgar beneficios, provenientes del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, a personas o familias que se encuentren en condiciones de vulnerabilidad, riesgo social o exclusión, pero no en condición de pobreza y pobreza extrema.”

 

            En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la  Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por el Asesor Jurídico General del Instituto Mixto de Ayuda Social, en el cual se concluye entre otras cosas, que no es posible que dicha institución otorgue beneficios a personas que no se clasifican dentro del concepto de pobreza o pobreza extrema, por lo que existe una antinomia normativa de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo N°34786-MP-S-MEP con relación a la ley, debiendo prevalecer la aplicación de esta última.

 

 

I.                   SOBRE LO CONSULTADO        

 

La Ley 4760 del 30 de abril de 1971, crea al IMAS como una institución autónoma con personería jurídica, que tiene como finalidad resolver el problema de la pobreza extrema en el país, para lo cual deberá planear, dirigir, ejecutar y controlar un plan nacional destinado a dicho fin.

 

La intención del legislador fue crear una institución dotada de un estatus jurídico especial, haciendo de ella un organismo descentralizado del Estado y con un fin específico por cumplir, en los términos dispuestos en los artículos 1 y 2 de su Ley constitutiva, que señalan:

 

“ARTÍCULO 1º.- Créase una institución denominada Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el cual tendrá personalidad jurídica propia y se regirá por esta ley y su reglamento.

(Reglamentada toda la ley por el Decreto Ejecutivo N°. 29531 de las 15 horas del 12 de julio de 2001)

ARTICULO 2º.- El IMAS tiene como finalidad resolver el problema de la pobreza extrema en el país, para lo cual deberá planear, dirigir, ejecutar y controlar un plan nacional destinado a dicho fin. Para ese objetivo utilizará todos los recursos humanos y económicos que sean puestos a su servicio por los empresarios y trabajadores del país, instituciones del sector público nacionales o extranjeras, organizaciones privadas de toda naturaleza, instituciones religiosas y demás grupos interesados en participar en el Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza.”

 

Es claro entonces que el fin primordial del IMAS es acabar con la pobreza extrema en el país, para lo cual además, se le reconoce una serie de fines específicos dentro de los que se encuentran: a) Formular y ejecutar una política nacional de promoción social y humana de los sectores más débiles de la sociedad costarricense; b) Atenuar, disminuir o eliminar las causas generadoras de la indigencia y sus efectos; c) Hacer de los programas de estímulo social un medio para obtener en el menor plazo posible la incorporación de los grupos humanos marginados de las actividades económicas y sociales del país; d) Preparar los sectores indigentes en forma adecuada y rápida para que mejoren sus posibilidades de desempeñar trabajo remunerado; e) Atender las necesidades de los grupos sociales o de las personas que deban ser provistas de medios de subsistencia cuando carezcan de ellos; f) Procurar la participación de los sectores privados e instituciones públicas, nacionales y extranjeras, especializadas en estas tareas, en la creación y desarrollo de toda clase de sistemas y programas destinados a mejorar las condiciones culturales, sociales y económicas de los grupos afectados por la pobreza con el máximo de participación de los esfuerzos de estos mismos grupos; y g) Coordinar los programas nacionales de los sectores públicos y privados cuyos fines sean similares a los expresados en su ley (artículo 4).

 

De lo anterior se desprende que el legislador ha fijado al IMAS fines muy específicos e importantes en el combate de la pobreza, para lo cual además limitó el uso de los recursos de la institución al cumplimiento de los mismos, estableciendo:

 

“ARTICULO 27.- El IMAS no podrá hacer uso o disponer de sus recursos, para fines distintos a los que le son asignados por la presente ley.”

 

            Precisamente por la importancia del IMAS en el combate de la pobreza, la Ley N° 5662 del 23 de diciembre de 1974, le otorga recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf), para el cumplimiento de sus objetivos (artículo 3 inciso b).

 

            De ahí que resulte claro que la utilización de los recursos del IMAS, deberá realizarse conforme lo autorice su ley de creación N°4760 y sus reformas, y la Ley 5662 en cuanto se refiera a los recursos girados del FODESAF.

 

            Precisamente en cuanto a los recursos provenientes del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, el artículo 2 de la Ley 5662 establece:

 

“Artículo 2.-

Son beneficiarios de este Fondo los costarricenses y extranjeros residentes legales del país, así como las personas menores de edad, quienes a pesar de carecer de una condición migratoria regular en el territorio nacional, se encuentren en situación de pobreza o pobreza extrema, de acuerdo con los requisitos que se establezcan en esta y las demás leyes vigentes y sus reglamentos.” (La negrita no forma parte del original)

 

  La redacción de la norma anterior no es la más óptima desde el punto de vista de técnica legislativa, pues para determinar quiénes pueden ser beneficiarios del fondo, no queda claro si la condición de pobreza o de pobreza extrema se refiere únicamente a los menores de edad, o si también es un requisito exigible para los costarricenses y extranjeros residentes legales del país que quieran beneficiarse de esos recursos.

 

  Sin embargo, a pesar de esa confusa redacción, no resultaría lógico señalar que cualquier costarricense o cualquier extranjero por el sólo hecho de ser residente legal en el país, pueda ser beneficiario de un fondo de esta naturaleza, pues esa no fue la intención del legislador al momento de crear los recursos, tal como se desprende de nuestro dictamen C-093-2005 del 3 de marzo de 2005, en el cual indicamos:

 

“A todo lo largo de la discusión legislativa se evidencia la clara intención de garantizar que con los recursos del Fondo se financiarían los programas de las instituciones estatales, de conformidad con las materias de su competencia, destinados a los beneficiarios de la ley.  Se trataba, entonces, de un Fondo orientado a fortalecer el modelo de Estado Social de Derecho consagrado por el Constituyente, a través de la inyección de recursos financieros a aquellos servicios y programas estatales que, considerados como ayuda social complementaria del ingreso a las familias de pocos recursos, permitieran una más eficiente lucha contra la pobreza.

 

Interesa destacar, además, que el legislador estableció que los únicos beneficiarios del Fondo son los costarricenses de escasos recursos económicos (artículo 2 de la Ley).  Y en su celo por garantizar este objetivo, el legislador veló porque los recursos del Fondo no pudieran ser utilizados ni para crear más instituciones, ni para incrementar la burocracia del país.”  (La negrita no forma parte del original)

 

            Del criterio anterior, se desprende que la intención legislativa con la creación del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, siempre fue mejorar las condiciones económicas de las familias de pocos recursos, tesis que reiteramos en nuestra opinión jurídica OJ-244-2003 del 21 de noviembre de 2003, en la cual indicamos en lo que interesa:

 

“Los fondos de FODESAF tienen un destino específico. Estos fondos son la contribución que el Estado y la sociedad destinan para satisfacer las necesidades de las personas más necesitadas desde el punto de vista económico y social, de manera que a través de los programas que se financian se contribuya a sacarlos de una situación de pobreza, en particular de pobreza extrema. Si este es el objetivo de los fondos y el destino último no puede ser otro que los beneficiarios del mismo, se entiende que las prestaciones que se ofrece con cargo a esos fondos, sea la actividad que puede ser objeto de financiamiento, no pueda estar sujeta a una contraprestación económica de parte del beneficiario, salvo expresa disposición legal. Distinto sería si el legislador hubiese ideado un fondo retributivo, financiado también por la retribución de los beneficiarios como contraprestación de los servicios que éstos reciben. Pero, el legislador no siguió ese camino. Ciertamente, esa gratuidad no ha sido expresamente establecida. No obstante, está implícita en la definición del beneficiario:

 "Artículo 2º.- Son beneficiarios de este fondo los costarricenses de escasos recursos económicos, de acuerdo con los requisitos que se establezcan en esta ley y su reglamento".

Para ser beneficiario no se requiere una contraprestación de ningún tipo de parte de la persona. Lo que importa es su condición económica, la ausencia de recursos. Y es el reconocimiento de esa ausencia de recursos para satisfacer sus necesidades, lo que autoriza a recibir la prestación y a recibirlo sin que se exija una contraprestación. No puede desconocerse, al efecto, que los distintos programas que se financian con el fondo de desarrollo social y asignaciones familiares se enmarcan dentro del concepto de "ayuda social complementaria" del ingreso de las familias de pocos recursos. Si una familia de escasos recursos requiere de ayuda complementaria para satisfacer sus necesidades alimentarias, de salud, higiene, etc, es porque con sus propios recursos no está en posibilidad de hacer frente a esas necesidades. De allí que se comprenda que esa ayuda no tenga que ser retribuida económicamente”

 

            Es claro entonces que no cualquier costarricense o extranjero residente legal en el país puede considerarse beneficiario del FODESAF, pues la razón de ser del fondo es servir de complemento económico para ayudar a las familias a salir de la pobreza, y específicamente de la pobreza extrema.

 

            Es por ello, que a criterio de este órgano asesor el IMAS debe contemplar la condición económica al momento de determinar los beneficiarios de sus programas financiados con recursos de FODESAF, pues esa es precisamente la razón de ser de este fondo.

 

            Adicionalmente, y no menos importante, debemos señalar que el IMAS debe considerar el fin primordial establecido en su Ley de creación, que como señalamos es “resolver el problema de la pobreza extrema en el país”, para lo cual deberá utilizar todos los recursos económicos que sean puestos a su servicio, entre ellos los del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (artículo 2 Ley 4760).

 

            Consecuentemente, y tomando en consideración que el IMAS constituye un ente descentralizado del Estado, su competencia material se encuentran regida por el principio de legalidad, a partir del cual únicamente podría realizar aquellas conductas expresamente autorizadas por ley.

 

            Por otro lado debemos señalar que si bien el artículo 5 de la Ley de 5262 autoriza a escoger con una metodología de selección definida y aprobada por los organismos jerárquicos superiores de cada institución, a los beneficiarios del fondo, lo cierto es que esa disposición no puede interpretarse de manera aislada a las normas ya comentadas, que exigen la condición de pobreza y pobreza extrema para beneficiarse de esos recursos.

 

            Consecuentemente, debemos señalar que el legislador autorizó al IMAS a invertir los recursos provenientes del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares a personas o familias que se encuentran en condición de pobreza y pobreza extrema.

 

            Ahora bien, analizando el Decreto Ejecutivo 34786 del 1 de octubre de 2008, éste encarga al IMAS la administración de los recursos del programa Avancemos, estableciendo en lo que interesa lo siguiente:

 

“Artículo 6º—De los beneficiarios del Programa: La Población Objetivo del Programa son familias con adolescentes y jóvenes de ambos sexos entre los doce y los veinticinco años de edad, que viven en condiciones de pobreza, en riesgo, vulnerabilidad social y exclusión que necesiten apoyo económico para mantenerse en el sistema educativo a nivel de secundaria.

 

Artículo 7º—Del perfil de las familias beneficiarias del programa avancemos: Podrán ser incorporados al programa, según disponibilidad presupuestaria, las familias en condiciones de pobreza, en riesgo, vulnerabilidad social y exclusión que cuenten con adolescentes y jóvenes que cumplan con el siguiente perfil:

 

El IMAS tendrá como familias beneficiarias aquellas con adolescentes y jóvenes que hayan completado la educación primaria y que cumplan con los parámetros de calificación establecidos por el IMAS. Se excluyen del trámite de aplicación de fichas a los estudiantes que provienen de FONABE, según el artículo 10 de este Decreto.

 

Considerando este perfil el IMAS regulará por vía de reglamento o manual de procedimientos internos los requisitos que para la ejecutiva tramitación del beneficio sean jurídica y técnicamente procedentes y necesarios.” (La negrita no forma parte del original)

 

  De las normas citadas, se desprende que el Decreto Ejecutivo 34786, establece como beneficiarios del programa Avancemos a personas en pobreza, riesgo, vulnerabilidad social y exclusión. Si bien dichas normas no definen qué se entiende por dichos conceptos, lo cierto es que los criterios de vulnerabilidad social y exclusión no son excluyentes de la condición de pobreza y pobreza extrema que estableció el legislador como requisito para otorgar beneficios del fondo de Asignaciones Familiares.

 

  Así las cosas, es claro que las normas reglamentarias deben interpretarse conforme a lo establecido por el legislador, y el IMAS deberá en cada caso concreto velar porque se cumplan los requisitos establecidos para otorgar los beneficios del fondo, para lo cual lógicamente contará con los respectivos criterios técnicos que fundamenten el otorgamiento.

 

 

II.                CONCLUSIÓN

 

  De lo anterior, debemos concluir que el legislador autorizó al Instituto Mixto de Ayuda Social a destinar los recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares a personas o familias que se encuentren en condición de pobreza y pobreza extrema. De ahí que los criterios de vulnerabilidad social y exclusión que se establecen en el Decreto Ejecutivo 34786 del 1 de octubre de 2008 para otorgar los beneficios del programa Avancemos, no podrían ser excluyentes de la condición de pobreza y pobreza extrema establecidos legalmente.

 

  Atentamente,

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

SPC/gcga