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Texto Opinión Jurídica 038
 
  Opinión Jurídica : 038 - J   del 20/03/2014   

20 de marzo de 2014


OJ-038-2014


 


Señor


Marco W. Quesada Bermúdez


Director


Secretaria del Directorio


Asamblea Legislativa


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato referirnos a su oficio DSO-81-12-13 de fecha 10 de diciembre de 2013, recibido el 12 de diciembre de 2013, mediante el cual el señor Presidente de la Asamblea Legislativa, dispuso:


 


…que la moción de consulta presentada por la Diputada, Sianny Villalobos Arguello al proyecto de Ley Expediente número 18.902 “Reforma a la Ley General de Concejos Municipales de Distrito número 8173, sea consultado a varia instituciones…


 


De previo a referirnos al fondo del proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada por la Secretaria del Directorio de la Asamblea Legislativa y no por un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.


 


Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.


 


 


I.-        SOBRE EL PROYECTO DE LEY PUESTO A NUESTRA CONSIDERACIÓN.


 


El proyecto denominado “Reforma a la Ley General de Concejos Municipales de Distrito número 8173” que se tramita en el expediente judicial N° 18.902 se encuentra constituido formalmente por dos artículos; en el artículo primero se adiciona el un párrafo segundo y tercer al artículo primero de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, N° 8173 de 7 de diciembre de 2001; en el artículo segundo de la propuesta se pretende la reforma de los artículos, 3, 4, 5, 7, 8, 9 y 10 de ese mismo cuerpo legal.


 


En primer término, con el artículo primero, la iniciativa busca dotar de autonomía funcional y personalidad jurídica instrumental a los Concejos Municipales de Distrito. Seguidamente, el artículo segundo, realiza una serie de reformas a la Ley N° 8173, a fin de ajustar las nuevas competencias a una modelo de administración y gestión acorde con las prerrogativas contenidas en el artículo primero de la propuesta legal. 


 


Según se deduce de la exposición de motivos que acompaña el proyecto, la iniciativa para la reforma se plantea luego de que los Concejos de Distrito se constitucionalizaron, pero en forma imprecisa, lo que ha impedido que den los frutos deseados y  merecidos por comunidades muy alejadas y abandonadas, por lo que con la reforma legal se pretende que estos Concejos tengan autonomía funcional propia y personalidad jurídica instrumental a fin de que puedan tener un “manejo separado en los diversos ámbitos necesarios (presupuesto propio, inscripción patronal propia, cédula jurídica aparte, bienes inscritos a su nombre, legitimación contractual y procesal, reglamentaciones propia, agotamiento de la vía administrativa, etc”) para una mejor gestión.


 


Precisamente, el proyecto de ley busca brindarle a los Concejos de Distrito, un “status aceptable” para el desarrollo normal de los cometidos constitucionales de éstos, a fin de que puedan gobernar como “órganos adscritos autónomos” sus comunicadas de la mejor manera en pos de los intereses de los habitantes de cada uno de los distritos.


 


 


II.        SOBRE EL FONDO


 


La reforma a la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, Ley N° 8173 del de 7 de diciembre de 2001, que se propone en el expediente legislativo N° 18.902, tiene como objeto dotar a los Concejos Municipales de Distrito de personalidad jurídica instrumental para llevar a cabo los fines que persiguen con una autonomía funcional más marcada que la que gozan en la actualidad.


Es necesario recordar que la personalidad jurídica instrumental es una técnica de organización administrativa (generalmente utilizada dentro de los Ministerios) que se utiliza para otorgar a un órgano administrativo, la personalidad jurídica necesaria para que tenga capacidad contractual y autonomía financiera y presupuestaria, entre otras cosas. Al respecto, esta Procuraduría desde el dictamen C-171-96 del 18 de octubre de 1996, indicó:


 


"En efecto, en esas circunstancias, la personalidad jurídica tiene como objeto atribuir al organismo autonomía presupuestaria y, por ende, la capacidad de gestionar determinados fondos en forma independiente del presupuesto central, para flexibilizar la gestión de determinados recursos públicos. Aspecto que la doctrina conoce como 'personificación presupuestaria'. El carácter limitado de esa personalidad justifica la integración del órgano a otra Administración y el carácter limitado de sus poderes en torno a los fines asignados. El ámbito de acción es la gestión financiera autónoma que le permite 'realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines.'"


 


Así las cosas, al dotar un determinado órgano de personalidad jurídica instrumental se le esta otorgado un serie de prerrogativas para que este se maneje de una forma independiente y autónoma en ciertas materias respecto al ente al que pertenece, como por ejemplo en materia de contratación y en materia presupuestos.


 


Respecto a la personalidad jurídica instrumental pretendida para los Concejos Municipales de Distrito, debemos señalar que el ámbito de acción dentro del esquema previsto por el artículo 172 de la Constitución Política es limitado, tal y como lo señaló la Sala Constitucional en la resolución N° 10395-2006 del 19 de julio del 2006, en la cual precisó:


 


 


“V.-     De los Concejos Municipales de Distrito.


El artículo 1° de la Ley N° 8173 del 7 de diciembre del 2001 define a los Concejos de Distrito como órganos adscritos a la Municipalidad correspondiente, que gozan de autonomía funcional propia para la administración de los intereses y servicios locales.


Con el objeto de comprender la naturaleza de estos entes es necesario examinar el alcance de algunos de estos conceptos. En primer término, la norma señala que se trata de un “órgano adscrito a la respectiva municipalidad”. Ello significa que el Concejo de Distrito forma parte de la estructura organizativa de la respectiva Municipalidad. En la discusión que se dio en el seno de la Asamblea Legislativa, la diputada Urpí Pacheco (diputada proponente y dictaminadora del proyecto) señaló que “(…)Los concejos municipales tendrán autonomía administrativa, pero seguirán dependiendo de la municipalidad en materia de presupuesto, de personería jurídica y de líneas orientadoras de gobierno, cómo órganos, no entes que pertenecen a la misma municipalidad.”


 


Es importante detenerse en el concepto de autonomía que fijó el legislador, pues existen varios niveles de descentralización o autonomía. El primer grado de autonomía es la administrativa. Es el grado mínimo o básico que permite al ente ejecutar sus competencias y realizar sus atribuciones sin sujeción a otro ente. Se trata de la potestad de auto-administrarse, es decir, de disponer de los recursos humanos, materiales y financieros de la forma que estime más conveniente para el cumplimiento de sus fines. En nuestro sistema jurídico es la autonomía con que cuentan las instituciones autónomas o semiautónomas (artículo 188 de la Constitución Política).


 


En la “pirámide de la descentralización” sigue en orden ascendente la autonomía política o de gobierno, es decir, aquella que permite a un ente fijar sus propias políticas, objetivos, fines y metas a través de la potestad de planificación. En nuestro ordenamiento es la autonomía que tienen las Municipalidades, que gozan además de autonomía administrativa y tributaria.


 


Luego está la autonomía organizativa o política, que supone la potestad de auto organizarse. Este Tribunal a través de su jurisprudencia ha ido delineando los perfiles de este concepto: se trata de la potestad de dictarse su propia organización fundamental. No debe confundirse con la potestad de auto-organización que tiene cualquier ente público menor y que se traduce en la potestad de dictar reglamentos autónomos de organización. En nuestro ordenamiento jurídico las cuatro universidades públicas son ejemplo de esta autonomía.


 


Finalmente está la autonomía tributaria, conocida también como potestad impositiva, que se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda.


 


Tanto la Constitución Política como la Ley N° 8105 otorgan a los Concejos de Distrito “autonomía funcional” para la administración de intereses y servicios locales. Mientras el texto de ley aprobado contiene el concepto “autonomía funcional”, en la discusión los diputados aluden a la “autonomía administrativa”. Es oportuno advertir que se trata de dos autonomías distintas. Al analizar los límites y el contenido que los legisladores dieron a dicha autonomía, se concluye que se refieren a la autonomía funcional, es decir, aquella capacidad de auto-administrarse que otorga al órgano libertad para organizar su trabajo y disponer de sus recursos con independencia de la Municipalidad “madre”, en pocas palabras, para ‘funcionar’ de forma independiente.


Otra interpretación no puede darse pues la autonomía administrativa en sentido estricto (o de primer grado) supone un grado de independencia como el que tienen las instituciones autónomas; la lectura de las actas legislativas permite concluir que eso no fue lo que tuvo en mente el legislador al crear los concejos municipales.


En segundo lugar, la norma señala que la creación del concejo se hará en “casos calificados”. Su creación constituye un acto voluntario de las municipalidades, las que deciden si se resulta oportuno o no establecer una organización de esa naturaleza. El artículo 2° de la Ley N° 8173 dispone que su creación deberá ser dispuesta al menos por dos terceras partes del total de integrantes del concejo municipal del cantón, previa solicitud de un mínimo de doscientos cincuenta vecinos del distrito.


De la lectura de las actas se concluye claramente que la intención del legislador al promulgar la reforma fue solventar algunos de los problemas que se presentan en aquellas comunidades que están localizadas lejos de la cabecera del cantón. En ese sentido en la exposición de motivos del proyecto se indicó: “Es importante señalar que existe un realidad sociológica que demanda la existencia de estas formas de organización, por razones históricas, de alejamiento geográfico, u otras, que en definitiva habían mantenido la existencia de esos hasta que fueron declarados inconstitucionales”.


Durante la discusión de la reforma constitucional los diputados dejaron claramente sentado –y así lo dispusieron en el texto de la ley-, que, con el objeto de evitar una eventual proliferación de concejos municipales, su creación debía obedecer a “razones especiales de peso” que la justificaran”. Si bien tales razones no se indicaron en el texto constitucional (pues a juicio de los diputados que dictaminaron el proyecto no era conveniente) eventualmente fueron reducidas a una sola –el factor distancia-, y quedó fijado así en el artículo 2° de la Ley N° 8173:


“… solo en el caso de los distritos distantes de la cabecera del cantón, según el reglamento que dicte previamente cada municipalidad.”


Es evidente entonces que la intención del constituyente derivado al promulgar la reforma no fue crear mini cantones mediante un procedimiento irregular. Así, no pueden los Concejos, como pretenden los accionantes, fungir como pequeñas “municipalidades de distrito” con autonomía plena, de manera que perciban de manera independiente los impuestos destinados a las localidades. Interpretarlo de esa forma, supondría desmembrar el territorio nacional y dar a la reforma constitucional hecha, un alcance mayor al que tuvo en mente el legislador.


El legislador les otorgó autonomía funcional con el objeto de que puedan utilizar las herramientas administrativas básicas para funcionar de manera eficiente, con algún grado de independencia organizativa de la municipalidad madre. La idea del legislador fue que tales concejos sirvieran como “punto de apoyo en su gestión municipal”, en aquellos sitios que por su lejanía tuvieran dificultades de comunicación con la cabecera del cantón.


Sin embargo, carecen de cualquier otro tipo de autonomía. No tienen iniciativa en materia presupuestaria y no pueden intervenir en la recaudación e inversión de los ingresos de la Municipalidad “madre”. Su presupuesto es el que les asigne la Municipalidad a la cual están adscritos y de la cual dependen orgánicamente, pues si bien el Intendente es el órgano ejecutivo, su Jerarca sigue siendo el Consejo Municipal, que se mantiene como superior.


Los concejos no pueden actuar en forma autónoma más allá de los límites que esa autonomía les impone, teniendo claro que son “órganos adscritos a la respectiva municipalidad”, que carecen de personalidad jurídica y están sujetos a la relación de subordinación en materia presupuestaria, de gobierno y normativa.


Es así como y a partir de lo expuesto en los considerandos anteriores, se concluye que la exclusión hecha en las leyes de presupuesto es constitucional. Incluirlos en la distribución impositiva supondría reconocerles una autonomía que no les corresponde.” (Lo resaltado no es original).


 


Tal y como dispuso claramente la Sala Constitucional en el voto de cita, por la naturaleza dispuesta en el artículo 172 de la Constitución Política a los Concejos Municipales de Distrito, no puede dotárseles por la  vía legal de un grado de autonomía superior al otorgado por la norma constitucional, toda vez que, el artículo 172 de la Constitución Política es claro al indicar que los Concejos de Distrito serán “órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia” únicamente. Dispone el artículo 172:


 


“ARTÍCULO 172.- Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz pero sin voto.


Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación.” (Lo resaltado no es original).


 


Lo anterior nos lleva a señalar que dotar de personalidad jurídica instrumental a los Concejos Municipales de Distrito, en los términos que el proyecto de ley pretende hacerlo, o sea, para que éstos puedan tener un manejo separado de la Municipalidad proveniente en los diversos ámbitos, tales como, presupuesto propio, inscripción patronal propia, cédula jurídica aparte, bienes inscritos a su nombre, legitimación contractual y procesal, reglamentaciones propia, agotamiento de la vía administrativa, etc, podría significar otorgarle mediante ley a los Concejos Municipales de Distrito un grado de autonomía superior al dispuesto por la norma constitucional, lo cual -eventualmente- podría devenir en la inconstitucionalidad de la reforma propuesta.     


 


Así mismo, es necesario analizar la figura de “órgano adscrito autónomo” que menciona en la exposición de motivos del proyecto de ley, es una denominación “sui generis” de lo que se pretende hacer con los Concejos Distritales, y que de cara a los dispuesto en el artículo 172 de la Constitución Política no tendría cabida, ya que la autonomía que se pretende otorgar a los Concejos en el proyecto de ley, sobrepasa la autonomía administrativa (de primer grado) dispuesta constitucionalmente para los Concejos Municipales de Distrito.


 


 


II.        CONCLUSIÓN.


 


De conformidad con lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley titulado “Reforma a la Ley General de Concejos Municipales de Distrito número 8173” tramitado en el expediente legislativo 18.902, eventualmente podría contener roses con lo dispuesto en el artículo 172 de la Constitución Política.


Atentamente,


 


 


 


 


                                                                       Lic. Esteban Alvarado Quesada.              


                                                                       Procurador


 


 


EAQ/ybm


Código 23941-2013.