17 de marzo del 2014

C-080-2014

 

Señor

Fernando Trejos B.

Alcalde

Municipalidad de Montes de Oca

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio D.Alc.1433-13 del 30 de noviembre del 2013, por medio del cual solicita criterio técnico jurídico respeto a la siguiente interrogante:

 

“¿Las notificaciones de cobro administrativo deben o no ser entregadas personalmente al sujeto pasivo y, concomitantemente, cual es la cadena recursiva que sigue la impugnación al cobro de tributos Municipales?”

 

            En cumplimiento del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General dela República, se adjunta a la presente consulta el criterio legal DL-OF-58-13 de 30 de octubre del 2013, por medio del cual la Jefe del Departamento Legal de la Municipalidad emite criterio respeto a lo consultado.

 

 

I.                   SOBRE EL FONDO

 

La presente consulta tiene como objeto establecer la procedencia o no de la notificación personal en los casos del cobro administrativo de los tributos municipales, así como determinar el régimen de impugnación del cobro de los tributos municipales.

 

Debemos tener presente que la notificación dentro de un procedimiento, se constituye con una actividad desplegada por el órgano administrativo competente con el fin de –en un primer momento- dar a conocer al administrado lo decidido por la Administración. La Sala Constitucional, señalando la importancia del “acto de notificación” ha dispuesto que el mimo es una garantía del debido proceso  y del derecho de defensa; en la resolución N° 4125-94 del 12 de agosto de 1994, precisó:

 

" IV. (…) la notificación constituye un acto procesal de vital importancia en la tramitación de cualquier proceso o procedimiento, sea jurisdiccional o en sede administrativa, por cuanto el objetivo del mismo es la comunicación de las resoluciones y providencias a las partes que intervienen en el proceso, y si la misma se realiza en forma diferente a la dispuesta en la ley, no produce la finalidad que se propone, causando grave perjuicio en el derecho de defensa de las partes. Por ello, el derecho de defensa constituye parte integral del debido proceso, el cual está contenido en el artículo 39 Constitucional y desarrolla el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. (…)".

 

Así mismo, la realización de la notificación tiene un doble efecto para las partes del proceso; a partir de la notificación la Administración se encontraría compelida a ejecutar la decisión tomada dentro del procedimiento administrativo, y por otra parte, al administrado, le comenzaría a correr el término para ejercer el régimen de impugnación pertinente según sea el caso.

 

En cuanto a los procedimientos administrativos, el artículo 239 de la Ley General de la Administración Pública establece la obligatoriedad de comunicar todo acto de procedimiento que afecte derechos o intereses, de las partes o de un tercero. Establece el citado numeral:

 

Artículo 239.-Todo acto de procedimiento que afecte derechos o intereses de las partes o de un tercero, deberá ser debidamente comunicado al afectado, de conformidad con esta Ley.

 

De acuerdo con lo estipulado en el artículo 240 de este mismo cuerpo legal, los actos de carácter General deberán ser publicados, y los actos de contenido concreto deben ser notificados. Así las cosas, respecto a las notificaciones de los actos concretos, el artículo 243 de la Ley General de la Administración Pública establece lo siguiente:

 

“Artículo 243.-

1)  La notificación podrá hacerse personalmente, por medio de telegrama o carta certificada dirigida al lugar señalado para notificaciones.  Si no hay señalamiento al efecto hecho por la parte interesada, la notificación deberá hacerse en la residencia, el lugar de trabajo o la dirección del interesado, si constan en el expediente por indicación de la Administración o de cualquiera de las partes.

2)   En el caso de notificación personal, servirá como prueba el acta respectiva firmada por el interesado o el notificador o, si aquel no ha querido firmar,  este último dejará constancia de ello.

3)   Cuando se trate de telegrama o carta certificada, la notificación se tendrá por hecha con la boleta de retiro o el acta de recibo firmada por quien hace la entrega.

4)   Cuando no se trate de la primera notificación del procedimiento ni de otra resolución que deba notificarse personalmente, las resoluciones se podrán notificar por correo electrónico, fax o por cualquier otra forma tecnológica que permita la seguridad del acto de comunicación.  Para tal efecto, las partes indicarán, en su primer escrito, el medio escogido para recibir las notificaciones posteriores.  Cuando se utilicen estos medios, las copias de los escritos y de los documentos quedarán a disposición de las partes en la administración respectiva.

5)   Se faculta a la Administración para que, además de las formas de notificación previstas en esta Ley, implemente otras modalidades de notificación, cuando los sistemas tecnológicos lo permitan, siempre que se garantice la seguridad del acto de comunicación, el debido proceso y no se cause indefensión.”

 

De conformidad con lo dispuesto en esta norma, las notificaciones deben realizarse personalmente cuando se trate del inicio del procedimiento administrativo o de otra resolución que deba notificarse personalmente (según los casos previstos por la ley), en cuyo caso la Administración se encuentra en la obligación de notificar personalmente al administrado. Asimismo, establece la posibilidad de la Administración de implementar otras modalidades de notificación, siempre y cuando se garantice el debido proceso y no se cause indefensión a la parte.

Siguiendo esta lógica, la Ley de Notificaciones Judiciales, Ley N° 8687 del 4 de diciembre del 2008, establece en su artículo 19, en cuáles supuestos debe realizarse la notificación personal; en lo que interesa dispone este numeral:

 

“Artículo 19.-  Resoluciones

Las siguientes resoluciones se notificarán a las personas físicas en forma personal. Tendrán ese mismo efecto, las realizadas en el domicilio contractual, casa de habitación, domicilio real o registral.

a)   El traslado de la demanda o auto inicial en cualquier clase de proceso, salvo que la parte demandada o interesada ya haya hecho señalamiento para atender notificaciones en el mismo expediente.

b)   (…)” Así pues, tanto en la Ley General de la Administración Pública, como la Ley de Notificaciones Judiciales, se establece un listado taxativo de los supuestos en donde es obligatoria la notificación personal, de suerte tal que en los demás casos la Administración puede notificar a los administrados por medio de cualquiera de las otras formas de notificación dispuesta en estos cuerpos normativos. Sobre lo anterior, este Órgano Asesor en el dictamen C-008-2010 del 12 de enero de 2010, precisó:

 

“La notificación es un medio de comunicación de los actos. En concreto es una forma de comunicación a persona o personas determinadas, lo que la diferencia de la publicación que se dirige a un colectivo de personas o de personas singulares pero con domicilio desconocido. En Derecho Administrativo se ha definido la notificación como “la técnica más solemne y formalizada de la comunicación porque incluye la actuación mediante la cual el agente público acredita haber entregado a una persona la copia de un acto” (R, PARADA: Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo común. Estudio, comentarios y texto de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, Marcial Pons, 1999, p. 258).

Como la publicación, la notificación es un requisito de eficacia del acto o resolución a que se refiere. Es por ello que normalmente se indica que los actos surtirán efectos a partir de la notificación.

Esa forma de comunicación puede realizarse por diversos mecanismos. En nuestro ordenamiento, la Ley General de la Administración Pública establece, artículo 243, como medios de notificación: el personal, por telegrama o carta certificada al lugar señalado para notificaciones.  En su defecto, la notificación se podrá realizar en la residencia, el lugar de trabajo o la dirección del interesado cuando consten en el expediente administrativo.

En igual forma, el artículo 137 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios establece que la notificación puede realizarse personalmente, por correo, público o privado o por sistemas de comunicación telegráficos, electrónicos, facsímiles y similares que permitan confirmar la recepción.

Importa resaltar que tanto en las normas que rigen los procesos judiciales como en la Ley General de la Administración Pública, la notificación personal es excepcional. Excepcional en el sentido en que está referida exclusivamente a ciertos actos. Procesalmente, la Ley de Notificaciones enumera en forma taxativa las notificaciones que deben ser hechas personalmente. En ese sentido, esta Ley  limita la notificación personal al traslado de la demanda o auto inicial de cualquier clase de proceso, salvo que la parte hubiere hecho señalamiento para atender notificaciones en el mismo expediente; en el proceso penal el traslado de la acción civil resarcitoria salvo que la persona se encuentre apersonada en el proceso y haya indicado medio para atender notificaciones, cuando lo disponga el tribunal o bien, porque la ley lo indique. En los casos no contemplados expresamente por ley, la notificación se hará por los otros medios previstos por la Ley.

E incluso, cabría señalar que la notificación “personal” ha devenido notificación por el medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado. En nuestro sistema porque la notificación personal se entiende realizada en la residencia, lugar de trabajo o dirección del interesado. De allí que no sea de extrañar que la Ley de Notificaciones imponga, artículo 21, el deber de mantener actualizado el domicilio en el registro respectivo… para efectos de las notificaciones personales. E igualmente, se permite que las notificaciones personales se hagan por correo postal certificado con acuse de recibo, artículo 24. La carta certificada deviene un medio de notificación personal.”

 

  De lo expuesto, se extrae claramente que tanto en la Ley General de la Administración Pública, como en la Ley de Notificaciones Judiciales, se establece la notificación personal como una modalidad excepcional, en el tanto la Administración únicamente está obligada a realizarla en los casos así  previstos, ya que ejerciendo la notificación personal se garantiza el ejercicio del derecho de defensa por parte del administrados. No obstante, no significa que la Administración no pueda adoptar la notificación personal como un medio válido de notificaciones para ciertos supuestos, pues la Ley General de la Administración Pública le otorga la potestad de establecer otros mecanismos de notificación, siempre y cuando, se garantice el debido proceso y el derecho de defensa del administrado.

 

En el caso de estudio, es claro que el cobro administrativo por parte de la Municipalidad es un proceso por medio del cual se puede ver perjudicado el patrimonio del administrador; por este motivo, a fin de garantizar el derecho de defensa del administrado, es necesario que la primera comunicación del proceso de cobro administrativo se realice de forma personal, en los términos expuestos en el dictamen supra transcrito.

 

Ahora bien, debe tenerse presente que si el administrado aportó un medio para recibir notificaciones en la Municipalidad, en dicho medio puede realizarse la primera comunicación del proceso de cobro administrativo, en el entendido de que la notificación personal –tal y como se señaló en el dictamen de cita- no implica la comunicación de forma personal únicamente, si no que esta consiste en realizar la comunicación en un medio que permita tener constancia de la efectiva recepción por parte del administrado, por lo que si el propio administrado indicó un medio para recibir notificaciones, éste puede ser utilizado por la entidad municipal para entablar efectivamente las comunicaciones de las demás resoluciones municipales.

 

Por otra parte, en cuanto al régimen recursivo aplicable al cobro de los tributos municipales, es importante hacer mención a que en los artículos 161 y 162 del Código Municipal dispone el régimen recursivo contra los actos administrativos municipales. Disponen estos numerales:

 

Artículo 161.-

Contra las decisiones de los funcionarios o funcionarías municipales que dependen directamente del concejo cabrán los recursos de revocatoria ante el órgano que lo dictó y apelación para ante el concejo municipal, los cuales deberán interponerse dentro del quinto día.

La revocatoria y la apelación podrán estar fundadas en razones de ilegalidad o inoportunidad del acto y no suspenderán su ejecución, sin perjuicio de que el concejo o el mismo órgano que lo dictó pueda disponer la implementación de alguna medida cautelar al recibir el recurso.

La interposición exclusiva del recurso de apelación no impedirá que el funcionario o funcionaría revoque su decisión, si estima procedentes las razones en que se funda el recurso.

Contra lo resuelto en alzada por el concejo municipal serán procedentes los recursos establecidos en los artículos 154 y 156 de este Código.

Las decisiones relativas a la materia laboral confiada al alcalde o alcaldesa municipal estarán sujetas a los recursos regulados en el título V de este Código.

 

Artículo 162.-

Las decisiones de los funcionarios o funcionarias municipales que no dependan directamente del concejo tendrán los recursos de revocatoria ante el órgano que lo dictó y apelación para ante la Alcaldía municipal, los cuales deberán interponerse dentro del quinto día; podrán fundamentarse en motivos de ilegalidad o inoportunidad y suspenderán la ejecución del acto.

Cualquier decisión de la Alcaldía municipal, emitida directamente o conocida en alzada, contra lo resuelto, por algún órgano municipal jerárquicamente inferior, estará sujeta a los recursos de revocatoria ante la misma Alcaldía y apelación para ante el Tribunal Contencioso-Administrativo, los cuales deberán interponerse dentro del quinto día; podrán fundamentarse en motivos de ilegalidad y no suspenderán la ejecución del acto, sin perjuicio de que el superior o el mismo órgano que lo dictó pueda disponer la implementación de alguna medida cautelar al recibir el recurso. En cuanto al procedimiento y los plazos para la remisión del recurso de apelación ante el superior, se aplicarán las mismas disposiciones del artículo 156 de este Código.

 

Como se deprende de ambos numerales, la impugnación del cobro de tributos municipales, se encontraría sujeta a lo señalado en estas normas, por cuanto se tratan de actos administrativos municipales diferentes a los emitidos por el Concejo Municipal, independientemente que se trate de materia tributaria.

 

Ahora bien, es conveniente recordar que el artículo 156 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, establece el recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal Administrativo contra las resoluciones enumeradas en ese numeral, de suerte tal que solamente estas resoluciones son de conocimiento del Tribunal; dispone el artículo 156:

 

Artículo 156.- Recurso de apelación 

Contra las resoluciones administrativas mencionadas en los artículos 29, 40, 43, 102, 146, y en el párrafo final del artículo 168 de este Código, los interesados pueden interponer recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal Administrativo, dentro de los treinta días siguientes a la fecha en que fueron notificados.

La Administración Tributaria que conozca del asunto emplazará a las partes para que, dentro del plazo de treinta días, se apersonen ante el Tribunal Fiscal Administrativo con el propósito de que presenten, si lo tienen a bien, los alegatos y las pruebas pertinentes en defensa de sus derechos.

 

Así mismo, debemos mencionar que la jurisdicción y competencia del Tribunal Fiscal Administrativo se encuentra claramente establecida en el artículo 158 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, el cual dispone: 

 

Artículo 158.—Jurisdicción y competencia. Las controversias tributarias administrativas deberán ser decididas por el Tribunal Fiscal Administrativo, el que en adelante deberá regirse por las disposiciones de este capítulo.        

Dicho Tribunal será un órgano de plena jurisdicción e independiente en su organización, funcionamiento y competencia, del Poder Ejecutivo y sus fallos agotan la vía administrativa. Su sede estará en la ciudad de San José, sin perjuicio de que establezca oficinas en otros lugares del territorio nacional, y tendrá competencia en toda la República, para conocer de lo siguiente:

 

1. Los recursos de apelación de que trata el artículo 156(*) de este Código.

2. Las apelaciones de hecho previstas por el artículo 157(*) de este Código.

3. Las otras funciones que le encomienden leyes especiales.

El Poder Ejecutivo está facultado para que aumente el número de salas, conforme lo justifiquen el desarrollo económico y las necesidades reales del país.

 

Se deprende de lo anterior, que en materia de impugnación de los actos administrativo de índole tributaria emitido por las entidades municipales, el Tribunal Fiscal Administrativo no tendría competencia para conocer estos asuntos, salvo lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley del Impuesto sobre bienes inmuebles, Ley N° 7509 del 9 de mayo de 1995, en el cual, por disposición expresa del legislador, lo decidido por el Concejo respeto a la valoración y el avaluó de un inmueble sujeto al impuesto, puede ser recurrido ante el Tribunal Fiscal Administrativo.

 

 

II.                            CONCLUSIONES.

 

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1.                  La primera notificación de un proceso de corbo judicial municipal debe ser notificada personalmente al administrado.

 

2.                  La impugnación del cobro de tributos municipales debe realizarse conformo a lo establecido en los artículos 161 y 162 del Código Municipal.

 

3.                  El Tribunal Fiscal Administrativo, no tienen competencia para conocer sobre asuntos referidos a los tributos municipales, salvo lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley del Impuesto sobre bienes inmuebles, Ley N° 7509 del 9 de mayo de 1995.

 

Atentamente,

 

 

 

 

                                                                       Lic. Esteban Alvarado Quesada.                                                                                     

                                                                          Procurador

 

 

EAQ/ybm

Código 22993-2013.