27 de febrero del 2014

C-59-2014

Lic. Álvaro González Alfaro

Presidente Junta Directiva

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio  C-JD-010-2014 del 16de enero de 2014, recibida en este despacho el 21 de enero de 2014, en la que nos consulta “si es posible que el INVU realice la donación directa de un terreno que ha sido solicitado por la Universidad Técnica Nacional (UTN), basada en el artículo 12 de la Ley Orgánica de dicha universidad, Ley número 8638”.

            Se nos adjunto el criterio legal correspondiente al Memorando AL-073-2014 del 03 de febrero de 2014.

I.              SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y EL INVU

El principio de legalidad sostiene que toda autoridad o institución pública solamente puede actuar en la medida en que se encuentre autorizada para hacerlo por el ordenamiento jurídico. Es decir, que toda conducta de la Administración Pública está condicionada a una norma habilitadora.

Con respecto al principio de legalidad, en el Dictamen C-052-2011 del 3 de marzo de 2011 este órgano consultivo ha indicado:

“…recordemos que el principio de Legalidad de la Administración consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política, y desarrollado también en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, sujeta toda la actuación de la Administración a la existencia de una norma jurídica previa que le autorice su accionar. Señalan las normas en comentario, en lo que interesa, lo siguiente:

Artículo 11.-

“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…”

Artículo 11.-

1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.

La Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo INVU, número 1888 del 24 de agosto de 1954 y sus Reformas, que crea el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo como una Institución Autónoma del Estado, establece en su artículo 5 lo siguiente:

“Artículo 5.- El Instituto tendrá las siguientes atribuciones esenciales:

(…)

h) Arrendar, vender, permutar, gravar y administrar las viviendas, centros de servicio comunal que adquiera o construya, así como los demás bienes de su propiedad;

(…)”

            Sin embargo, la donación de inmuebles a otras instituciones no está dentro de las atribuciones expresas que la Ley Orgánica del INVU contempla. Tampoco contiene este artículo ni ningún otro, la posibilidad de donar inmuebles de la institución que estén destinados para fines distintos a los que la ley le asigna al INVU.

II.                SOBRE  LA FIGURA JURÍDICA DE LA DONACIÓN

Esta Procuraduría en el Dictamen C-295-2009 del 22 de octubre del 2009 ha indicado lo siguiente:

“…La doctrina define la donación “doni datio” como un acto de liberalidad mediante la que una persona (física o jurídica) traspasa a otra, gratuitamente, la propiedad de una cosa mediante un contrato que requiere para su perfección del consentimiento o aceptación de la contraparte (donatario). Según Luis Díez Picazo, la donación es un acto de liberalidad en virtud del “animus donandi” o ánimo liberal, que no es otra cosa que el consentimiento que se exige para todo negocio jurídico; con independencia de cuáles fueron los motivos internos que hubieran podido mover al agente”

En el caso de la Administración Pública, ese acto de liberalidad encuentra su límite en el principio de legalidad por lo cual, si no existe norma expresa que lo autorice no es jurídicamente viable que se realicen donaciones de bienes que pertenecen a la administración.

Además de lo dicho, ha de tomarse en cuenta que, aparte de aquellos que tenga la condición de bienes patrimoniales, los bienes inmuebles que pertenecen al INVU están destinados por ley a cumplir el fin público para el cual fue creada dicha institución. Esto quiere decir que se requiere de una norma con rango de ley que expresamente permita la donación de estos bienes para fines distintos a los que la ley ya le asigna. Al respecto ha señalado la Sala Constitucional:

"…La afectación es vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales. Ello conlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se le puede privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto" Resolución número 10466-2000 de las 10:17 horas del 24 de noviembre del 2000).

III.        SOBRE LA AUTORIZACION DEL ARTÍCULO 12 DE LA LEY 8638

Ley Orgánica de la Universidad Técnica Nacional, número 8638 del 14 de mayo de 2008 establece en su artículo 12:

“Artículo 12.- Donaciones

Las instituciones del Estado, las empresas públicas y las municipalidades, quedan autorizadas para acordar donaciones y establecer rentas y contribuciones a favor de la Universidad Técnica Nacional”.

En lo que nos interesa, la norma únicamente autoriza a “acordar donaciones” a favor de la universidad, sin realizar diferenciación alguna entre los distintos tipos de bienes (muebles e inmuebles), ni hacer referencia al régimen propio de cada uno de ellos. Por lo anterior, se trata de una autorización de carácter genérico.

Al respecto esta Procuraduría ha indicado:

“En este sentido es que se ha indicado que estas autorizaciones “genéricas” tienen como límite el tipo de bien de que se trata, en tanto (sic) para la enajenación de un bien afecto a un fin público se requiere de una norma legal que lo desafecte expresamente y que, a su vez, autorice su enajenación” OJ-175-2001 del 22 de noviembre del 2001”.

Como autorización genérica, lo dispuesto en el artículo 12 citado requiere de otra norma que expresamente autorice a la institución respectiva a donar. En el caso específico del INVU, y en caso de que no se trate de un bien patrimonial del instituto, la norma debe autorizarlo, además, a desafectar el bien al uso público a que está destinado por ser un bien inmueble afecto a cumplir las fines que la ley le atribuye a la institución.

IV.        CONCLUSION

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el artículo 12 de la Ley Orgánica de la Universidad Técnica Nacional, número 8638, contiene una autorización genérica que es insuficiente para que INVU pueda donar un bien inmueble afecto a los fines que la ley le asigna al instituto.

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Atentamente,

Julio Jurado Fernández

Procurador

JJF / hhc