C-099-2014

 24 de marzo de 2014

 

Señora

Vera Violeta Corrales Blanco

Alcaldesa

Municipalidad de Pérez Zeledón

 

Estimada señora:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio OFI-1211-13 DAM del 16 de abril del 2013, en el cual solicita criterio sobre los concursos internos para llenar plazas vacantes. Se requiere nuestro criterio en relación con los siguientes aspectos:

“1. ¿Pueden personas nombradas de manera interina en las municipalidades, participar y ser nombrados mediante concursos internos para llenar plazas vacantes?

2. En caso de que la respuesta sea positiva, ¿no se estaría violentando lo dispuesto en los capítulos I, y II del Título V del Código Municipal?

3. De conformidad con la Sala Constitucional en su resolución número 201-2011-509 del expediente judicial número 08-013371-0007-CO, establece la posibilidad de que los interinos sean nombrados en concursos internos  para llenar una plaza vacante. ¿Debe esta Municipalidad adecuar los procesos de selección de personal para que participen los funcionarios interinos?

4. En caso de que las personas nombradas interinas en las municipalidades se les permita participar en los concursos internos, ¿Cómo deberá valorar esta administración la idoneidad  de los aspirantes a dicho nombramiento, si existen casos en los que no tienen ni la experiencia laboral mínima requerida?

5. El artículo 128 del Código Municipal, indica en su inciso a) que cuando queda una plaza vacante esta se puede llenar mediante ascenso directo del funcionario del funcionario calificado para el tal efecto y si es del grado inmediato. Partiendo de que la Municipalidad posee una estructura de plazas con rango equivalente pero especialización totalmente distinta, de manera que los conocimientos adquiridos en el ejercicio de un cargo no resulta aplicable ni compatible con el requerido en otras áreas. ¿Cómo se debe determinar para llenar la plaza vacante en esta primera fase que un funcionario es calificado, y que posee el grado inmediato inferior?

6. ¿Pueden los interinos ser nombrados en propiedad mediante el procedimiento del inciso a), descrito en la consulta anterior? En caso de que la respuesta sea positiva, ¿En qué plano quedaría la Carrera Administrativa de los funcionarios que ya laboran para la institución?

Junto con la solicitud de consulta se nos transcribe el criterio de del Proceso de Asesoría en Servicios Técnicos de la Municipalidad de Pérez Zeledón, en el cual se concluye lo siguiente:

“En otro orden de ideas, y como lo señala el artículo 128 del mismo cuerpo legal citado, así como también la jurisprudencia ha sostenido dicha posición, en el inciso b) de dicho numeral se especifica que ante la inopia del procedimiento de ascenso directo, se realizará concurso interno entre todos los funcionarios de la institución. En este aspecto, si bien es cierto, se podría pensar que los interinos constituyen parte de los funcionarios municipales, la jurisprudencia y el ordenamiento jurídico (ya indicados atrás) han sido contundentes en indicar que la carrera administrativa no cubre los servidores que estén en esta condición y que los derechos que se les cubre son diferentes y se remiten al pago de extremos laborales.

(…)

Siempre en relación con este tema, el artículo 118 del Código Municipal (ya analizado atrás por la misma jurisprudencia, señala en cuanto a lo que nos interesa:

Artículo 118. — Los servidores municipales interinos y el personal de confianza no quedarán amparados por los derechos y beneficios de la Carrera administrativa municipal, aunque desempeñen puestos comprendidos en ella.  

Para los efectos de este artículo, son funcionarios interinos los nombrados para cubrir las ausencias temporales de los funcionarios permanentes, contratados por la partida de suplencias o por contratos para cubrir necesidades temporales de plazo fijo u obra determinada y amparada a las partidas de sueldos por servicios especiales o jornales ocasionales.

Por su parte, son funcionarios de confianza los contratados a plazo fijo por las partidas antes señaladas para brindar servicio directo al alcalde, el Presidente y Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que conforman el Concejo Municipal.

El artículo anteriormente señalado sirve como fundamento  y refuerza la tesis que dentro de este criterio se maneja en cuanto a la posición de los interinos y la improcedencia de que participen en concursos internos en contrario a los principios que rigen la carrera administrativa.

(…)

Partiendo lo anterior, en relación al contenido del voto de la Sala Constitucional al que hace mención el Proceso consultor, nos encontramos que en el análisis de fondo ha resuelto con lugar parcialmente la inconstitucionalidad de artículos que se encuentran dentro de dos leyes especiales que competen y afectan directamente a la Municipalidad consultante (en este caso la Municipalidad de San José), no así a la norma general y que en el caso nuestro se analizan en el presente documento, los artículos 118 y 152 del Código Municipal y que se refieren al tema en estudio (numerales que se mantienen incólumes al haber sido declarada sin lugar la acción de inconstitucionalidad referida) por lo que bajo ninguna circunstancia, y al no haber sido modificada la Ley General que regula este tipo de casos, no modifica el procedimiento que, en cuanto a la participación de los interinos en concursos internos, establece dicha norma general y por ende es el que debe de aplicar nuestra institución y todas las demás a las que no cuentan con leyes especiales que indiquen un procedimiento diferente al establecido en el Código Municipal (como por ejemplo una convención colectiva, reglamentos, etc), y se mantiene la prohibición para que los funcionarios interinos participen de dichos concursos internos.”

De previo a dar respuesta a la consulta efectuada, solicitamos las disculpas del caso por la tardanza en la emisión del presente criterio, todo motivado en el volumen de trabajo asignado a este despacho.

I.                    DE LA CARRERA MUNICIPAL

La Constitución Política en los artículos 191 y 192 establece un régimen de empleo público estatutario que se basa en dos principios fundamentales: la necesaria comprobación de la idoneidad para el ingreso y la estabilidad en el empleo.  Señala el artículo en comentario lo siguiente:

ARTÍCULO 191: “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración."

ARTICULO 92: “Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos. “

Sobre la idoneidad, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución N°. 60-94 de las 16:54 horas del 5 de enero de 1994, señaló lo siguiente:

"Para que estos servidores puedan pertenecer a este Régimen es requisito indispensable la idoneidad comprobada, lo cual significa que los servidores deben reunir las condiciones y características que los faculten para desempeñarse en forma eficiente en el trabajo, sea reunir los méritos necesarios que el cargo demande” (el resaltado no es del original)

El constituyente señala que la normativa para regular las relaciones públicas de empleo es el estatuto de servicio civil, no obstante, la jurisprudencia judicial ha reconocido que dicho régimen está regulado también por otras normas regidas en la idoneidad comprobada y en la estabilidad.

Al respecto, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, dispuso lo siguiente:

"Aunque el constituyente optó porque fuera un único cuerpo legal, el que regulara el servicio público y desarrollara las garantías mínimas, contempladas en la propia Constitución (por eso se indicó que "Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos..."), el legislador decidió regular el servicio, no de modo general, sino por sectores; emitiéndose, entonces, no sólo el Estatuto del Servicio Civil (aplicable a los funcionarios del Poder Ejecutivo), sino también otra serie de normas, tendientes a regular la prestación de servicios en otros poderes del Estado e instituciones del sector público; pero, los principios básicos del régimen, cubren a todos los funcionarios del Estado; tanto de la administración central, como de los entes descentralizados. No obstante, como bien lo indicaron los integrantes del Tribunal, el mismo artículo 192 de la Carta Magna, dejó abierta la posibilidad de que el régimen especial creado se viera afectado por excepciones; y, de esa manera, lo enuncia en su parte inicial" (Resolución N° 2001-00322, de las 10:10 horas del 13 de junio de 2001)

Así, el Código Municipal en el artículo 115 instaura la carrera administrativa municipal señalando que es “un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal…”, para lo cual propiciará “la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones”.

En concordancia con el artículo anterior,  de los artículos 116 y 119 inciso a) del mismo cuerpo normativo se desprende que, el Manual de Puestos es un instrumento que permite lograr los objetivos propuestos al instaurar la carrera municipal, siendo dicho manual un parámetro de ingreso a los puestos dentro de las municipalidades.

Artículo 116. “Cada municipalidad deberá regirse conforme a los parámetros generales establecidos para la Carrera Administrativa y definidos en este capítulo. Los alcances y las finalidades se fundamentarán en la dignificación del servicio público y el mejor aprovechamiento del recurso humano, para cumplir con las atribuciones y competencias de las municipalidades”.

Artículo 119. “Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:

a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata. ..”

Bajo esta misma línea de pensamiento, los artículos 120 y 121 del Código Municipal, establecen la obligación de las corporaciones municipales, de crear y mantener actualizado el manual descriptivo de puestos de cada ente municipal.  Señalan dichos artículos lo siguiente:

“ARTÍCULO 120.-

Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estará  bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.

Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes.

ARTÍCULO 121.-

Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del alcalde municipal.”

 

Como podemos apreciar, el Código Municipal cuenta con un régimen estatutario, fundamentado en los principios constitucionales de idoneidad comprobada y estabilidad en el puesto, los cuales son fundamentales en la relación de empleo de los servidores municipales. Dichos principios los encontramos consagrados en el artículo 119, el cual señala:

Artículo 119. “Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:  

a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.  

b) Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos.

c) Ser escogido de la nómina enviada por la oficina encargada de seleccionar al personal.  

d) Prestar juramento ante el alcalde municipal, como lo estatuye el artículo 194 de la Constitución Política de la República.  

e) Firmar una declaración jurada garante de que sobre su persona no pesa impedimento legal para vincularse laboralmente con la administración pública municipal.  

f) Llenar cualesquiera otros requisitos que disponga los reglamentos y otras disposiciones legales aplicadas”.

En concordancia con lo anterior, encontramos la disposición contenida en el artículo 125 del Código de cita, la que literalmente expresa:

ARTÍCULO 125. “El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, a las cuales se admitirá únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 116 de esta ley. Las características de estas pruebas y los demás requisitos corresponderán a los criterios actualizados de los sistemas modernos de reclutamiento y selección y corresponderán a reglamentaciones específicas e internas de las municipalidades. Para cumplir con este artículo, las municipalidades podrán solicitar colaboración técnica a la Dirección General de Servicio Civil."(El destacado no es del original)

        De la normativa anteriormente transcrita es claro que, el Código Municipal establece los lineamientos bajo las cuales las municipalidades, deben proceder a realizar la elección de sus servidores, siendo así que para obtener la estabilidad laboral el funcionario debe demostrar la idoneidad según los presupuestos señalados en el ordenamiento jurídico.

II.   SOBRE EL FONDO

Una vez aclarados los conceptos citados en el apartado anterior, procedemos a dar respuesta a las interrogantes planteadas por la Alcaldesa Municipal, no sin antes advertir que hemos agrupado algunas de las preguntas con el fin de hacer un mejor análisis de las mismas.

“1. ¿Pueden personas nombradas de manera interina en las municipalidades, participar y ser nombrados mediante concursos internos para llenar plazas vacantes?

2. En caso de que la respuesta sea positiva, ¿no se estaría violentando lo dispuesto en los capítulos I, y II del Título V del Código Municipal?

En relación a si pueden los servidores interinos ser nombrados mediante el concurso interno y si esto violenta lo señalado en el Código Municipal, cabe señalar que debemos reiterar el criterio sostenido por este Órgano Asesor mediante el dictamen C-166-2013 del 26 de agosto del 2013, el cual expresamente señala lo siguiente:

“I. SOBRE LOS CONCURSOS INTERNOS Y LA PARTICIPACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS INTERINOS.  CAMBIO DE CRITERIO

El artículo 192 de la Constitución Política establece un régimen de empleo público estatutario diferenciado del régimen de empleo privado.  Este régimen se asienta en dos principios fundamentales: la necesaria comprobación de la idoneidad para el ingreso y la estabilidad en el empleo. 

La idoneidad como presupuesto para el ingreso de los trabajadores al Estado, hace referencia al cumplimiento de una serie de requisitos que les permitan desarrollar eficientemente la función pública que les ha sido encomendada. 

La norma constitucional encuentra eco en el artículo 119 del Código Municipal, que establece:

“ Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:…

b) Determinar la idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos.”

El procedimiento por excelencia para la comprobación de la idoneidad es el concurso, que le permite a la entidad, por un lado, comprobar la idoneidad de las personas que están solicitando el puesto, y por otro lado, la competencia le asegura el que pueda contar con los mejores candidatos posibles para ocupar el puesto.

En este sentido, ha indicado la Sala Constitucional, lo siguiente:

“La Sala entiende que en el sector Público los concursos para llenar plazas es el medio natural mediante el cual se abre la posibilidad a todos aquellos sujetos que cumpliendo los requisitos académicos, y de experiencia laboral sean aptos para ocupar el puesto que se sacó a concurso, para con ello cumplir con el mandato constitucional establecido en el artículo 192, de la "idoneidad comprobada" garantizándose la eficiencia de la función de la administración. (Sala Constitucional, resolución número 1997-5119 de las trece horas doce minutos del veintinueve de agosto de mil novecientos noventa y siete)

El principio anterior se encuentra recogido en el Código Municipal, el cual establece la carrera administrativa, como un medio para permitir el acceso de los servidores municipales a los diversos puestos de la escala jerárquica.   De conformidad con ese cuerpo normativo, la carrera administrativa municipal se entenderá como “un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal…”, para lo cual propiciará “la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones”. (Artículo 115 del Código Municipal)  

Bajo esta misma línea de razonamiento, al presentarse una vacante en el régimen municipal, el artículo 128 del Código Municipal establece un procedimiento para que la misma sea ocupada.  Cabe señalar desde ahora, que debe considerarse que existe una vacante en el régimen cuando una plaza determinada no está ocupada por un servidor en propiedad, es decir, cuando la plaza no cuenta con un titular nombrado en propiedad. 

Señala el artículo 128 lo siguiente:

Artículo 128.  “Al quedar una plaza vacante, la municipalidad deberá llenarla de acuerdo con las siguientes opciones:

a) Mediante ascenso directo del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato.

b) Ante inopia en el procedimiento anterior, convocará a concurso interno entre todos los empleados de la Institución .

c) De mantenerse inopia en la instancia anterior, convocará a concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno.”

Como se desprende de la lectura de la norma anterior, el Legislador señaló el procedimiento para ocupar las plazas vacantes en las corporaciones municipales, por lo que ese iter procesal debe respetarse al quedar una plaza vacante. 

Ahora bien, la participación de los servidores interinos en los concursos internos, ha sido objeto de análisis en reiteradas ocasiones por este Órgano Asesor.  Así, con base en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, esta Procuraduría había señalado que los funcionarios interinos no podrían participar en el concurso interno, pues una interpretación del artículo 128 anterior, conduciría a advertir que sólo los empleados que formaran parte de la carrera administrativa, podrían participar en los concursos internos.  Por ejemplo,  mediante pronunciamiento C-372-2008 del 16 de octubre del 2008, se indicó:

“La normativa transcrita, establece las pautas bajo las cuales la Administración Pública, y en este caso las Municipalidades, como parte integrante de ésta, deben proceder a elegir a sus servidores. Así pues, para obtener la estabilidad, se debe demostrar idoneidad a través de los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico de estudio, a fin de cumplir con eficiencia los servicios prestados, según los presupuestos fundamentales que ordena el Régimen de Empleo Público. Tal es un requisito que no puede obviarse.

Sobre el particular, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, se ha pronunciado en diversas ocasiones, así en el Voto nº. 60-94 de las 16:54 horas del 5 de enero de 1994 señaló lo siguiente:

"Para que estos servidores puedan pertenecer a este Régimen es requisito indispensable la idoneidad comprobada, lo cual significa que los servidores deben reunir las condiciones y características que los faculten para desempeñarse en forma eficiente en el trabajo, sea reunir los méritos necesarios que el cargo demande. De este modo, una vez que los candidatos para ocupar determinadas plazas se han sometido a una serie de pruebas y han cumplido con ciertas condiciones establecidas por ley, pasan a integrar una lista de elegible, que posteriormente será tomada en cuenta en el momento de hacer los nombramientos en propiedad, los cuales serán nombrados a base de tal idoneidad." (Vid, entre otros, Voto No. 60-94 de las 16:54 horas del 05 de enero de 1994, Recurso de Amparo)

Además, en el voto n. º 1999-9830 de las 16:18 horas del 14 de diciembre del año 1999, la Sala dijo:

II.-No está de más agregar que el Código Municipal, a partir del artículo 115, establece la carrera administrativa municipal para regular el empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal. Para poder ingresar el servidor debe cumplir los requisitos que prevé el numeral 119 y la selección de personal se ha de realizar atendiendo al criterio de idoneidad comprobada de los aspirantes al cargo. El artículo 128 establece el procedimiento a seguir para llenar una plaza vacante otorgando las siguientes opciones: a) Mediante ascenso directo del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato. b) Ante inopia en el procedimiento anterior, convocará a concurso interno entre todos los empleados de la Institución. c) De mantenerse inopia en la instancia anterior, convocará a concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno.-

Como puede apreciarse el concurso interno se realiza entre todos los empleados de la Institución, entendiéndose los que están dentro de la carrera administrativa. Sólo en caso de inopia se convoca a concurso externo, en donde pueden participar todos los que cumplan con los requisitos, incluyendo a los servidores interinos.

La importancia y el necesario respeto al principio de idoneidad de los servidores cobijados por el régimen de empleo público es palpable también en voto n. º 5621-95, de las 11:42 horas del 13 de octubre de 1995, en este, el propio Tribunal Constitucional indicó :

"La alusión del recurrente a los "concursos internos", que por lo común comportan ventaja no siempre legítima para quienes transitoriamente ocupan el cargo, vendría a significar que un funcionario interino podría acceder en propiedad al cargo sin valerse del procedimiento al que sí acudieron los potenciales concursantes que ya ostentan la propiedad, y sin competencia de los ciudadanos ajenos a la planilla de la institución. En este sentido podría llegar a constituir un mecanismo distorsionador

Así las cosas, el hecho de que un funcionario se desempeñe eficientemente en un puesto de manera interina por determinado período, no puede ser tenido como suficiente justificación para proceder a nombrarle en propiedad, pues para ello, se requiere primeramente que se hayan satisfecho las pruebas de idoneidad que la ley dispone para ingresar a la carrera administrativa municipal.

En virtud de lo anterior, la Administración no está facultada para, en forma arbitraria o antojadiza, obviar los procedimientos y requisitos que se han de cumplir para nombrar a una persona en propiedad.” (Dictamen N° C-288-2004 del 12 de octubre del 2004. Énfasis agregado)

Asimismo, mediante nuestro dictamen N° C-049-2002 también habíamos señalado expresamente lo siguiente:

“De todo lo transcrito, es dable denotar que el concurso interno está dispuesto como uno de los procedimientos definidos para llenar las plazas vacantes. No obstante, y de acuerdo a lo analizado, debemos tener claro que dicho procedimiento no puede verse aislado del contexto que enmarca las relaciones de empleo público, fundamentadas en sus principios rectores de idoneidad comprobada y estabilidad en el cargo, pues se denota que la intención del constituyente y del legislador, es que la Administración cuente con los servidores más idóneos en el puesto y es a ellos a quienes previa comprobación de sus aptitudes, otorga estabilidad en el cargo.

Ergo se infiere que, si por medio de un concurso interno un funcionario interino, que insistimos, no ha demostrado su idoneidad, accede a un puesto en propiedad, se estarían quebrantando todas las bases que rigen el sistema de empleo público, y se estaría perjudicando en forma abierta las aspiraciones de los funcionarios regulares de la Institución de ascender en propiedad a un puesto de clase superior, siendo que son éstos últimos quienes han demostrado su idoneidad en el cargo, y gozan de estabilidad en el mismo, lo que les abre la posibilidad de acceder a todos los beneficios y derechos de la carrera administrativa, en cuenta la participación en un concurso interno para llenar una plaza vacante.

Aunado a lo anterior, y en el caso específico de las Municipalidades, examinamos que el legislador en forma expresa, excluyó de los beneficios de la carrera administrativa municipal a los servidores interinos y de confianza, e inferimos, así lo estableció precisamente para dar prevalencia a los principios enunciados y que dan fundamento al régimen de empleo público .

A mayor abundamiento, téngase en consideración que mediante Decreto Ejecutivo número 24025-MP de 13 de enero 1995, se regula el concurso interno para la promoción de los servidores públicos. Si bien dicho instrumento se refiere a los servidores incluidos dentro del Régimen de Servicio Civil, en el tanto orienta las relaciones de los servidores públicos, puede ser tenido como marco de referencia en la materia que nos ocupa. De acuerdo con el artículo 2 de este decreto, los concursos internos "…son aquellos en los se reclutan y seleccionan servidores regulares de comprobada idoneidad, para pasar por vía de promoción de un puesto a otro de clase diferente a la inmediata superior."

  (El destacado es nuestro)

Dentro de los objetivos fundamentales de la promoción por concurso interno, define el artículo 3 del citado Decreto que están:

"a. Estimular la carrera administrativa de los funcionarios cubiertos por el Régimen de Servicio Civil.

b. Retener los servidores más idóneos en las distintas áreas de la actividad de la Administración Pública cubierta por el Régimen del Servicio Civil.

c. Aumentar el nivel de consistencia entre las promociones de los servidores y los puestos que ocuparán, de manera que exista la mayor compatibilidad posible entre las aptitudes, capacidades e intereses de los primeros con las tareas, responsabilidades y demás características de los últimos.

Aumentar el grado de motivación del personal, dándole la posibilidad de ocupar puestos de mayor categoría."

(Los resaltados no son del original)

En virtud de lo transcrito, es dable manifestar que en concordancia con lo expuesto supra, el Decreto Ejecutivo que regula lo concerniente a los concursos internos de los servidores públicos, mantiene también el lineamiento de que a éstos pueden acceder los servidores en propiedad, que han demostrado su idoneidad en el puesto y por ende gozan de estabilidad en el mismo.

En examen de la posición jurisprudencial sobre el tema de los concursos internos, encontramos que, si bien es cierto la Sala Constitucional ha señalado en varios votos que es dable otorgar a los interinos la posibilidad de participar en concursos internos, (lo cual no implica el deber de otorgarles la propiedad en el puesto), ese mismo Tribunal reconoce la importancia y el necesario respeto a los principios de idoneidad y estabilidad de los servidores cobijados por el régimen de empleo público, y se manifiesta por un acceso igualitario y competitivo de los cargos públicos. Así, mediante voto número 5621-95, de las 11:42 horas del 13 de octubre de 1995 indicó:

"Prima facie es incierta la pretensión del recurrente: Parece reclamar, simple y llanamente, que los funcionarios interinos puedan participar en los procedimientos tendientes a la selección del personal al mismo título que los funcionarios propietarios, petición evidentemente razonable, así declarada en casos similares, pero que no está claro que le esté siendo denegada en la especie, según se dirá de seguido. La alusión del recurrente a los "concursos internos", que por lo común comportan ventaja no siempre legítima para quienes transitoriamente ocupan el cargo, vendría a significar que un funcionario interino podría acceder en propiedad al cargo sin valerse del procedimiento al que sí acudieron los potenciales concursantes que ya ostentan la propiedad, y sin competencia de los ciudadanos ajenos a la planilla de la institución. En este sentido podría llegar a constituir un mecanismo distorsionador del acceso igualitario y competitivo a los cargos públicos. Aún con las dudas que suscita la demanda, el amparado se inclina más bien por esta segunda posibilidad: En efecto, manifiesta el 10 de agosto pasado al recurrido que, según su criterio, "un servidor nombrado interinamente que participe en un concurso interno, y una vez concluido el mismo, integre la nómina de candidatos, puede ser nombrado en propiedad..."

Así las cosas, el recurso debe desestimarse."

(El destacado no es del original)

Finalmente y en adición a lo analizado, traemos a colación el criterio de este Órgano Asesor, expresado mediante dictamen C-242-2000, de fecha 2 de octubre del 2000, en el que con respecto a los concursos internos señaló:

"En observancia de la normativa de derecho público aplicable, particularmente los principios constitucionales aludidos y su desarrollo legal mediante la ley orgánica que conocemos con el nombre de Estatuto del Servicio Civil, los concursos internos no aplican para llenar por primera vez plazas en propiedad de una institución pública, por estar concebidos como procedimientos para canalizar estímulos de carrera administrativa para funcionarios regulares de la Administración, y adicionalmente, porque al no estar justificado objetiva y razonablemente el trato preferencial a funcionarios contratados directamente y ahora interinos, éste resultaría discriminatorio y por ende, contrario al principio de igualdad constitucional. (…)Además, existe un impedimento de orden constitucional para utilizar el concurso interno para hacer nombramientos en propiedad, o sea, para ingresar a la carrera administrativa. Como usted bien sabe, el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) reconoce a favor de todos los habitantes de la República el libre acceso a los cargos públicos. En este caso, no podemos obviar que el Tribunal Constitucional también ha reconocido que los habitantes de la República gozan de un derecho fundamental: el libre acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad. Al respecto, en el voto n.° 3529-96, señaló lo siguiente:

"III. Hay que encarar ahora el tema del derecho de acceso a los cargos públicos. A diferencia de lo que sucede en otras latitudes, la Constitución no contiene ningún artículo donde se reconozca de modo expreso la existencia de un derecho fundamental a acceder a las funciones y cargos públicos. Aun en los casos en que ese derecho se reconoce explícitamente, puede concebirse -en tanto derecho fundamental, posible de protección, pues, mediante el recurso de amparo- limitado al acceso a cargos de elección popular (Téngase en cuenta, sin embargo, lo que dispone el art. 23 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos). No obstante, constantes resoluciones de esta Sala han declarado, expresamente o implícitamente, la existencia de ese derecho como derecho fundamental, entendiendo que es un corolario imprescindible e ineludible del principio de igualdad, que impregna diversas disposiciones constitucionales y es el sustrato de diversos derechos de aquella naturaleza, del derecho al trabajo, y, en esencia, del carácter democrático de la comunidad nacional. En consecuencia, apenas es necesario insistir en el reconocimiento del derecho de todos a acceder a los cargos públicos -y no solamente a los de elección popular- en condiciones de igualdad, descontado desde luego el régimen de requisitos aplicable en cada caso. A partir de este reconocimiento, también ha declarado este tribunal que el derecho es comprensivo no solo del ingreso al cargo, sino de la permanencia en él -noción que adhiere a la llamada "estabilidad laboral", de manera que el funcionario o servidor público puede ser removido del cargo al que accedió a condición de que, por regla general, existan causas legalmente previstas para ese efecto, y atendiendo a procedimientos respetuosos de sus derechos de audiencia y defensa-, y, en fin, del derecho al ejercicio mismo del cargo con su bagaje de facultades, deberes y responsabilidades, valga decir, el derecho a desempeñar el cargo de acuerdo con lo que está legalmente establecido. La Sala no tiene razones para variar de criterio sobre ninguno de los extremos enunciados hasta aquí: por el contrario, entiende que el derecho de acceso a los cargos públicos, cuyo fundamento constitucional ha quedado explicado, y cuya cobertura excede el mero hecho del ingreso al cargo, que de ese modo comprende también la estabilidad y el desempeño mismo del cargo, es un derecho fundamental, y que el recurso de amparo es idóneo para garantizar ese derecho."

Por otra parte, no debemos perder de vista de que este derecho humano está reconocido y garantizado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuando en el artículo 23 dispone que todos los ciudadanos tienen derecho de tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país. Acto seguido, ese instrumento internacional, expresa que la ley puede reglamentar el ejercicio de ese derecho, exclusivamente, por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.

Con base en lo anterior, para que una persona acceda a un cargo público en nuestro medio, no solo debe demostrar la idoneidad, elemento clave para ingreso al régimen del Servicio Civil y a todo el sistema de empleo público, tal y como se indicó atrás, sino que también es necesario garantizar a todos los habitantes de la República el libre acceso en condiciones de igualdad. Ergo, la idoneidad comprobada es un elemento necesario, pero no suficiente, para cumplir con los requerimientos que impone el Derecho de la Constitución a la Administración Pública para hacer los nombramientos de personal. Se respeta el Derecho de la Constitución cuando el nombramiento se hace basándose en idoneidad comprobada, cuando existe un curso en el cual se permite el libre acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad y, por último, cuando se le garantiza al servidor su permanencia en él."

En vista de los argumentos expuestos, y en atención a la interrogante planteada, este Órgano Asesor mantiene la posición esbozada en el dictamen citado, en el sentido de que por medio de un concurso interno no es dable otorgar plazas en propiedad a funcionarios interinos, por cuanto no han demostrado su idoneidad en el puesto, de acuerdo a los parámetros que la misma Ley señala.”  (En el mismo sentido, es posible ver los dictámenes C-241-2010 del 6 de diciembre del 2010; C-224-2010 del 10 de noviembre del 2010; C-192-2010 del 06 de setiembre del 2010; C-150-2003 del 28 de mayo del 2009; C-111-2009 del 24 de abril del 2009; C-093-2009 del 31 de marzo del 2009; C-41-2009 del 16 de febrero del 2009; C-249-2008 del 16 de julio del 2008; C-078-2004 del 8 de marzo del 2004; C-049-2002 del 19 de febrero del 2002)

Se desprende de lo expuesto, que la posición que ha sostenido la Procuraduría en relación con los alcances del artículo 128 del Código Municipal, estaba relacionada con lo dispuesto en el artículo 118 de ese mismo cuerpo normativo, entendiendo que el mismo establecía una diferencia en torno a los funcionarios interinos y los funcionarios en propiedad, y que tal diferencia se traducía en una imposibilidad de acceder a los mecanismos dispuestos para los concursos internos.

Adicionalmente, la Sala Constitucional había mantenido una posición sostenida en relación a que, en el caso de los funcionarios interinos de las corporaciones municipales, esta distinción entre funcionarios interinos y funcionarios en propiedad, a efectos de participar en los concursos internos, resultaba conforme con el ordenamiento jurídico.

No obstante lo expuesto, la Sala Constitucional ha modificado su criterio, señalando que resulta contrario con el Derecho de la Constitución, el que se establezca una diferencia entre funcionarios interinos y funcionarios en propiedad, a efectos de que se les permita acceder a los concursos internos efectuados dentro de las corporaciones municipales. 

En efecto, al conocer de una acción de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 118 y 152 del Código Municipal, y diversos artículos de la Convención Colectiva de la Municipalidad de San José, que restringían el acceso de los funcionarios interinos a los concursos internos, el Tribunal Constitucional declaró parcialmente con lugar la acción, declarando inconstitucionales los artículos de la Convención Colectiva, precisamente por establecer esta diferencia.

Según la resolución de la Sala Constitucional, la interpretación correcta del artículo 118 del Código Municipal, no permite establecer una diferencia entre servidores interinos y en propiedad, en relación con la forma en que acceden a los concursos públicos para llenar las plazas vacantes.  Al respecto, señaló la resolución  13799-2011 de las catorce horas cincuenta y nueve minutos del doce de octubre del dos mil once, en lo que interesa, lo siguiente:

IV.-Precedentes jurisprudenciales. En la resolución Nº 0021-95, de las 16:00 horas del 03 de enero de 1995, esta Sala analizó un caso similar al presente. En esa ocasión se dijo:

“I.-Esta Sala se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre la lesión flagrante que al principio de igualdad significa la práctica de la Caja Costarricense del Seguro Social, en el sentido de impedir la participación de sus funcionarios en concursos por plazas, por la sola condición de interinos. En la sentencia número 3467-93 de las quince horas seis minutos del veinte de julio de mil novecientos noventa y tres se estimó:

"...en el criterio de la Sala, el artículo 4 del Reglamento en cuestión, resulta abiertamente discriminatorio, pues en su inciso a), establece para los servidores que se encuentren nombrados en forma interina, la imposibilidad de concursar en la primera convocatoria, plazas de la institución para la cual laboran, por su sola condición de interinos, olvidando que independientemente de la condición en la que ostenten el puesto, todos son servidores de la misma institución y, por ende, deben tener las mismas posibilidades que los funcionarios nombrados en propiedad, y así poder participar en los concursos que se realicen para nombramientos en diferentes puestos que se encuentren vacantes. Ya anteriormente esta Sala en el voto 2790-92, consideró discriminatorio el hecho de que a una trabajadora interina se le negara el derecho de participar en un concurso, por lo que se obligó a la Institución a dejarla participar en el mismo, considerando asimismo que todos los servidores de una institución se encuentran en la misma condición para poder ostentar un puesto que es sacado a concurso. Ello lógicamente, no implica que el interino deba ser nombrado en el puesto en el cual concursa, aunque hubiese venido por interinazgos ocupándolo, pues allí el organismo encargado del nombramiento, tomará en cuenta para la designación, las calificaciones, tiempo de servicio y cualesquiera otras condiciones necesarias para el puesto el cual está concursando, de acuerdo con criterios de idoneidad. No resulta razonable diferenciar entre la condición de propietario e interino para basar un tratamiento desigual entre profesionales de la misma institución y restringir el concurso en los términos que establece el inciso a) del artículo 4 del Reglamento cuestionado. Por otro lado, es importante señalar de paso que el Estado, no puede pretender a través de cualquier procedimiento, prolongar los interinazgos más allá de un plazo razonable y prudencial, el cual está debidamente señalado en otros regímenes, debiendo tomar las medidas y prevenciones necesarias para que ello no ocurra, pues ello va en detrimento de la estabilidad laboral, aspecto este último constitucionalmente protegido en el artículo 56."

Por su parte, la resolución número 5025-93 de las once horas veinticinco minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y tres, se refirió al problema, en los siguientes términos:

"Como lo señaló esta Sala en el voto número 3467-93 del 20 de julio de 1993, el derecho al trabajo es considerado un derecho fundamental del hombre, cuyo ejercicio le permite lograr una existencia digna y cuyo cumplimiento debe el Estado vigilar, proteger, fomentar e implementar por los medios correspondientes, cerciorándose de que en todos los organismos oficiales o privados, no se apliquen políticas de empleo discriminatorias a la hora de contratar, formar, ascender o conservar a una persona en el empleo, pues todo trabajador tiene el derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, si cumple con los requisitos razonables impuestos por ley. Asimismo, el Estado no puede pretender a través de cualquier procedimiento, prolongar los interinazgos más allá de un plazo razonable y prudencial, el cual está debidamente señalado en otros regímenes, debiendo tomar las medidas y prevenciones necesarias para que ello no ocurra, pues ello va en detrimento de la estabilidad laboral, aspecto este último constitucionalmente protegido en el artículo 56.(...)

Así, una figura laboral que se creó con fines provisionales no puede pervertirse con una práctica que pretende perpetuar lo temporal con evidente menoscabo de una serie de derechos inherentes tan solo al trabajador con un puesto en propiedad, principalmente la estabilidad. (...)

VIII. En cuanto a la imposibilidad para elegir y ser electa como miembro de la Comisión Técnica General de Microbiología y Química Clínica que tiene la recurrente, por ser interina, ya la Sala se manifestó sobre el punto mediante el voto número 3467-93 del 20 de julio de 1993, declarando inconstitucional el artículo 45 del Decreto número 21034-S, Reglamento de Estatuto de Servicios en Microbiología Química Clínica por ser violatorio del principio de igualdad, al ser irrazonable la diferencia que entre la condición de propietario e interino para basar un tratamiento desigual entre profesionales de la misma institución y restringir el concurso, establecía el inciso a) del artículo 4 del Reglamento mencionado, razón por la cual procede declarar con lugar el recurso, también en cuanto al impedimento al que se ha hecho referencia."

En similar sentido se ha manifestado este Tribunal en las sentencias número 1230-94 de las nueve horas con doce minutos del cuatro de marzo de mil novecientos noventa y cuatro; 1775-94 de las nueve horas treinta y tres minutos y 1771-94 de las nueve horas veintiún minutos, ambas del quince de abril de mil novecientos noventa y cuatro; y 5596-94 de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del veintisiete de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, en casos donde se rechazó la solicitud de participación en concursos internos de empleados de la Caja Costarricense del Seguro Social, por encontrarse ahí nombrados interinamente.

II.-Disponen los artículos impugnados: ….

Del texto de ambas normas, se infiere que reproducen la limitación atacada en anteriores ocasiones ante la Sala y cuyo roce con la Constitución Política fue señalado. En consecuencia y con base en los precedentes citados, procede declarar con lugar la acción e inconstitucionales los artículos 3.1 y 4.1 de las Normas para el Reclutamiento y Selección de Personal de Trabajo Social de la Caja Costarricense de Seguro Social por contravenir los artículos 33, 56 y 68 de la Carta Fundamental, únicamente en cuanto establecen discriminaciones irrazonables en contra de los servidores nombrados interinamente. De conformidad con los artículos 88 y 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la anulación de las normas aquí impugnadas, consecuencia del vicio de inconstitucionalidad que presentan, es retroactiva a la fecha de su promulgación. Sin embargo, ello debe entenderse sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y dimensionado en sus efectos -salvo para el caso de la accionante, para quien la retroactividad de la declaratoria es irrestricta-, en el sentido de que la anulación regirá únicamente para aquellos casos en que los concursos por las plazas se encuentren pendientes de resolución. Es decir, aquellos concursos en que se haya adjudicado la plaza no resultan afectados por esta declaratoria.” (El subrayado no pertenece al original).

En el mismo sentido, en la resolución Nº 2004-04665, de las 12:43 horas del 30 de abril de 2004 se estableció:

“ La Sala Constitucional, en otras oportunidades, ha señalado que con motivo de los procedimientos concursales que promueva la Administración, se debe procurar la participación igualitaria de sus servidores propietarios e interinos; caso contrario, se produce una discriminación injustificada que violenta el Derecho de la Constitución. Así, por ejemplo, en la sentencia Nº 2001-02457 de las 15:49 horas de 27 de marzo de 2001, se dijo:

“En relación con el tema de los funcionarios interinos y los concursos de antecedentes, este Tribunal ha indicado que no es razonable distinguir entre funcionarios propietarios e interinos y darles un tratamiento diferente, de manera que se restringa la posibilidad de los últimos de participar en los concursos de antecedentes que promueve la Administración, pues ello supondría discriminarlos en razón de su nombramiento, a pesar de que ambos son funcionarios públicos. Sin embargo, es claro también que cualquier funcionario que pretenda ocupar una plaza que pertenezca al Régimen del Servicio Civil, deberá cumplir los requisitos que aquel establece. Así, se ha considerado inconstitucional, cualquier disposición normativa que establezca un sistema de excepción para el ingreso a ese régimen.”

De conformidad con lo dispuesto en la sentencia transcrita, la Sala estima que la actuación de la autoridad recurrida, de incluir en el concurso interno Nº 01-2004 únicamente a los servidores propietarios, es arbitraria y lesiona el Derecho de la Constitución, por lo cual lo procedente es declarar con lugar el amparo. En este sentido, aunque el recurrido manifiesta en su informe, por una parte, que con ocasión del concurso aludido también se recibieron los atestados de los interinos y, por otra, que fue declarado desierto por la falta de oferentes, razón por la que se debe iniciar otro externo, no se tiene por demostrado que dichos funcionarios hayan tenido una participación real en el procedimiento referido, sino lo contrario, en detrimento de los derechos consagrados en los artículos 33 y 56 constitucionales. Todas estas consideraciones obligan a estimar el recurso, dejándose sin efecto la circular Nº 01-2004 de 18 de marzo de 2004, así como el concurso externo Nº 01-2004, publicado en la página 5 del periódico La Prensa Libre de 24 de marzo de 2004 (folio 10), no sin antes advertir al recurrido, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 50 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que no debe incurrir a futuro en los actos u omisiones que dieron mérito a la acogida del amparo.”

…

VII.-Sobre el acceso a la función pública. En materia de acceso al empleo público, debe existir un adecuado balance que garantice, en la mayor medida posible, la aplicación de los principios de igualdad, mérito y capacidad, así como la transparencia de los procesos selectivos y su agilidad, sin que esto último menoscabe la objetividad de la selección. En particular se hace hincapié en las garantías de imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección, para asegurar su independencia en el ejercicio de las potestades que les corresponden y de ahí, que, como es regla en otros ordenamientos, se establezcan determinados límites a su composición. El acceso al régimen de empleo público se da por dos vías, que son la idoneidad comprobada y la eficiencia. Tales requisitos se deben mantener a lo largo de toda la relación del servidor con el Estado. La idoneidad comprobada significa que los servidores deben reunir las condiciones y características que los faculten para desempeñarse en forma eficiente en el trabajo, sea reunir los méritos necesarios que el cargo demande. En cuanto al principio de estabilidad laboral, surge cuando los funcionarios públicos han ingresado al régimen del servicio civil, y consiste en la garantía del servidor de permanecer en su puesto hasta tanto no haya una causa legal que extinga el derecho, eliminando la posibilidad de una remoción arbitraria o injustificada.

VIII.-Sobre los funcionarios interinos . Se hace necesario referirse a lo que este Tribunal Constitucional ha dicho en general, sobre el tema de los funcionarios interinos. La figura del servidor interino ha sido concebida con el fin de hacer posible la sustitución temporal de los servidores públicos regulares, garantizando de esta forma la continuidad de la labor del Estado, motivo por el cual, aunque se haya nombrado interinamente durante varios años a un servidor no adquiere un derecho que obligue a la Administración a nombrarlo en propiedad, o a seguirlo nombrando en otros cargos. En este punto es importante distinguir las categorías de interinos: los interinos para sustituir funcionarios en propiedad (es decir, interinos en plazas no vacantes) y los interinos en plazas vacantes. En el primer supuesto, del nombramiento en sustitución del propietario, la designación está subordinada a la eventualidad del regreso al puesto del funcionario titular, en cuyo caso debe cesar la designación del interino, ya que ese tipo de nombramiento no le es oponible al propietario. En caso de plazas vacantes, el servidor interino goza de una estabilidad relativa o impropia, en el sentido de que no puede ser cesado de su puesto a menos que se nombre en él a otro funcionario en propiedad. El interinato es una situación provisional y una excepción a la regla, así que, ningún funcionario puede pretender que las autoridades accionadas estén obligadas a decretar la prórroga de su nombramiento, pues no se ostenta derecho adquirido alguno sobre un puesto determinado, sino que ello dependerá de la situación particular de cada uno, y de que no se esté frente a alguno de los siguientes cinco supuestos que operan como excepciones a la máxima de no poder sustituir un interino por otro funcionario: 1.- cuando se nombra a otro funcionario en propiedad (plaza vacante), 2.- cuando se reincorpora a sus labores el titular del puesto, es decir, cuando sustituye a otra persona por un determinado plazo y éste se cumple (plaza no vacante), 3.- cuando el interino inicialmente nombrado lo fue por inopia, no reuniendo los requisitos del puesto (interino nombrado sin reunir los requisitos), 4.- cuando el servidor ascendido interinamente no supera con éxito el período de prueba establecido por la ley, o 5.- cuando en casos calificados como aquellos donde se está frente a un proceso de reestructuración que implica la eliminación de plazas, con el respectivo cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para hacerlo. Una actuación de la Administración contraria a lo expuesto constituye una violación al derecho a la estabilidad laboral del servidor interino, cobijado en el artículo 56 de la Constitución Política. Así entonces, fuera de las excepciones mencionadas, el nombramiento de servidores interinos por plazos que se prolongan en forma indefinida y la posterior remoción de un interino para nombrar a otro en las mismas condiciones de inestabilidad sólo puede conducir a lo que nuestros constituyentes pretendieron evitar: que existan funcionarios públicos laborando en forma regular para la Administración pero sin contar con la garantía de inamovilidad que establece la Constitución (Véase, entre otras, la resolución 867-91 de las 15:08 horas del 03 de mayo de 1991).

En criterio de esta Sala, una de las garantías que se tienen sobre la calidad del servicio que brinda la Administración se sustenta en que el contrato de interinidad se encuentra igualmente sujeto a la verificación de requisitos y otras formalidades. Por ejemplo, debe realizarse siempre por escrito y consignar la causa de sustitución, identificando al trabajador sustituido e indicando si se realizarán las mismas funciones que el trabajador sustituido u otras de diversa naturaleza, además del plazo de duración del mismo. De lo anterior se desprende que quien ocupe un puesto en la función pública, aunque sea en la modalidad del interinazgo, lo hará bajo los supuestos de responsabilidad del puesto que desempeña, tal y como lo hace el propietario. De lo expuesto, se desprende con claridad que los derechos y beneficios de la carrera administrativa que no gozan los interinos se refieren, principalmente, a las causas y procedimientos de remoción. En síntesis, se ha determinado que el servidor interino no goza de la estabilidad laboral propia que el artículo 192 constitucional garantiza a los regulares, pero no por ello puede la Administración negarle derechos fundamentales sin justificación alguna.

IX.-Sobre la carrera administrativa municipal . El Código Municipal elabora el derecho a la carrera administrativa como el medio óptimo de desarrollo y promoción humanos, que motiva todo el empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal. Bajo esa línea de pensamiento, establece que todos los trabajadores de las municipalidades del país quedan protegidos por los principios, beneficios y demás que se estipulan en el Código de referencia, una vez que sean nombrados con base en el sistema de selección por méritos. En el mismo sentido, es claro en prescribir que los servidores interinos y el personal de confianza no se encuentran protegidos por los derechos y beneficios de la Carrera Administrativa Municipal, aunque desempeñen puestos comprendidos en ella. Así, el derecho a la carrera administrativa dentro del régimen de empleo municipal tal y como está configurado actualmente, lo es únicamente para el personal que haya adquirido la estabilidad en el cargo a través de la idoneidad demostrada bajo el procedimiento de selección que ese Código establece al respecto. Procede entonces, analizar si el acceso a los concursos constituye o no uno de esos derechos propios de la carrera administrativa municipal.

X.-Sobre el concurso como mecanismo de nombramiento . El concurso es, en pocas palabras, la modalidad de nombramiento a que se acude cuando las normas vigentes sobre la materia no determinen algún otro sistema específico de nombramiento. Se realizará, entonces, con el fin de determinar el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para evaluar los méritos y calidades de los aspirantes. Se trata, entonces, del mecanismo por excelencia para proveer cargos de carrera administrativa. Al señalarse por parte de la Administración las bases del concurso, éstas se convierten en reglas particulares obligatorias tanto para los participantes como para aquélla. En otros términos, a través de dichas reglas la administración se autovincula y autocontrola, por lo que debe respetarlas; su actividad en cuanto a la selección de los aspirantes que califiquen para acceder al empleo o empleos correspondientes se encuentra previamente regulada, de modo que no puede actuar en forma discrecional al realizar dicha selección. Por consiguiente, cuando la administración se aparta o desconoce las reglas del concurso o rompe la imparcialidad con la cual debe actuar o manipula los resultados del concurso, falta a la buena fe, incurre en violación de los principios que rigen la actividad administrativa (igualdad, moralidad, eficacia e imparcialidad) y, además, puede violar los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo de quienes participaron en el concurso y resultan lesionados en sus intereses por el proceder irregular de aquélla. Así, en relación con los empleos sujetos a concurso público, la Constitución no atribuye al nominador poder discrecional alguno para su nombramiento. Frente al concurso, la administración carece de libertad para adoptar una solución diferente o privilegiar otra alternativa que considere más apropiada para el interés público. Por el contrario, se parte de la premisa de que el interés público en este caso se sirve mejor acatando el resultado del concurso. La actuación administrativa en lo que respecta a estos empleos no es política y se desarrolla, por ende, de conformidad con estrictas reglas técnicas y objetivas. Si no fuera posible concebir este tipo de normas o expedidas éstas cumplirlas, la finalidad de conformar una administración eficiente y profesional a través del indicado mecanismo estaría desprovista de sentido, y el sistema ordinario de nombramiento que ha debido escoger el Constituyente no habría podido ser otro que el de libre nombramiento y remoción. No escapa al juicio de esta Sala que las pruebas realizadas y el concurso mismo pueden adolecer de imperfecciones y de fallas, pero eso no autoriza la sustitución del sistema de carrera por el de libre nombramiento y remoción, ni la prevalencia de la voluntad del nominador. La falta de absoluta seguridad que puede tener el sistema se soluciona previendo el establecimiento de un período de prueba dentro del cual la persona escogida será objeto de calificación, y mejorando constantemente las pruebas y mecanismos de examen y calificación de los concursos.

XI.-Sobre el derecho de acceso al concurso . En lo atinente al nombramiento de funcionarios públicos, esta Sala ha resuelto que los artículos 192 y 193 de la Constitución Política garantizan el libre acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad y a partir del sistema de méritos que el propio constituyente denominó de idoneidad comprobada. En consonancia con lo anterior, los concursos públicos destinados a conformar los registros de elegibles que han de servir como base para efectuar dichos nombramientos, les permiten a las personas interesadas en un puesto del servicio público concursar por un nombramiento y enfrentarse con los demás aspirantes, por un lado en un plano de igualdad, y, por el otro, en el marco de una evaluación objetiva de sus antecedentes y condiciones personales. De este modo, objetivo y eficiente, se logra establecer si los oferentes cumplen los requisitos y características necesarios para desempeñarse óptimamente en determinada plaza, es decir, si reúnen los méritos que la función demanda. Tal procedimiento le confiere al trabajador la posibilidad de concursar y acceder en condiciones de igualdad a los puestos públicos, lo que salvaguarda la libertad de trabajo y la requerida eficiencia en la prestación de los servicios públicos.

XII.-Sobre el artículo 118 y 152 ambos del Código Municipal . Este Tribunal considera, con base en las citas jurisprudenciales expuestas en los considerandos anteriores que, no resulta lesivo de los derechos fundamentales de los servidores municipales la distinción respecto a los derechos y beneficios de la carrera administrativa municipal existente entre servidores propietarios y los servidores interinos y el personal de confianza, entendiendo por estabilidad lo anteriormente explicado que se hace en el artículo 118 del Código Municipal relativo a garantías para la remuneración, remoción y otros porque son aspectos que no regulan la participación en los concursos de los funcionarios interinos que aquí se discute, lo que lleva a descartar la inconstitucionalidad acusada. Ahora bien, en relación con el numeral 152 cuestionado éste regula aspectos de régimen sancionatorio de una categoría específica de empleados que dependen directamente del Concejo y de los empleados ocasionales contratados con cargo a las partidas presupuestarias Servicios Especiales o Jornales Ocasionales, numeral que se encuentra en el Capítulo XIII “Procedimiento de Sanciones” del Título V “Del Personal Municipal” del Código Municipal y que no tiene relación alguna con el tema que se discute en esta acción cual es la participación de los funcionarios interinos en los concursos internos de la Municipalidad, lo que lleva a descartar la inconstitucionalidad cuestionada.

XIII.-Sobre los artículos 7 del Reglamento de Carrera Administrativa Municipal y 51 de la Convención Colectiva de Trabajo. Las normas impugnadas prevén la existencia de tres mecanismos para llenar una plaza vacante en cualquier municipalidad del país, recurriendo en primer lugar, a un ascenso directo del funcionario que se encontrare calificado para ocupar el puesto del grado inmediato anterior; o bien ante inopia comprobada en esta etapa, debe convocar con la debida claridad, antelación y publicación, al concurso interno entre todos los empleados de la institución que hayan ingresado a la Municipalidad bajo el procedimiento de la idoneidad del cargo, o en su defecto, y ante inopia comprobada, convocar finalmente a un concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno. A la luz de lo dicho en los considerandos anteriores, dicho mecanismo expresamente impide a los funcionarios interinos participar en los concursos internos que se lleven a cabo en la corporación municipal, pues únicamente en caso de inopia comprobada en los mismos podrían optar por el puesto. Tal exclusión es, en criterio de este Tribunal, abierta y groseramente lesiva de los derechos fundamentales de la categoría de los trabajadores interinos; pues si la función de los concursos es elegir y nombrar al candidato que mejores méritos y calidades reúna para el puesto, excluir automáticamente a funcionarios únicamente por la modalidad de su nombramiento obstaculiza la consecución de dicho objetivo. En otras palabras, el derecho a participar no se debe limitar en función de la naturaleza del nombramiento; sino que tiene derecho también el funcionario interino a que se le tome en cuenta para participar, con arreglo a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, en los concursos convocados para llenar la plaza que le interesa, claro está, siempre y cuando reúna los requisitos exigidos para ello y cuente con la condición de elegible (En ese sentido ver la sentencia de la Sala Constitucional número 5010 de 15:52 horas, del 6 de setiembre de 1994). Permitir a los funcionarios interinos de la Municipalidad participar en los concursos internos no pone en riesgo la estabilidad de los funcionarios municipales en propiedad, pues no se ve comprometida esa cualidad por un concurso de un puesto que no ha sido asignado aún con las reglas de permanencia. Ello porque para hacerse acreedor de la plaza sometida a concurso, la idoneidad deberá demostrarse, de modo que si la plaza llevada a concurso requiere que se superen cierto tipo de pruebas, debe preverse la realización de las mismas por parte de todos los funcionarios -en propiedad e interinos- que decidan participar en el concurso. A lo expuesto se suma que el derecho de acceso al concurso no implica garantía alguna de resultar nombrado, sino que dicho nombramiento se efectuará en base a los méritos y calidades que presente cada candidato, en cuanto el eventual nombramiento del interino no pone en riesgo la estabilidad del puesto del funcionario propietario, que por ser propietario goza de estabilidad en el puesto. De lo dicho, no encuentra esta Sala amenaza alguna a los derechos laborales de los funcionarios municipales propietarios por permitir la participación de los interinos en dichos concursos. Además, de especial relevancia citar que como parte del proceso concursal se puede exigir como requisito cierto tiempo de antigüedad activa, sea para funcionarios propietarios o/y para los interinos, lo cual garantizaría un adecuado conocimiento del funcionamiento de la institución. De conformidad con el Artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos ratificada por el Gobierno de Costa Rica y según los artículos 191 y 192 de la Constitución Política de Costa Rica, se garantiza que todos los ciudadanos tienen derecho a tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país, los cuales serán nombrados a base de idoneidad comprobada, siendo este precepto la norma superior que se deben observar en los procedimientos de nombramientos analizados.

XIV.-Conclusión. Como corolario de lo expuesto, se impone declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta, únicamente en cuanto a los artículos 7 del Reglamento de Carrera Administrativa Municipal y 51.b) de la Convención Colectiva de Trabajo en la medida en que los procedimientos de designación de funcionarios municipales por inopia, excluyen la participación de los concursos internos a los funcionarios interinos. En relación con los cuestionamientos de los artículos 118 y 152 del Código Municipal procede declarar sin lugar la acción, lo que en efecto se dispone. Los Magistrados Jinesta Lobo, Armijo Sancho y Castillo Víquez salvan el voto y declaran con lugar la acción únicamente en cuanto se dirige contra el artículo 7 del Reglamento de Carrera Administrativa.”

Tal y como se desprende de la extensa cita, la Sala Constitucional considera que la interpretación en relación a que los funcionarios interinos no podrían participar en los concursos internos, resulta contraria al Derecho de la Constitución.

Esta posición ha sido reiterada por la Sala Constitucional en la resolución 2012-17059 de las dieciséis horas y un minuto del cinco de diciembre del dos mil doce, y por la que conoce de la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el Decreto 24025-MP que regula el concurso interno para la promoción de los servidores públicos, en la que se reitera que la regulación que sólo permite la participación del funcionario nombrado en propiedad en los concursos internos, resulta contraria al derecho de la constitución.  Cabe resaltar que para emitir este fallo, la Sala Constitucional reitera la sentencia 2011-13799 ya citada, al indicar:

 

III.-SOBRE EL FONDO: El caso previo pendiente que da lugar a la interposición de la acción es un recurso de amparo, como se ha dicho, en el cual el recurrente no ha podido concursar en los denominados “concursos internos”, por cuanto, se requiere para tal efecto, tener un puesto en propiedad, lo cual, en su criterio resulta discriminatorio. Ya esta Sala se ha pronunciado, tanto en la vía de amparo, como en acción de inconstitucionalidad, en cuanto a la disconformidad de las disposiciones que excluyen la participación de los funcionarios interinos en los concursos internos. En la sentencia número 2011013799 de 14:59 horas de 12 de octubre de 2011, se realiza una síntesis de la jurisprudencia sobre la materia, que sirve como fundamento para la razón de la decisión del presente caso: …

V.-SOBRE EL DECRETO EJECUTIVO NO. 24025-MP de 13 DE ENERO DE 1995.-

Del Decreto número 24025-MP, que regula el concurso interno para la promoción de servidores públicos, el accionante impugna únicamente el artículo 2º, el cual dispone que:

“Artículo 2º.-

Los concursos internos contemplados en el presente cuerpo normativo son aquellos en que se reclutan y seleccionan servidores regulares de comprobada idoneidad, para pasar por vía de promoción de un puesto a otro de clase diferente a la inmediata superior”, norma que ha dado lugar a la exclusión de la participación de los interinos en los concursos internos. A la luz de la jurisprudencia citada, procede declarar con lugar la acción y eliminar del artículo 2º, únicamente la palabra “regulares”, entendida como funcionarios en propiedad, pues la comprobación de idoneidad de los funcionarios no puede obviarse en esos procesos de reclutamiento y selección.-

VIII.-SOBRE LA CIRCULAR DG-009-2009 DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE SERVICIO CIVIL.-

Consiste en un oficio circular dirigido a los directores de Recursos Humanos de las entidades cubiertas por el régimen de Servicio Civil, suscrito por el Director General, José Joaquín Arguedas Herrera, con lineamientos para la aplicación del artículo 27 del Estatuto y 15 de su Reglamento, en el cual, en su apartado 1, indica que:

“A efectos de promover la carrera administrativa el jerarca respectivo tiene al menos 4 posibilidades ante una vacante:

a. Trasladar horizontalmente (en la misma clase de puesto) a otro servidor, de la misma u otra institución cubierta por el RSC

b. Ascender a un funcionario que esté en un puesto inmediatamente anterior en su clasificación de la misma u otra institución cubierta por el RSC.

c. Utilizar el Registro de elegibles interno (Decreto Ejecutivo #MP-24025 de 1 de mayo de 1995)

d. Enviar un pedimento de personal a la DGSC. Es importante aclarar que si en estos casos se nombra un interino, el mismo debe concursar o haber concursado en concurso abierto. No existe legalmente ningún mecanismo para nombrar interinos que no sean servidores regulares, por otro medio que no sea el concurso externo. Eso es reserva de ley, no cabe norma jurídica de menor nivel y menos acción discrecional de la DGSC, así estipulado en el Estatuto de Servicio Civil”. (Subrayado no es del original)

Esta disposición administrativa de carácter general, al establecer que no existe ningún mecanismo para nombrar interinos por otro medio que no sea el concurso externo, excluye a esos funcionarios de participar en los concursos internos lo que, a la luz de la jurisprudencia citada, es contrario a la Constitución; en consecuencia, procede declarar con lugar la acción en cuanto a este extremo y dejar sin efecto el texto subrayado.-

IX.-CONCLUSION: Procede declarar parcialmente con lugar la acción y, en consecuencia, del artículo 2º del Decreto Ejecutivo No. 24025-MP de 13 de enero de 1995, eliminar únicamente la palabra “regulares”,  contendida como funcionarios en propiedad, pues la comprobación de idoneidad de los funcionarios no puede obviarse en esos procesos de reclutamiento y, del oficio-circular DG-009-2009 de la Dirección General de Servicio Civil, apartado 1., eliminar la frase “. No existe legalmente ningún mecanismo para nombrar interinos que no sean servidores regulares, por otro medio que no sea el concurso externo.”   ( En el mismo sentido es posible ver las resoluciones 2013001794 de las nueve horas cinco minutos del ocho de febrero de dos mil trece;  2013001456 de las catorce horas treinta minutos del treinta de enero de dos mil trece; 2013000457 de las  nueve horas cinco minutos del dieciocho de enero de dos mil trece; 2013000465 de las nueve horas cinco minutos del dieciocho de enero de dos mil trece; 2012015024  de las diez horas cinco minutos del veintiséis de octubre de dos mil doce; 2012011509 de las nueve horas cinco minutos del veinticuatro de agosto de dos mil doce, entre otras)

Como se desprende de lo expuesto, es claro que la Sala Constitucional se ha decantado por establecer la imposibilidad de distinguir entre los funcionarios interinos y los funcionarios nombrados en propiedad, a efectos de determinar si pueden participar o no en los concursos internos.

Cabe señala que únicamente en razón del carácter vinculante que poseen las resoluciones dictadas por la Sala Constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y sin que se comparta el criterio externado en dicha jurisprudencia, lo procedente en este caso es modificar de oficio el criterio que esta Procuraduría General había vertido en su jurisprudencia, para indicar que los funcionarios interinos podrán participar en los concursos internos promovidos dentro de las corporaciones municipales. 

Por lo expuesto, se reconsideran de oficio parcialmente los dictámenes C-241-2010 del 6 de diciembre del 2010; C-224-2010 del 10 de noviembre del 2010; C-192-2010 del 06 de setiembre del 2010; C-150-2003 del 28 de mayo del 2009; C-111-2009 del 24 de abril del 2009; C-093-2009 del 31 de marzo del 2009; C-41-2009 del 16 de febrero del 2009; C-372-2008 del 16 de octubre del 2008, C-249-2008 del 16 de julio del 2008; C-078-2004 del 8 de marzo del 2004; C-049-2002 del 19 de febrero del 2002, únicamente en cuanto establecían la imposibilidad de que los funcionarios interinos de las municipalidades participaran en los concursos internos para ocupar las plazas vacantes.”

En razón de lo expuesto anteriormente, es criterio de este Órgano Asesor que la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha considerado que resulta contrario al Derecho de la Constitución, el impedir que los funcionarios interinos de las  municipales participen en los concursos internos para llenar las plazas vacantes, por lo que en virtud del carácter erga omnes de las resoluciones de la Sala Constitucional, las Municipalidades deben permitir que los funcionarios interinos se les tome en cuenta para participar, en los concursos internos convocados para llenar plazas vacantes.

Bajo esta misma línea de pensamiento, es claro que la Sala Constitucional considera que el permitir que los interinos participen en los concursos internos para llenar plazas, no pone en riesgo la estabilidad ni los derechos de los funcionarios en propiedad, ya que el acceso a participar en el concurso no garantiza el ser nombrado, sino que lo que se adquiere es una expectativa de ser nombrado, ya que dicho nombramiento debe  efectuarse en base a los méritos y calidades que presente cada candidato eligiéndose al más idóneo para el puesto, por lo que considera este Órgano Asesor que la participación de los interinos en los concursos para llenar plazas vacantes no violenta lo señalado por el Código Municipal en relación a la carrera municipal y el ingreso a la misma.

 

3. De conformidad con la Sala Constitucional en su resolución número 201-2011-509 del expediente judicial número 08-013371-0007-CO, establece la posibilidad de que los interinos sean nombrados en concursos internos  para llenar una plaza vacante. ¿Debe esta Municipalidad adecuar los procesos de selección de personal para que participen los funcionarios interinos?

En virtud del carácter erga omnes de las resoluciones de la Sala Constitucional,  es criterio de este Órgano Asesor que  los entes municipales  deben adecuar los procesos de selección con arreglo a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, de manera que se les permita a los funcionarios interinos ser partícipes de los concursos que realice el ente municipal con el fin de llenar las plazas vacantes

 

4. En caso de que las personas nombradas interinas en las municipalidades se les permita participar en los concursos internos, ¿Cómo deberá valorar esta administración la idoneidad  de los aspirantes a dicho nombramiento, si existen casos en los que no tienen ni la experiencia laboral mínima requerida?

La idoneidad como presupuesto para el ingreso de los trabajadores al Estado, hace referencia al cumplimiento de una serie de requisitos que les permitan desarrollar eficientemente la función pública que les ha sido encomendada.  Al respecto, el   Tribunal Constitucional ha indicado que la idoneidad “significa que es condición necesaria para el nombramiento de los servidores públicos, “con las excepciones que esta Constitución o el Estatuto de Servicio Civil determinen”, tener o reunir las características y condiciones que los faculten para desempeñarse óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público, es decir, reunir los méritos que la función demande” (Sala Constitucional, resolución número 1999-6796 de las dieciocho horas con cuarenta y dos minutos del primero de setiembre de mil novecientos noventa y nueve).  De igual manera, ese Tribunal Constitucional ha señalado que la idoneidad no está referida únicamente al cumplimiento de requisitos académicos, sino que incluye una serie de aptitudes requeridas para asegurar esa efectividad en la función pública.

El procedimiento por excelencia para la comprobación de la idoneidad es el concurso, que le permite a la entidad comprobar la idoneidad de las personas que están solicitando el puesto, y asegurarse el que pueda contar con los mejores candidatos posibles para ocupar el puesto.

Sobre este punto, nos interesa señalar lo establecido por la Sala Constitucional en la resolución N° 2004-04665, de las 12:43 horas del 30 de abril de 2004, citada en el  Dictamen C-166-2013 del 26 de agosto del 2013.

X.-Sobre el concurso como mecanismo de nombramiento. El concurso es, en pocas palabras, la modalidad de nombramiento a que se acude cuando las normas vigentes sobre la materia no determinen algún otro sistema específico de nombramiento. Se realizará, entonces, con el fin de determinar el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para evaluar los méritos y calidades de los aspirantes. Se trata, entonces, del mecanismo por excelencia para proveer cargos de carrera administrativa. Al señalarse por parte de la Administración las bases del concurso, éstas se convierten en reglas particulares obligatorias tanto para los participantes como para aquélla. En otros términos, a través de dichas reglas la administración se autovincula y autocontrola, por lo que debe respetarlas; su actividad en cuanto a la selección de los aspirantes que califiquen para acceder al empleo o empleos correspondientes se encuentra previamente regulada, de modo que no puede actuar en forma discrecional al realizar dicha selección. Por consiguiente, cuando la administración se aparta o desconoce las reglas del concurso o rompe la imparcialidad con la cual debe actuar o manipula los resultados del concurso, falta a la buena fe, incurre en violación de los principios que rigen la actividad administrativa (igualdad, moralidad, eficacia e imparcialidad) y, además, puede violar los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo de quienes participaron en el concurso y resultan lesionados en sus intereses por el proceder irregular de aquélla. Así, en relación con los empleos sujetos a concurso público, la Constitución no atribuye al nominador poder discrecional alguno para su nombramiento. Frente al concurso, la administración carece de libertad para adoptar una solución diferente o privilegiar otra alternativa que considere más apropiada para el interés público. Por el contrario, se parte de la premisa de que el interés público en este caso se sirve mejor acatando el resultado del concurso. La actuación administrativa en lo que respecta a estos empleos no es política y se desarrolla, por ende, de conformidad con estrictas reglas técnicas y objetivas. Si no fuera posible concebir este tipo de normas o expedidas éstas cumplirlas, la finalidad de conformar una administración eficiente y profesional a través del indicado mecanismo estaría desprovista de sentido, y el sistema ordinario de nombramiento que ha debido escoger el Constituyente no habría podido ser otro que el de libre nombramiento y remoción. No escapa al juicio de esta Sala que las pruebas realizadas y el concurso mismo pueden adolecer de imperfecciones y de fallas, pero eso no autoriza la sustitución del sistema de carrera por el de libre nombramiento y remoción, ni la prevalencia de la voluntad del nominador. La falta de absoluta seguridad que puede tener el sistema se soluciona previendo el establecimiento de un período de prueba dentro del cual la persona escogida será objeto de calificación, y mejorando constantemente las pruebas y mecanismos de examen y calificación de los concursos.

El artículo 119 del Código Municipal, señala los requisitos necesarios para poder ingresar al servicio dentro del régimen municipal, siendo entre ellos, el contar con los requisitos mínimos que establezca el manual de puestos, y demostrar la idoneidad por medio de pruebas, exámenes o concursos. Señala la norma en comentario, lo siguiente:

Artículo 119. — “Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:

a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.

b) Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos. 

c) Ser escogido de la nómina enviada por la oficina encargada de seleccionar al personal.

d) Prestar juramento ante el alcalde municipal, como lo estatuye el artículo 194 de la Constitución Política de la República.

e) Firmar una declaración jurada garante de que sobre su persona no pesa impedimento legal para vincularse laboralmente con la administración pública municipal.

f) Llenar cualesquiera otros requisitos que disponga los reglamentos y otras disposiciones legales aplicadas.”

Bajo esta misma línea de pensamiento, el artículo 125 del Código Municipal señala que: “El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, que se administrarán únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 116 de esta Ley.

De lo anteriormente señalado es claro que para ingresar a la carrera municipal es necesario demostrar la idoneidad por medio de exámenes o concursos así como reunir los requisitos mínimos indispensables para el adecuado desempeño de las  funciones. 

En el caso de los funcionarios interinos, el artículo 118 del Código Municipal  señala que dichos servidores no están amparados por los derechos y beneficios de la carrera administrativa municipal, lo cual nos haría suponer que a los servidores  interinos no se les debería de exigir los requisitos señalados por el artículo 119 y 125 antes mencionados, sin embargo,  la jurisprudencia judicial ha señalado que el funcionario interino tiene derecho a ser tomado en cuenta para participar en los concursos internos para llenar las plazas vacantes, siempre y cuando reúna los requisitos exigidos para el puesto y cuente con la condición de elegible.

“ Por otra parte, a pesar de la tutela que se le ha otorgado, se ha establecido con claridad que la persona servidora interina no tiene derecho a ser nombrada en el puesto, por el solo hecho de haberlo desempeñado durante cierto período, pero sí a poder concursar, a los efectos de tener la oportunidad de ser elegido, siempre y cuando cumpla los requisitos solicitados para la plaza. Al respecto, se ha señalado:

“La circunstancia de que al recurrente se le hubiese nombrado interinamente y por un determinado plazo, para desempeñar el cargo que le interesa, no tiene la virtud de constituir derecho adquirido alguno a su favor que obligue a la administración a nombrarlo en propiedad en esa plaza, toda vez que el derecho a ocupar un cargo público no se adquiere con el simple transcurso del tiempo o por haber ocupado otras similares por cierto período, sino por tener la idoneidad comprobada para desempeñarlo conforme a lo dispuesto por el artículo 192 Constitucional. De tal modo que, a lo más que tiene derecho el recurrente, es a que se le tome en cuenta para participar, con arreglo a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, en los concursos convocados para llenar la plaza que le interesa, claro está, siempre y cuando reúna los requisitos exigidos para ello y cuente con la condición de elegible”. (Sentencia de la Sala Constitucional número 5010, de las 15:52 horas del 6 de setiembre de 1994. En el mismo sentido pueden consultarse las resoluciones números 2922, de las 17:15 horas del 15 de junio; 3442, de las 9:54 horas del 8 de julio; y, 4964, de las 14:20 horas del 6 de setiembre, todas de 1994). (Resolución N° 2013-001077 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cincuenta minutos del dieciocho de setiembre de dos mil trece).

En razón de lo expuesto, es criterio de este Órgano Asesor que la municipalidad debe para comprobar la idoneidad de los servidores realizar los respectivos concursos.

En estos concursos, como lo hemos indicando, podrán participar los funcionarios interinos, sin embargo, sólo podrán ocupar las plazas respectivas aquellos que reúnan los requisitos exigidos para el puesto, entre ellos la experiencia requerida, por lo que aquellos funcionarios que no resulten idóneos para desempeñar el puesto, no podrán ser nombrados en propiedad, pese a que puedan participar en los concursos internos.

5. El artículo 128 del Código Municipal, indica en su inciso a) que cuando queda una plaza vacante esta se puede llenar mediante ascenso directo del funcionario calificado para el tal efecto y si es del grado inmediato. Partiendo de que la Municipalidad posee una estructura de plazas con rango equivalente pero especialización totalmente distinta, de manera que los conocimientos adquiridos en el ejercicio de un cargo no resulta aplicable ni compatible con el requerido en otras áreas. ¿Cómo se debe determinar para llenar la plaza vacante en esta primera fase que un funcionario es calificado, y que posee el grado inmediato inferior?

En relación a cómo debe determinar la municipalidad si un funcionario está calificado o no para ocupar una plaza vacante mediante el ascenso directo, es criterio de este Órgano Asesor que no es posible para esta Procuraduría señalar o determinar  el procedimiento a seguir, toda vez que, las municipalidades de conformidad con el artículo 170 de la Constitución Política, tienen autonomía municipal para decidir libremente todo lo referente a la organización del ente municipal. Señala el artículo en comentario en lo que interesa, lo siguiente:

ARTÍCULO 170.—“Las corporaciones municipales son autónomas…”

Sobre este punto la jurisprudencia judicial ha señalado lo siguiente:

¡Error! Marcador no definido..- DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL. El desarrollo jurisprudencial que esta Sala hecho en relación a la autonomía municipal en sus diversas facetas ha sido muy amplio y completo; sin embargo, no es sino hasta en la sentencia número 5445-99, de las catorce treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, que determina, primero que nada, el concepto de autonomía municipal, como "la capacidad que tienen las municipalidades para decidir libremente y bajo su propia responsabilidad todo lo referente a la organización" de su jurisdicción territorial (cantón), y que se traduce en la capacidad de fijar sus políticas de acción -planes y programas- y de inversión en forma independiente -determinación de su presupuesto-, específicamente del Poder Ejecutivo; autonomía que deriva del carácter electoral y representativo de su gobierno (Concejo y Alcalde); y luego analiza los diversos ámbitos en que se manifiesta

"Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política:  como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente. Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución Política (artículo 170) y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales." (Resolución N° 2001-00620 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA de las quince horas con veintiún minutos del veinticuatro de enero del dos mil uno

 

Cabe señalar, en todo caso, que los grados entre las diferentes plazas y cargos existentes, deben haber sido definidos por la Municipalidad, al establecer el Manual Descriptivo de Puestos, por lo que con apego a este instrumento normativo deberá la Municipalidad determinar los grados existentes entre sus diferentes cargos.

6. ¿Pueden los interinos ser nombrados en propiedad mediante el procedimiento del inciso a), descrito en la consulta anterior? En caso de que la respuesta sea positiva, ¿En qué plano quedaría la Carrera Administrativa de los funcionarios que ya laboran para la institución?

En relación a si un funcionario interino puede ser nombrado en propiedad mediante el ascenso directo, debemos reiterar el criterio señalado por este Órgano Asesor mediante el dictamen C-223-2006 del 1 de junio del 2006, el cual expresamente señaló lo siguiente:

“Si el procedimiento escogido es el ascenso en propiedad a la plaza superior, las funcionarias que se encuentran interinas no podrán ser consideradas para el puesto, ya que es requisito indispensable para realizar el ascenso en propiedad que las funcionarias se encuentren ocupando el puesto inmediato inferior también en propiedad, tal y como se explicó al contestar la primer consulta”.

En razón de lo anteriormente señalado es claro que no es posible nombrar en propiedad mediante un ascenso directo a los servidores que se encuentran interinos, ya que para ser nombrado en ascenso directo en propiedad se requiere estar nombrado en propiedad en el puesto inferior, lo que si se podría hacer es nombrar en forma interina a un servidor por un lapso de dos meses de conformidad con el párrafo segundo del artículo 130 del Código Municipal, mientras se realiza  el procedimiento señalado en el artículo 128 del mismo cuerpo normativo. Señalan las normas en comentario en lo que nos interesa, lo siguiente:

Artículo 128. — “Al quedar una plaza vacante, la municipalidad deberá llenarla de acuerdo con las siguientes opciones:

a) Mediante ascenso directo del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato.

b) Ante inopia en el procedimiento anterior, convocará a concurso interno entre todos los empleados de la Institución.

c) De mantenerse inopia en la instancia anterior, convocará a concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno”.

Artículo 130. — “(…)

Mientras se realiza el concurso interno o externo, el alcalde podrá autorizar el nombramiento o ascenso interino de un trabajador hasta por un plazo máximo de dos meses, atendiendo siempre las disposiciones del artículo 116 de esta ley.

III.             CONCLUSIONES

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

1.      La jurisprudencia de la Sala Constitucional ha considerado que resulta contrario al Derecho de la Constitución, el impedir que los funcionarios interinos de las  municipales participen en los concursos internos para llenar las plazas vacantes, por lo que en virtud del carácter erga omnes de las resoluciones de la Sala Constitucional, las Municipalidades deben permitir que los funcionarios interinos se les tome en cuenta para participar, en los concursos internos convocados para llenar plazas vacantes.

2.      De conformidad con el criterio sostenido por la Sala Constitucional, la participación de los interinos en los concursos para llenar plazas vacantes no violenta lo señalado por el Código Municipal en relación a la carrera municipal y el ingreso a la misma.

3.      Los entes municipales  deben adecuar los procesos de selección con arreglo a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, de manera que se les permita a los funcionarios interinos ser partícipes de los concursos que realice el ente municipal con el fin de llenar las plazas vacantes

4.      La municipalidad debe comprobar la idoneidad de los servidores para realizar los respectivos nombramientos en propiedad, por lo que si una persona no reúne los requisitos exigidos, no será idóneo para el puesto y por lo tanto, no podrá ser escogido.

5.      Las municipalidades de conformidad con el artículo 170 de la Constitución Política tienen autonomía municipal para decidir libremente todo lo referente a la organización del ente municipal, por lo que le corresponde a la Municipalidad de Pérez Zeledón estipular el proceso que debe seguir para determinar si un funcionario está calificado o no para ocupar una plaza vacante mediante el ascenso directo, todo de conformidad con el resguardo del interés del ente Municipal y en atención a las disposiciones contenidas en los manuales de puestos existentes en la corporación municipal.

6.      No es posible nombrar en propiedad mediante un ascenso directo a los servidores que se encuentran interinos, ya que para ser nombrado en ascenso directo en propiedad se requiere estar nombrado en propiedad en el puesto inferior, lo que si se podría hacer es nombrar en forma interina a un servidor por un lapso de dos meses de conformidad con el párrafo segundo del artículo 130 del Código Municipal, mientras se realiza  el procedimiento señalado en el artículo 128 del mismo cuerpo normativo.

 Cordialmente,

 

Grettel Rodríguez Fernández                               Berta Marín González

Procuradora B                                                   Abogada de Procuraduría