09 de abril, 2014

C-124-2014

 

 

Ing. Ronald Peters Seevers

Director Ejecutivo

Instituto del Café

 

 

Estimado señor:

 

            Me refiero a su atento oficio N. DEJ/262/2014 de 12 de marzo del presente año, por medio del cual solicita una interpretación del artículo 84 de la Ley N. 2762, en relación con el precio en los contratos de exportación.  Solicitud que presenta en razón de una diferencia de criterios entre la Unidad de Asuntos Jurídicos del Instituto y varios miembros de la Junta Directiva y de la Dirección Ejecutiva de ICAFE.

 

            Al respecto, relata que la Unidad de Asuntos Jurídicos del ICAFE, en oficio UAJ/012/2012 ha considerado que en caso de que el ICAFE rechace la inscripción de contratos de venta del café para exportación se encuentra facultado para comprar el producto  siempre y cuando sea a un precio similar al del mercado. En tanto que para unos directivos y la Dirección Ejecutiva, el precio de compra del café por parte de ICAFE “debe ser cualquiera que sea superior al pactado entre el Beneficiador y el Exportador”. Por consiguiente, el precio superior puede o no coincidir con los precios del mercado. Agrega que esa compra es meramente instrumental, para efectos de asegurar un mejor precio de venta del café y no afectar al productor en su liquidación final, de manera que se pueda garantizar el equilibrio que busca la Ley.   Adjunta Ud. el oficio UAJ/012/2012 de la Asesoría Jurídica en el que se señala que los criterios de valoración para determinar la compra del café  por parte del ICAFE lo serán la razonabilidad y proporcionalidad, a efecto de garantizar el equilibrio comercial de la negociación en todos los eslabones de la cadena participante y con ello amparar al productor, a quien al final deberá llegar el resultado de la negociación pactada. El parámetro mínimo para que el ICAFE adquiera el café es el precio que prevalece en el mercado.

 

            El equilibrio de las relaciones entre los distintos sectores del ámbito cafetalero justifica la intervención del ICAFE en la fijación del precio de los contratos de exportación de café. Para esa fijación, el Instituto debe considerar como parámetro mínimo el precio del mercado.

 

A-. UNA INTERVENCIÓN PARA MANTENER EL EQUILIBRIO EN LAS RELACIONES EN EL SECTOR CAFETALERO

 

La Ley sobre el Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café, Ley No. 2762 de 21 de junio de 1961, garantiza la existencia de una relación equitativa entre los miembros del sector cafetalero y, específicamente, la protección de la parte más débil de esta relación: el productor.

 

            Como se indicó en la Opinión Jurídica OJ-033-2001 de 6 de abril de 2001, la protección que la Ley otorga deriva del reconocimiento de la desigualdad intrínseca de los actores del mundo cafetero, así como de la transcendencia que la producción y comercialización del café ha tenido para la economía nacional y para la estructura social del país. La pequeña y mediana producción ha sido la base tradicional de la democracia económica costarricense. De allí, precisamente, la declaración de "interés público" que ha recibido lo relativo a la producción, elaboración, mercadeo, calidad y prestigio del café de Costa Rica (artículo 2).

 

            Dentro de ese marco de equilibrio de las relaciones con protección al productor de café, el Instituto del Café de Costa Rica debe procurar el desarrollo de la actividad cafetalera en todas sus etapas y defender los intereses de la actividad. Pero sobre todo propiciar el régimen equitativo de relaciones, así como la supervisión y vigilancia del cumplimiento de la Ley, artículo 101. La que contiene diversas normas protectoras de la producción del café.

 

            Ciertamente, cabría cuestionarse si la finalidad presente en la Ley 2762, así como la intervención del ICAFE prevista en la Ley  encuentra asidero en un ordenamiento jurídico en que cada día toma mayor importancia el mercado como elemento regulador de las relaciones comerciales. Es de señalar que disposiciones adoptadas por el legislador en los últimos años reafirman los principios y objetivos de la citada Ley. Al punto que puede afirmarse que la actividad de producción de café continúa siendo una actividad de interés general, que justifica la adopción de disposiciones con rango de ley, dirigidas a su protección y, en particular, a la protección del productor cafetalero. En orden a lo expuesto cabe señalar que la Asamblea ha regulado la titularización de créditos del sector cafetalero, autorizando la participación del Estado, bancos comerciales del Estado, el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo y al ICAFE en este proceso, para lo cual deben constituir un fideicomiso (el fideicomiso cafetalero). La Ley 8208 de 3 de enero de 2002 autoriza, en efecto, una emisión por un monto máximo de setenta y cinco millones de dólares, con una garantía del Estado por la suma de veinticinco millones de dólares, una garantía de pago por cinco millones de dólares otorgada por el ICAFE, una garantía de pago por un monto de cinco millones otorgadas por INFOCOOP. Además, una garantía de liquidez por un monto de dos millones doscientos mil dólares aportada por ICAFE. Titularización de créditos que se declaró de interés social, a efecto de que diversos actos de gravamen relacionados con la titularidad estén exentos de pago de tributos, artículo 4. Legislación que implica un compromiso con el financiamiento de la actividad cafetalera.

 

Y más recientemente, la Ley del Fideicomiso para apoyo de los productores afectados por la epidemia de la Roya, 9153 de 3 de julio de 2013,  crea dicho fideicomiso con el objeto de dar atención integral a las necesidades de los pequeños  productores, que hayan sido  afectados por la roya del café y otras contingencias agroproductivas relacionadas con el cultivo. Una normativa que el legislador califica de interés público y a la cual le atribuye la condición de norma especial que debe prevalecer sobre cualquier disposición que se le oponga. Fórmula usual en las leyes que en el presente caso suscita interés debido a las regulaciones en orden a la constitución de fideicomisos por parte del Estado.

 

            Resta recordar, por demás, que el equilibrio entre los sectores participantes en la actividad del café no es solo un objetivo a nivel nacional. Por el contrario, esa necesidad de equilibrio ha impactado la celebración de los distintos convenios y acuerdos internacionales en materia de café. Y es parte de ese equilibrio la remuneración adecuada a los productores. El artículo 1 del Acuerdo Internacional de Café de 2007, (ley N. 8782 de 30 de septiembre de 2009), expresamente señala el interés en promover la expansión del sector cafetalero mundial en beneficio de todos los participantes del sector, que propicien el equilibrio de la oferta y la demanda y den por resultados precios justos tanto para consumidores como productores. Y entre estos, para los pequeños productores. Congruente con dicho objetivo, el artículo 31 del Acuerdo prevé la constitución de un Foro Consultivo sobre Financiación del Sector Cafetalero, en el que se debatirá sobre la financiación y gestión de riesgo del sector cafetalero “dando particular importancia a las necesidades de los productores en pequeña y mediana escala y a las comunidades locales de las zonas productoras de café”. Además, el artículo 34, inciso 5) dispone que la Organización Internacional de Café propiciará el acceso de los pequeños productores de café a la información, como instrumento para mejorar su actuación financiera, lo que comprenderá gestión del crédito y del riesgo. Es decir, por medio del Acuerdo Internacional las Partes Contratantes, entre ellas Costa Rica, se compromete a mantener un equilibrio en las relaciones entre los participantes en la actividad cafetalera y sobre todo a tomar disposiciones que tiendan a la protección del productor cafetalero.

    De modo que la protección a la producción y dentro de esta al pequeño productor, siempre considerado la parte más débil del sector, debe continuar rigiendo la interpretación de la Ley 2762 y de sus disposiciones. Entre ellas, la fijación de precios por parte del ICAFE.

 

 

 B-. EL PRECIO DEL MERCADO COMO PARAMETRO DE LA FIJACIÓN A CARGO DEL ICAFE           

 

Consulta ICAFE sobre el precio que debe reconocer cuando adquiere café con base en el artículo 84 de la Ley 2762. La duda es si el precio de adquisición debe ser similar al mercado o puede ser superior o inferior.

 

Al regular el precio del contrato de venta de café para la exportación, las partes están obligadas a expresar el precio real pactado sin otra deducción distinta que la utilidad “legítima” del exportador, artículo 82. Dado que se trata de un precio pactado podría considerarse que las partes son totalmente libres para fijar un precio. De modo que la compra venta podría realizarse por un precio bajo si las partes y, en particular, el productor están de acuerdo. Supuesto en que lo importante sería que el precio establecido en el contrato sea el realmente pactado.

 

            Empero, el elemento del precio del contrato está regulado en función de los fines propios de la Ley 2762 y, en particular, la protección del productor. En ese sentido, la obligación de consignar el precio real pactado está encaminada a garantizar la participación racional y cierta de cada sector interviniente en el negocio cafetalero y no solo de quienes son partes en ese contrato de exportación. En otras palabras, está presente la necesaria protección al productor cafetalero.

 

Aspecto que debe tomarse en cuenta en orden a la interpretación de estas disposiciones. No resulta conforme con la finalidad de la Ley 2762 la fijación en el contrato de un precio que sea inferior a  los precios normales prevalecientes en el mercado. Importa destacar que esa discordancia solo cobra relevancia jurídica  cuando se pretende fijar en el contrato un precio visiblemente inferior a los precios prevalecientes en el mercado. Supuesto en el cual la Dirección Ejecutiva no puede inscribir un contrato. A contrario, la circunstancia de que el precio de compra venta sea igual o superior al precio prevaleciente en el mercado no justifica una negativa de inscripción. Por consiguiente, bajo ese supuesto, el contrato de compra venta tendría que ser inscrito por la Dirección Ejecutiva.

 

 

Dispone el artículo 83 de la Ley:

 

“Artículo 83.-

 

Si el precio consignado en un contrato por inscribir no concordara con los niveles de precios normales prevalecientes en el mercado, por ser visiblemente inferiores a éstos, el Director Ejecutivo del Instituto del Café de Costa Rica deberá someter el citado contrato a conocimiento de la Junta Directiva en la sesión inmediata siguiente, para que ésta resuelva si se inscribe o se rechaza la transacción”. (Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 6988 de 26 de junio de 1985).

 

De lo dispuesto en dicho numeral se deriva que, para efectos de inscripción, un contrato de compra venta de café debe contener un precio que sea igual o superior al precio del mercado. Si el precio es inferior a los prevalecientes en el mercado, el Director Ejecutivo del ICAFE debe abstenerse de inscribir y, en su lugar, debe someter el contrato a la Junta Directiva. Es esta la que puede decidir si se inscribe o no el contrato de compra venta. Decisión que tiene efectos en orden del precio del contrato, conforme lo establece el artículo 84 cuya interpretación se consulta. Preceptúa el artículo 84 de la Ley:

 

“Artículo 84.-

 

Si la Junta Directiva ordenara la inscripción de un contrato, en las condiciones señaladas en el artículo anterior, deberá motivar su resolución. Si lo rechazara, el beneficiador gozará de un plazo de tres días hábiles, contados a partir del día en que se le notificó la resolución rechazando la inscripción, para presentar recurso de revocatoria contra el respectivo acuerdo. Conocido el recurso por la Junta Directiva, ésta podrá acogerlo e inscribir el contrato mediante resolución razonada; o rechazarlo y comprar ese café en forma directa, a cualquier precio superior, en cuyo caso podrá vender el producto mediante el procedimiento de contratación directa. Para adquirirlo contará con un plazo de tres días hábiles después de resuelto el recurso. Transcurrido ese plazo sin que el Instituto haya ejercido ese derecho, el contrato se inscribirá de oficio. (Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 6988 de 26 de junio de 1985).

 

            Una disposición que  se enmarca dentro de los objetivos de la ley y cuyo contenido es coincidente con otras disposiciones en materia de venta del café. De acuerdo con el artículo 31 de la Ley, el precio de venta del café para la exportación “debe estar comprendido dentro de los márgenes mínimos de fluctuación normal del mercado”. Lo que ICAFE comprueba con el estudio de los precios en las transacciones locales para exportación y las condiciones del mercado internacional. El artículo 32 de esa Ley establece el mismo parámetro que el artículo 84 a efecto de determinar la procedencia de una venta. En efecto, el 32 dispone que la venta a precio “visiblemente inferior a los niveles normales del mercado” debe ser consultada y puede ser rechazada por la Junta Directiva. De lo cual podemos deducir que la Ley establece como parámetro para las transacciones del café el precio del mercado.

 

            Conforme con el numeral 84, la negativa a inscribir un contrato de compra venta de café por fijar un precio de venta inferior a los precios del mercado, obliga a la Junta Directiva de ICAFE a comprar el producto en forma directa. Para ese efecto deberá fijar un precio. En criterio de algunos directivos y de la Dirección Ejecutiva ese precio debe ser superior al negociado entre beneficiador y exportador, con independencia de que coincida o no con los precios del mercado. Por lo que podría comprar  a un precio inferior al mercado, siempre que el precio fijado sea superior al pactado por el beneficiador y exportador. Lo anterior considerando que esa compra es una medida de salvaguarda, para que asuma la propiedad del producto y lo negocie al precio de mercado o superior. Supuesto en que se protegería al propietario a quien se le aseguraría un mejor precio de venta.

 

            Por el contrario, la Dirección Jurídica considera que el parámetro que debe seguir la Junta Directiva es el referido por el mercado internacional. El imperativo de establecer un régimen equitativo entre los sectores lo obliga a comprar a cualquier precio superior, tomando como parámetro mínimo el precio que prevalece en el mercado.

 

            La redacción de la norma permite establecer que la Junta Directiva fija unilateralmente el precio del café que debe adquirir. Una adquisición que se origina en un rechazo del contrato suscrito entre beneficiador y exportador, por establecer este un precio visiblemente inferior al mercado. Si la causa de la intervención de la Junta Directiva es la existencia de un precio inferior al mercado, en criterio de la Procuraduría, el precio que la Junta determina no puede ser inferior al precio del mercado. Aun cuando el ICAFE se constituya en el comprador del producto, circunstancia que llevaría a considerar que su interés es no tener una erogación alta, lo cierto es que carecería de razonabilidad que deniegue la inscripción de un contrato por ser el precio inferior al mercado pero cuando él adquiere el café, le fije igualmente precios inferiores al mercado. Si la inscripción del contrato se deniega es porque pactar en los contratos de exportación precios significativamente bajos con relación a los precios del mercado deriva en un desequilibrio, que contraviene el objetivo de un régimen equitativo, con participación racional de todos los sectores y en particular, del productor a quien en último término afectará positiva o negativamente el precio que se fije.

 

            La adquisición del café  y la determinación del precio de adquisición por parte del ICAFE deben enmarcarse dentro de los fines de la Ley 2762 y, en particular, en la protección del productor. No debe dejarse de lado que la redacción actual del artículo 84 es producto de la Ley 6988 de 26 de junio de 1985. La Exposición de Motivos de esta Ley expresamente señala que las reformas contenidas en el proyecto van dirigidas a garantizar a los productores de café, el apoyo jurídico institucional necesario para que su café sea pagado a los mejores precios (cfr. folio 8) y difícilmente puede considerarse que un precio inferior al mercado pueda ser calificado de “mejor precio” para el productor.

 

            Es por ello que en el artículo 84 “precio superior” no puede implicar un precio inferior al precio del mercado. Cabría preguntarse, empero, si “precio superior” puede consistir en un precio superior al del mercado, supuesto en el cual el precio del mercado sería un parámetro mínimo; o si por el contrario, el precio del mercado se constituye en un límite infranqueable para la intervención que el artículo 84 autoriza.

 

El precio de adquisición del café por parte de ICAFE  no puede ser inferior a los precios de mercado y por consiguiente, no puede adquirir café a un precio inferior. Ahora bien, respecto a la posibilidad de un precio superior al del mercado, debe tomarse en cuenta que el llamado precio de mercado es un precio para el café convencional, no diferenciado. Pero, a la par de ese café se encuentran segmentos diferenciados por tratarse de productos especiales de café dirigidos a distintos nichos (cafés gourmet y  especiales) o por ser producto de mecanismos de producción y procesamiento distintos (café orgánico, ecológicos, cafetales con sombra (“amigables con la biodiversidad), o bien se trata de cafés que entran en la categoría de comercio justo. Cafés que por sus atributos como sabor, origen, tostados, producción socialmente responsable, amigable al ambiente motivan que el café se venda a precios especiales que superan a los del mercado convencional. Cafés cuyo precio se fija por negociación y no normalmente a través de la bolsa.

 

            En supuestos como los indicados, es razonable considerar que el ICAFE compre el café a un precio superior al del mercado convencional. Decisión que, obviamente, debe encuadrarse en criterios técnicos y los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

 

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1-. La necesidad de mantener el equilibrio en las relaciones entre los participantes en la actividad cafetalera y  la protección del productor cafetalero, particularmente del pequeño rige la interpretación de la Ley del Régimen Relaciones de Productores, Beneficiadores y Exportadores Café, N. 2762 de 21 de junio de 1961.

 

2-. Diversas disposiciones de dicha Ley establecen el precio de mercado como parámetro de transacciones con el café. Precio de mercado que debe garantizar una participación racional y cierta de cada sector interviniente en el negocio cafetalero, incluido el sector productor. Y ello aun cuando dicho sector no sea parte del contrato de que se trate. Dado ese objetivo, el precio de transacción no puede ser visiblemente inferior al precio de mercado.

 

3-. En los supuestos contemplados en el artículo 84 de la Ley, la Junta Directiva de ICAFE es autorizada a comprar el café, objeto de un contrato de exportación al que se ha rechazado su inscripción por contener un precio inferior al de mercado. La razón de ser de esta  adquisición por parte de ICAFE es la existencia de un precio inferior al del mercado. Razón que impide considerar que el Ente puede adquirir a precios inferiores al mercado siempre que sean superiores a los fijados en el contrato.

 

4-. Por el contrario, el precio de adquisición por parte0 de ICAFE debe ser igual o superior al del mercado. Lo anterior tomando en cuenta las cualidades particulares del café objeto de la transacción. 

 

5-. Tomando en cuenta esas características, la decisión de ICAFE de comprar el café a un precio superior al del mercado debe enmarcarse en criterios técnicos y ser conforme con los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

 

 

Atentamente,

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA GENERAL ADJUNTA

 

MIRCH/gap