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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 113
 
  Dictamen : 113 del 31/03/2014   

31 de marzo del 2014


C-113-2014


 


Doctor


Leonardo Garnier Rímolo


Ministro de Educación Pública


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DM-1651-11-2013 del 28 de noviembre de 2013, mediante el cual solicita a este órgano asesor que nos pronunciemos sobre las siguientes interrogantes planteadas a partir de los artículos 93 y 94 de la Ley General de Policía y 6 del Decreto Ejecutivo 37458-SP:


 


“1.1. ¿Definir en qué consiste la autorización para que una entidad pública realice labores de adiestramiento y capacitación policial?


 


1.2. ¿Cuál es el procedimiento para autorizar una Escuela de Policías y/o entidad pública que realice labores de adiestramiento y capacitación policial?


 


1.3. ¿Considerando las competencias del Ministerio de Educación Pública, les son aplicables las Leyes o reglamentos que regulan la formación, perfeccionamiento y especialización de los servicios policiales?”


 


“2.1. ¿Cuáles son las consideraciones para realizar las convalidaciones de títulos emitidos por la Escuela Policial u otras entidades públicas?


 


2.2. ¿Qué vinculación tiene para las Escuelas de Policías y/o entidad pública que realice labores de adiestramiento y capacitación policial, las convalidaciones que realice el Ministerio de Educación Pública sobre los títulos que emiten?”


 


  En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por el Licenciado Mauricio Medrano Goebel, Director de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Educación Pública.


 


 


 


I.                   SOBRE LAS OBLIGACIONES LEGALES DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA EN MATERIA EDUCATIVA Y POLICIAL


 


  La normativa vigente en Costa Rica en lo que respecta a Educación, le otorga tanto al Ministerio de Educación Pública como al Consejo Superior de Educación, una responsabilidad compartida que ejercen a nombre del Estado, para  cumplir el derecho fundamental a la educación.


 


  Precisamente el artículo 81 de la Constitución Política, establece que la dirección general de la enseñanza oficial, sea la educación impartida por el Estado, corresponde a un Consejo Superior presidido por el Ministro de ramo, otorgando a esta entidad relevancia constitucional para autorizar y establecer los planes de estudio y programas del sistema de educación pública. En esa misma línea el legislador lo reconoció en los artículos 5 y 9 de la Ley Fundamental de Educación N°2160 del 25 de setiembre de 1957.


 


  En el caso del Ministerio de Educación Pública, sus atribuciones han sido establecidas legalmente, principalmente a partir de lo dispuesto en la Ley 3481 del 13 de enero de 1965, Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública. Al respecto, esta ley señala en su artículo 1, que el Ministerio de Educación Pública es el órgano del Poder Ejecutivo en el ramo de la educación encargado de "administrar todos los elementos que integran aquel ramo, para la ejecución de las disposiciones pertinentes del título sétimo de la Constitución Política, de la Ley Fundamental de Educación, de las leyes conexas y de los respectivos reglamentos.” Por su parte en el ordinal 2 se establece como competencia específica y exclusiva del Ministerio de  Educación Pública "(...) poner en ejecución los planes, programas y demás determinaciones que emanan del Consejo Superior de Educación".


 


  Consecuentemente, el Ministerio de Educación es un ejecutor de las resoluciones del Consejo Superior de Educación, y por tal motivo, complementa su función con las competencias constitucionales atribuidas al Consejo Superior de Educación.


 


  Adicionalmente, los artículos 30 y 31 de la Ley Fundamental de Educación, reconocen al Ministerio de Educación Pública como el coordinador entre los órganos y las instituciones del Estado, para ofrecer a las comunidades programas tendientes a elevar el nivel cultural, social y económico de sus miembros.


 


  Precisamente por ello, por mandato constitucional, corresponde al Consejo Superior de Educación la dirección de la enseñanza oficial, y por mandato legal, corresponde al Ministerio de Educación Pública, la administración del sistema educativo y la ejecución de los planes, programas y demás determinaciones que emanen del Consejo Superior de Educación.


 


            Es claro entonces que el legislador reconoció en las leyes indicadas, competencias específicas al Ministerio de Educación Pública en materia educativa, como órgano ejecutor de las políticas fijadas por el Consejo Superior de Educación.


           


            No obstante lo anterior, debemos señalar que el legislador decidió ampliar las funciones típicamente educativas del Ministerio de Educación Pública relacionadas al  sistema de educación oficial, con dos atribuciones adicionales muy específicas en materia policial, lo cual ocurrió con la promulgación de la Ley General de Policía N°7410 del 26 de mayo de 1994.


 


            En efecto, los artículos 94 y 95 de dicha ley, establecen lo siguiente:


 


“Adiestramiento y capacitación


Artículo 93°—Entes encargados de brindarlos


Las labores de adiestramiento y capacitación policial estarán a cargo de la Escuela Nacional de Policía Francisco J. Orlich y de cualquier entidad pública, autorizada para ese fin por el Ministerio de Educación Pública y por el Consejo de Seguridad Nacional.


 Artículo 94°—Criterios


El adiestramiento y la capacitación policial se fundamentarán en los siguientes criterios:


a) Tendrán carácter profesional y permanente.


b) Serán convalidados por el Ministerio de Educación Pública.


c) No tendrán carácter militar y, en consecuencia, su orientación será civilista, democrática y defensora de los derechos humanos.” (La negrita no es del original)


 


  Nótese que de las normas citadas, se desprende la obligación del Ministerio de Educación Pública de autorizar a las entidades públicas que deseen realizar labores de adiestramiento y capacitación policial, y además, deberá convalidar los criterios de ese adiestramiento y capacitación, lo cual se fundamenta en la visión civilista y no militar que quiso otorgar el legislador a dichas funciones.


 


  Debe tomarse en cuenta que por tratarse de disposiciones de carácter legal, las normas de la Ley General de Policía cuentan con la misma fuerza vinculante que la demás normativa ya comentada, que reconoce la competencia al Ministerio en materia de educación pública u oficial.


            Por tal motivo, no podría el Ministerio de Educación Pública desconocer el mandato que le ha impuesto el legislador, el cual a criterio de este órgano asesor no puede ser inconstitucional como lo afirma la Asesoría Jurídica del Ministerio, en la medida que sus atribuciones no son constitucionales sino legales.


 


            Es por ello, que a través de una norma de igual naturaleza podrían modificarse, ampliarse, o incluso derogarse atribuciones legales atribuidas al Ministerio de Educación Pública.


 


 


II.                SOBRE LA NECESIDAD DE REFORMA LEGAL EN CASO DE ESTIMARSE IMPROCEDENTE LA APLICACIÓN LEGISLATIVA


 


  El artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública regula en nuestro ordenamiento jurídico administrativo el principio de jerarquía de las normas. Este artículo dispone:


 


“1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:


a) La Constitución Política;


b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;


c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;


d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;


e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.


2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.


3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.”


 


Sobre dicho principio, esta Procuraduría ha indicado lo siguiente:


 


“…El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, se trata de saber cuando una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango.


Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. (OJ-116-2005 del 8 de agosto de 2005)


 


  En el caso que nos ocupa, estamos en presencia de una norma de naturaleza legal, que establece obligaciones específicas en materia policial para el Ministerio de Educación Pública, que como indicamos, no contradice ninguna norma constitucional pues las competencias de dicho ministerio no han sido fijadas constitucionalmente. En esa medida deben aplicarse de la misma forma que otras normas de igual rango legal, como las referentes a la educación oficial.


 


  Diferente es el tema de la oportunidad y conveniencia de que el legislador haya otorgado al Ministerio de Educación Pública funciones en materia de adiestramiento y capacitación policial, pues esto queda dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa.


 


  Por otro lado, en caso de que el Ministerio considere inoportuno o improcedente la aplicación de las normas dispuestas en la Ley General de Policía, deberá gestionar la respectiva reforma o derogatoria legal, y mientras ello no suceda, deberá acatar el mandato que el legislador le ha impuesto en esta materia.


 


  Aun cuando el Ministerio considere que no cuenta con el personal idóneo para realizar las labores asignadas en materia de adiestramiento y capacitación policial, lo cierto es que a partir de la normativa que le dio ese mandato, debió ajustar sus procedimientos internos y su personal, para cumplir  con lo ordenado legalmente.


 


III.             SOBRE LO ESPECÍFICAMENTE CONSULTADO


 


  Partiendo de la obligación dispuesta para el Ministerio de Educación Pública en los artículos 93 y 94 inciso b) de la Ley General de Policía, procederemos a referirnos a cada una de las preguntas planteadas por el consultante.


 


   En primer lugar, solicita definir “en qué consiste la autorización para que una entidad pública realice labores de adiestramiento y capacitación policial”. Al respecto, debemos señalar que esta Procuraduría se ha referido en numerosas oportunidades al término “autorización”, considerando que se trata de un requisito de validez del acto administrativo, que se otorga “a priori”, a diferencia de la “aprobación”, que se trata de un requisito de eficacia “a posteriori”. Específicamente en el dictamen C-004-1991 del 4 de enero de 1991, indicamos:


 


“Para tal efecto, transcribimos algunos párrafos del tratadista José Roberto Dromi en los que indica el sentido de los términos anteriormente apuntados.


"AUTORIZACION.-


El acto de autorización tiene un doble alcance jurídico: como acto de "habilitación o permiso" strictu sensu y como acto de "fiscalización o control".


Como acto de habilitación o permisión, la autorización traduce aquellas licencias que la autoridad administrativa confiere a los administrados en el ejercicio de la policía administrativa, v.gr., la autorización para construir o edificar como materia de la policía urbanística; la autorización para habilitar un comercio en ejercicio de la policía económica; la autorización para la existencia de las personas jurídicas. Como acto de fiscalización o control. la autorización es una declaración de voluntad administrativa constitutiva o de remoción de obstáculos para superar los límites que el orden jurídico pone al libre desenvolvimiento de la actividad pública.


Esencialmente, desde el punto de vista jurídico, consiste en un acto administrativo de control, por el cual un órgano faculta a otro a emitir un determinado acto. En virtud de la autorización, un órgano administrativo inferior queda facultado para desplegar una cierta actividad o comportamiento...”


 


De lo anterior, y aplicado el caso consultado, debemos señalar que la autorización que debe otorgar el Ministerio de Educación Pública a la luz de lo dispuesto en el numeral 93 de la Ley General de Policía, constituye un aval previo a favor de cualquier institución pública que desee realizar labores de adiestramiento y capacitación policial, y sin el cual, no se encontraría habilitada para realizar dichas funciones.


 


En segundo lugar, el consultante solicita que este órgano asesor se refiera a “¿Cuál es el procedimiento para autorizar una Escuela de Policías y/o entidad pública que realice labores de adiestramiento y capacitación policial? Al respecto, debemos señalar que el legislador no estableció al Ministerio de Educación Pública un procedimiento específico para otorgar estas autorizaciones, ni tampoco se reguló este tema en alguna reglamentación de la Ley General de Policía.


 


Por tal motivo, y mientras subsista el vacío normativo, este órgano asesor considera que corresponde al Ministerio de Educación Pública a través de sus órganos competentes y dentro del margen de sus competencias legales, establecer sus procedimientos internos para emitir la autorización que le ha encomendado el legislador.


 


En tercer lugar, se consulta si al Ministerio de Educación Pública “les (sic) son aplicables las Leyes o reglamentos que regulan la formación, perfeccionamiento y especialización de los servicios policiales?”. Sobre este tema, ya hemos venido indicando que el mandato legal establecido en la Ley General de Policía a cargo del Ministerio de Educación Pública, le resulta vinculante mientras se mantenga la vigencia de las normas. De igual forma, le aplicaría lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Ejecutivo 37458-SP del 30 de noviembre de 2012, por cuanto se trata de una norma reglamentaria vigente y que no ha sido anulada del ordenamiento jurídico.


 


En cuarto lugar, solicita el consultante que indiquemos: “¿Cuáles son las consideraciones para realizar las convalidaciones de títulos emitidos por la Escuela Policial u otras entidades públicas?”. Al respecto, debemos reiterar que corresponde al Ministerio de Educación Pública, a través de sus órganos competentes, establecer los procedimientos internos con base en fundamentos técnicos, sobre la forma en que convalidará los criterios de adiestramiento y capacitación policial, toda vez que el legislador le otorgó cierto margen de discrecionalidad al no limitarle específicamente en este tema.


 


Finalmente, se consulta sobre “¿Qué vinculación tiene para las Escuelas de Policías y/o entidad pública que realice labores de adiestramiento y capacitación policial, las convalidaciones que realice el Ministerio de Educación Pública sobre los títulos que emiten?” Sobre el particular, debemos reiterar que al tratarse de una obligación dispuesta legalmente, todas las instituciones involucradas se encuentran sometidas al mandato del legislador, motivo por el cual no podrían las escuelas de policías o entidades públicas autorizadas para realizar adiestramiento y capacitación policial, obviar los criterios de convalidación que emita el Ministerio de Educación Pública en esta materia.


 


 


IV.             CONCLUSIONES


 


  De lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:


 


a)                  A partir de lo dispuesto en los numerales 93 y 94 inciso b) de la Ley General de Policía, corresponde al Ministerio de Educación Pública autorizar a las entidades públicas para realizar adiestramiento y capacitación policial, y además debe convalidar los criterios de adiestramiento y capacitación en esta materia;


 


b)                 En caso de que el Ministerio de Educación Pública considere inoportuno o improcedente la aplicación de dichas obligaciones contenidas en la Ley General de Policía, deberá gestionar la respectiva reforma o derogatoria legal, y mientras ello no suceda deberá acatar el mandato que el legislador le ha impuesto en esta materia, sin que se observe vicio alguno de constitucionalidad, toda vez que sus atribuciones no tienen rango constitucional sino legal;


 


c)                  La autorización que debe otorgar el Ministerio de Educación Pública a la luz de lo dispuesto en el numeral 93 de la Ley General de Policía, constituye un aval previo a favor de cualquier institución pública que desee realizar labores de adiestramiento y capacitación policial, y sin el cual, no se encontraría habilitada para realizar dichas funciones;


 


d)                 Ni legalmente ni reglamentariamente se establece al Ministerio de Educación Pública un procedimiento específico para otorgar estas autorizaciones y convalidaciones, por lo que corresponde a éste, a través de sus órganos competentes y dentro del margen de sus competencias legales, establecer sus procedimientos internos para cumplir con las funciones encomendadas por el legislador;


 


e)                  Las normas legales y reglamentarias que imponen obligaciones al Ministerio de Educación Pública en materia policial, resultan de aplicación obligatoria mientras se mantenga su vigencia;


 


f)                  Todas las instituciones involucradas en materia policial se encuentran sometidas al mandato del legislador, motivo por el cual no podrían las escuelas de policías o entidades públicas autorizadas para realizar adiestramiento y capacitación policial, obviar los criterios de convalidación que emita el Ministerio de Educación Pública en esta materia, mientras la normativa no sea reformada o derogada.


 


  Atentamente,


 


 


 


 


Silvia Patiño Cruz


Procuradora Adjunta 


 


SPC/gcga