7 de mayo del 2014

C-142-2014

 

Master

Eric Hess Araya

Secretario Ejecutivo

Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial

 

 

Estimado señor:

 

            Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, me refiero a su oficio SE-E-284-13 del 13 de diciembre de 2013, mediante el cual solicita que nos refiramos a las siguientes interrogantes que se transcriben textualmente:

 

“1. Cuál es el organismo gubernamental encargado de las cuestiones relativas a la aplicación de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, en el marco de lo estipulado en el artículo 33 inciso 1) de dicho Tratado Internacional.

2. El Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial (CNREE) tiene la potestad de suscribir convenios con entidades internacionales con las que la institución considere procedente establecer relaciones de colaboración para el cumplimiento de los fines y competencias que le son propias.”

 

  En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el consultante acompaña su escrito del criterio emitido por Francisco Azofeifa Murillo, Jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial.

 

 

I.              SOBRE LA OBLIGACIÓN DEL ESTADO DE CUMPLIR LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD

 

  La primer interrogante que se plantea, se refiere a cuál órgano gubernamental es el encargado de cumplir con la obligación dispuesta en el artículo 33 inciso 1) de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

 

  Al respecto, debemos señalar que dicha Convención fue aprobada mediante Ley N° 8661 de 19 de agosto de 2008, y tiene como propósito promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de las personas con discapacidad, así como promover el respeto de su dignidad inherente.

 

  Con su aprobación, nuestro Estado se comprometió a asumir una serie de obligaciones generales en esta materia, las cuales se desglosan en el artículo 4 de la siguiente manera:

 

“!a)  Adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos en la presente Convención;

b)  Tomar todas las medidas pertinentes, incluidas medidas legislativas, para modificar o derogar leyes, reglamentos, costumbres y prácticas existentes que constituyan discriminación contra las personas con discapacidad;

c)  Tener en cuenta, en todas las políticas y todos los programas, la protección y promoción de los derechos humanos de las personas con discapacidad;

d)  Abstenerse de actos o prácticas que sean incompatibles con la presente Convención y velar por que las autoridades e instituciones públicas actúen conforme a lo dispuesto en ella;

e)  Tomar todas las medidas pertinentes para que ninguna persona, organización o empresa privada discrimine por motivos de discapacidad;

f)   Emprender o promover la investigación y el desarrollo de bienes, servicios, equipo e instalaciones de diseño universal, con arreglo a la definición del artículo 2 de la presente Convención, que requieran la menor adaptación posible y el menor costo para satisfacer las necesidades específicas de las personas con discapacidad, promover su disponibilidad y uso, y promover el diseño universal en la elaboración de normas y directrices;

g)  Emprender o promover la investigación y el desarrollo, y promover la disponibilidad y el uso de nuevas tecnologías, incluidas las tecnologías de la información y las comunicaciones, ayudas para la movilidad, dispositivos técnicos y tecnologías de apoyo adecuadas para las personas con discapacidad, dando prioridad a las de precio asequible;

h)  Proporcionar información que sea accesible para las personas con discapacidad sobre ayudas a la movilidad, dispositivos técnicos y tecnologías de apoyo, incluidas nuevas tecnologías, así como otras formas de asistencia y servicios e instalaciones de apoyo;

i)   Promover la formación de los profesionales y el personal que trabajan con personas con discapacidad respecto de los derechos reconocidos en la presente Convención, a fin de prestar mejor la asistencia y los servicios garantizados por esos derechos.

2.       Con respecto a los derechos económicos, sociales y culturales, los Estados Partes se comprometen a adoptar medidas hasta el máximo de sus recursos disponibles y, cuando sea necesario, en el marco de la cooperación internacional, para lograr, de manera progresiva, el pleno ejercicio de estos derechos, sin perjuicio de las obligaciones previstas en la presente Convención que sean aplicables de inmediato en virtud del derecho internacional.

3.       En la elaboración y aplicación de legislación y políticas para hacer efectiva la presente Convención, y en otros procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad, los Estados Partes celebrarán consultas estrechas y colaborarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan.

4.       Nada de lo dispuesto en la presente Convención afectará a las disposiciones que puedan facilitar, en mayor medida, el ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad y que puedan figurar en la legislación de un Estado Parte o en el derecho internacional en vigor en dicho Estado. No se restringirán ni derogarán ninguno de los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos o existentes en los Estados Partes en la presente Convención de conformidad con la ley, las convenciones y los convenios, los reglamentos o la costumbre con el pretexto de que en la presente Convención no se reconocen esos derechos o libertades o se reconocen en menor medida.

5.       Las disposiciones de la presente Convención se aplicarán a todas las partes de los Estados federales sin limitaciones ni excepciones.

 

            Para el cumplimiento de tales objetivos y obligaciones, la Convención deja en manos de cada Estado la determinación de las instituciones respectivas que se encargarán de ese cumplimiento a lo interno, lo cual queda reflejado en el artículo 33 sobre el cual se consulta y que señala:

 

“Artículo 33

Aplicación y seguimiento nacionales

1. Los Estados Partes, de conformidad con su sistema organizativo, designarán uno o más organismos gubernamentales encargados de las cuestiones relativas a la aplicación de la presente Convención y considerarán detenidamente la posibilidad de establecer o designar un mecanismo de coordinación para facilitar la adopción de medidas al respecto en diferentes sectores y a diferentes niveles” (La negrita no es del original)

 

  Nótese que la Convención deja como una determinación del derecho interno, según el sistema organizativo de cada Estado, establecer si serán una o más instituciones las encargadas de la aplicación de la Convención. Es por ello, que resulta de vital importancia remitirnos a la legislación costarricense para analizar a cuál o cuáles instituciones les corresponde esa aplicación.

 

  Sobre el particular, debemos señalar que años antes de la aprobación de la Convención sobre la que se consulta, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley de Igualdad de Oportunidades para Personas con Discapacidad N° 7600 del 2 de mayo de 1996, en la cual se establecieron una serie de obligaciones en materia de discapacidad, a cargo de instituciones públicas y privadas en materia de salud, transporte, educación, cultura, entre otras. Con lo cual, la aprobación de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, no hizo más que reforzar el compromiso que ya el Estado había asumido en su legislación interna.

 

  Tanto en la Ley 7600 como en su Reglamento, Decreto Ejecutivo 26831 del 23 de marzo de 1998, se hace referencia al "ente rector en materia de discapacidad", sin especificar de cuál institución se trata. Incluso en el reglamento, se establece la competencia de dicho ente rector para fiscalizar a todas las instituciones del Estado en materia de discapacidad (artículo 5). 

 

  Ante esa indefinición en la Ley 7600 y su reglamento, esta Procuraduría analizó en su dictamen C-49-97 del 3 de abril de 1997, cuál es la institución rectora en materia de discapacidad. Al respecto, señaló:

 

“EL CONSEJO NACIONAL DE REHABILITACION Y EDUCACION ESPECIAL ES EL ORGANO RECTOR EN MATERIA DE DISCAPACIDAD:

En nuestro país, el órgano rector en materia de discapacidad lo constituye el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial.

Así se establece en el artículo 1º de su ley de creación Nº 5347, ya citada, el cual dispone:

"Créase el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, encargado de orientar la política general en materia de rehabilitación y Educación Especial, en coordinación con los Ministerios de Salubridad Pública, Educación Pública, Trabajo y Seguridad Social, así como la planificación, promoción, organización, creación y supervisión de programas y servicios de rehabilitación y educación especial para personas física o mentalmente disminuidas, en todos los sectores del país".

La designación del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial como órgano rector en materia de discapacidad, es confirmada por las funciones encomendadas a dicha institución en los incisos a) y b) del artículo 2 de su ley de creación, los cuales disponen:

"a) Servir de instrumento coordinador y asesor entre las organizaciones públicas y privadas que se ocupen de la rehabilitación y la educación especial.

b) Coordinar un plan nacional de rehabilitación y educación especial que integre sus programas y servicios con los planes específicos de salud, educación y trabajo, evitando duplicaciones y utilizando los recursos económi- cos y humanos disponibles".

De las normas transcritas se desprende claramente que el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial es la institución pública rectora de las actividades que realicen los entes públicos y privados en el campo de la rehabilitación y la educación especial. Lo anterior es importante por cuanto es en el órgano directivo de dicho Consejo en el que se le debe dar a las organizaciones de personas con discapacidad legalmente constituidas, una representación proporcional al veinticinco por ciento (25%).

 

  Dado que el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, es el ente rector en materia de discapacidad, le corresponde la supervisión y fiscalización de lo establecido en la Ley 7600 y de todas las instituciones obligadas en esta materia.

 

            Precisamente sobre los alcances de ese deber de fiscalización del Consejo, nos referimos en el dictamen C-205 del siete de octubre de 1998, en el cual se indicó en lo conducente:

 

“…Como hemos tenido oportunidad de ver en los apartados anteriores, el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, de conformidad con su Ley de Creación y su Reglamento, así como por lo dispuesto en la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad y su respectivo Reglamento, tiene una serie de atribuciones en materia de discapacidad -concretamente, de planificación, coordinación y asesoría- que lo convierten en el órgano rector de esa materia. Por tal motivo se le ha atribuido también la potestad de fiscalizar a las entidades públicas y privadas que desarrollen programas, actividades o acciones dirigidas a ese sector o que prestan servicios a la población con discapacidad.

Ahora bien, la fiscalización constituye un instrumento que permite el desarrollo sistemático, continuo y permanente de acciones tendientes a asegurar el efectivo cumplimiento de los derechos de la población con discapacidad. En efecto, la fiscalización tiene por objeto la realización de los fines y objetivos propuestos por el ordenamiento jurídico y lograr el máximo aprovechamiento de los recursos, en aras de buscar la mayor eficiencia y eficacia de las gestiones que se desarrollen en tal materia.

En relación con los alcances de la fiscalización, se dice en doctrina que (…)

En el caso que nos ocupa, la fiscalización que en materia de discapacidad debe desempeñar el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, tiene que ver especialmente con el fin que se pretende lograr, a saber el desarrollo integral y bienestar de la población con discapacidad. En síntesis, se trata del ejercicio de una labor preventiva y correctiva, de constatación del funcionamiento normal de las entidades involucradas en materia de discapacidad, justificada en la protección del interés público que encierra el desarrollo integral de la personas con discapacidad.

En cuanto a las acciones que la fiscalización implica, debemos señalar que la misma se traduce, básicamente, en potestades de dirección y coordinación, por una parte, y de supervisión e inspección, por otra, todo con el propósito de que la actividad fiscalizada sea conducida por los derroteros exigidos por el interés general, con miras a lograr –en este caso- la mayor protección y tutela de los derechos e intereses de la población con discapacidad.

Tal potestad de fiscalización faculta al Consejo para dirigir el funcionamiento de las entidades públicas y privadas que intervienen en la atención de ese sector de la población y le permite tomar las acciones que correspondan a efecto de ajustar su actividad y actuación a los principios y objetivos que persigue el ordenamiento jurídico en esta materia. En el ejercicio de su función fiscalizadora, el Consejo está facultado, entre otras cosas, para solicitar informes, realizar inspecciones, etc. y, si es del caso, solicitar a las entidades públicas y privadas que adopten las medidas correctivas necesarias, como forma de tutelar eficazmente los intereses involucrados.

En relación con este punto, recordemos también que la misma Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, en el Título III, Capítulo Unico, establece una serie de acciones a cargo de las entidades públicas y privadas que intervienen en la atención de los programas y servicios para este sector de la población, las cuales tienen por finalidad hacer efectivo el desarrollo integral de las personas con discapacidad. El Consejo deberá velar para que tales acciones, además de las que considere necesarias, se implementen.

(…)” (La negrita no forma parte del original)

 

  De lo anterior, podemos concluir que en nuestro sistema jurídico, el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial es el órgano rector en la materia, y al cual le corresponde la fiscalización de todas las instituciones públicas y privadas que se encuentran involucradas y obligadas en materia de discapacidad.

 

  Precisamente por esa condición en la que se encuentra el Consejo Nacional de Rehabilitación, este órgano asesor considera que ocupa una posición preponderante en la aplicación y seguimiento de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, y lógicamente se trata de una de las instituciones gubernamentales a las que se refiere el artículo 33 de dicho instrumento internacional.

 

  Sin embargo, no puede obviarse que con la aprobación de la Convención, el Estado como un todo, adquirió un compromiso a nivel internacional para cumplir con los objetivos y obligaciones de la misma, y por tal razón, todas sus instituciones se encuentran vinculadas a su cumplimiento. Lo anterior, se ve reforzado con lo dispuesto en la Ley 7600, en cuanto establece obligaciones específicas no sólo a las instituciones públicas, sino también a las privadas.

 

  Por tal motivo, no puede hablarse de la existencia de un solo organismo gubernamental encargado de la aplicación de la Convención, sino que es una obligación general del Estado, que lógicamente deberá ser fiscalizada y promovida por el órgano rector en la materia, que como ya indicamos es el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial.

 

 

II.                SOBRE LA POTESTAD DEL CONSEJO NACIONAL DE REHABILITACIÓN Y EDUCACIÓN ESPECIAL PARA SUSCRIBIR CONVENIOS CON ENTIDADES INTERNACIONALES

 

  La segunda interrogante que plantea el consultante, se refiere a la posibilidad del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial para suscribir convenios con entidades internacionales, para el cumplimiento de los fines y competencias que le son propias.

  Al respecto, debemos señalar que el Decreto Ejecutivo 12848 del 4 de agosto de 1981, que es el Reglamento Orgánico del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, establece de manera expresa la posibilidad de dicha institución de aprobar convenios de intercambio, cooperación o asistencia con organismos nacionales e internacionales, lo cual se ve reflejado en el artículo 26, que establece en lo conducente:

 

“Artículo 26. –Para la realización de sus fines corresponde al Consejo:

(…)

i)          Aprobar convenios de intercambio, cooperación o asistencia con organismos nacionales y similares de otros países, siempre que se trate del cumplimiento de sus fines y de conformidad con las leyes del país;

            (…)”

 

            Nótese que la norma indicada pone como únicos requisitos para la suscripción de dichos convenios, que éstos estén relacionados con el cumplimiento de los fines del Consejo, y además, que se suscriban de acuerdo con las leyes costarricenses.

 

Adicionalmente, el artículo 35 de dicha normativa señala:

“Artículo 35.-Son funciones de la Dirección Ejecutiva:

 

(…)

d)         Coordinar y dirigir toda participación de la institución en programas, proyectos, convenios conjuntos con otras personas físicas o jurídicas nacionales o inter­nacionales, previamente aprobados por el Consejo;

(…)”

 

            De lo anterior, deriva que la aprobación definitiva de los convenios, corresponde al Consejo Directivo, como órgano deliberante de la institución (artículo 5 del Decreto Ejecutivo 12848).

 

Ahora bien, cabe aclarar que la naturaleza de dichos convenios no puede ser enmarcada dentro de la categoría de los instrumentos internacionales, pues el Consejo Nacional de Rehabilitación no ostenta la condición de sujeto de Derecho Internacional. Adicionalmente, dichos convenios se regirán por las leyes costarricenses según se establece en la normativa ya comentada, por lo que no están sujetos al derecho internacional.

 

 

 

III.             CONCLUSIONES

 

            A partir de lo anteriormente indicado podemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

a)                  Con la aprobación de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, el Estado como un todo adquirió un compromiso a nivel internacional para cumplir con los objetivos y obligaciones de la misma, y por tal razón, todas sus instituciones se encuentran vinculadas a su cumplimiento. Lo anterior, se ve reforzado con lo dispuesto en la Ley 7600, en cuanto establece obligaciones específicas no sólo a cargo de instituciones públicas, sino también de las privadas;

 

b)                  Dicha obligación deberá ser promovida y fiscalizada de manera especial por el órgano rector en la materia, que es el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial;

 

c)                  A partir de lo dispuesto en los numerales 26 y 35 del Decreto Ejecutivo 12848 del 4 de agosto de 1981, dicho Consejo se encuentra facultado para suscribir convenios con entidades internacionales para el cumplimiento de los fines y competencias que le han sido encomendadas.

 

                                                                                Atentamente,

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

 

SPC/gcga