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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 154
 
  Dictamen : 154 del 19/05/2014   

19 de mayo de 2014


C-154-2014


 


Licenciado


Alfredo Cordoba Soro


Alcalde


Municipalidad de San Carlos


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° AM-0362-2014 del 25 de marzo del 2014, recibido en esta Procuraduría el día 28 del mismo mes.


 


 


I.-        ASUNTO PLANTEADO.


 


Se solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho, con respecto a lo siguiente:


 


“_ La aplicación del artículo 34 de la Ley 4240 en cuanto a que los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública.


_ Se emita criterio en cuanto a la aplicación del artículo 2 de la Ley No. 6815, en el sentido de que el visado municipal de planos o croquis, pueden ser extendidos por parte del ingeniero o ejecutivo municipal, así como también por la persona a quien delegaren tales funciones.” 


 


En acatamiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña el criterio de la Asesoría Legal de esa Municipalidad, emitido mediante el oficio N° DAJ-0787-2013 del 28 de octubre del 2013.


 


 


II.- SOBRE EL FONDO.


 


La Dirección de Asuntos Jurídicos de la Municipalidad consultante realiza un análisis de los alcances del Dictamen N° C-014-2013 del 8 de febrero del 2013, señalando que el mismo resulta vinculante y de carácter obligatorio únicamente para la Administración que consultó. En consecuencia, estima que para el resto de la Administración debe “…aplicarse lo establecido en el artículo 34 de la Ley 4240, siendo innecesaria la especialidad en agrimensura o topografía del funcionario encargado de otorgar el visado de planos artículos 33 y 34 de la Ley de Planificación Urbana.


 


Bajo ese contexto, procedemos a brindar respuesta puntual a las dos inquietudes formuladas por esa Corporación.


 


 


A)        Sobre los alcances y efectos de los dictámenes emitidos por la    Procuraduría General de la República.


 


Esta Procuraduría General, en múltiples ocasiones, se ha referido al tema de los alcances y efectos de los dictámenes que emite en ejercicio de su función consultiva. Recientemente, en el Dictamen N° 132-2014 del 23 de abril del 2014, indicamos lo siguiente:


 


“De conformidad con nuestra Ley Orgánica Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, la Procuraduría General de la República es un órgano técnico jurídico, siendo una de sus principales funciones la labor consultiva o de asesoramiento de la Administración Pública.


 


Esa función consultiva se materializa, formalmente a través de la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas, que versan sobre el tema genérico planteado por el sujeto que consulta. Los criterios emitidos por los órganos consultivos suelen ser clasificados en facultativos o preceptivos, y, vinculantes o no vinculantes. Al respecto, hemos indicado lo siguiente:


 


·                    "La primera categoría responde a la obligatoriedad de su emisión. De esta forma, serán facultativos aquellos cuya solicitud no esté exigida en ninguna norma, y, serán preceptivos, por el contrario, cuando una norma disponga la obligación de la Administración de solicitar a un órgano técnico una determinada consulta.


 


·                    La segunda categoría obedece al criterio de la fuerza que éstos tengan una vez emitidos. Así, será vinculante aquél que obliga a la administración consultante a seguir el criterio que éste contenga, y será no vinculante cuando se le otorgue la posibilidad a la administración de separarse de éste."


 


·                    Como regla genérica, la Ley General de la Administración Pública establece que los dictámenes son facultativos y no vinculantes, con las salvedades de ley (art. 303). Pero en razón de previsión normativa expresa y especial, en principio los criterios técnico–jurídicos emitidos por la Procuraduría General son vinculantes, es decir, de acatamiento obligatorio, para la administración consultante, no así para el resto de la Administración, para quien constituye jurisprudencia administrativa, con el rango de la norma que integran, interpretan o delimitan, cuando de ellos se derive un criterio reiterado (ordinal  2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República).


 


·                    En este sentido, se ha señalado que "el carácter de jurisprudencia de nuestros dictámenes, no deriva de ellos singularmente considerados, sino de su conjunto (artículo 2º de la 6815 de cita). Se requiere además, que dichos actos sean uniformes, no contradictorios y ajustados a la ley. El objeto de nuestros dictámenes, debe ser, lógicamente, interpretar, delimitar o integrar el campo de aplicación del ordenamiento jurídico (artículo 7º de la Ley General de repetida cita), como forma de aclarar, asesorar o informar respecto de las decisiones administrativas válidas y posibles, que debe o puede adoptar la administración activa." (Pronunciamiento C-221-89 de 20 de diciembre de 1989).


 


En razón de lo anterior, consideramos que el efecto fundamental de nuestra jurisprudencia administrativa será, entonces, orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la administración activa, razón por la cual le corresponderá a ésta aplicar lo interpretado a un caso concreto con el objeto de encontrar la solución justa y de acuerdo con el ordenamiento jurídico.


 


En el mismo orden de ideas, la Procuraduría General de la República cumple entonces la función de Órgano Asesor y sobre este tema ya se ha analizado los efectos vinculantes de los dictámenes emitidos por la misma. En ese sentido se ha señalado:


 


"Según ya se analizó, los criterios de los órganos consultivos se pueden distinguir en vinculantes y no vinculantes. Es por ello que es necesario analizar cuáles de los criterios de la Procuraduría son vinculantes, para quién, y los que no son vinculantes.


 


Sobre el tema la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece lo siguiente:


ARTÍCULO 2.-


"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".


 


Es dable apuntar que todos los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría son vinculantes, al indicarse que "son de acatamiento obligatorio". Asimismo el efecto vinculante de tales dictámenes es sólo es para la Administración consultante, no así para el resto de la Administración, para quienes constituye jurisprudencia administrativa, con el rango de la norma que integran, interpretan o delimitan. Criterio ha sido recogido en nuestros pronunciamientos. Como ejemplo, pueden citarse los siguientes: C-237-98 de 10 de noviembre de 1998 y C-093-99 de 13 de mayo de 1999. ( en igual sentido se pronunció Corte Plena en Sesión extraordinaria N° 32 de 3 de mayo de 1984, ejerciendo funciones de control de constitucionalidad ).


 


Finalmente debe quedar claro que el efecto primordial de la jurisprudencia administrativa será, entonces, orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la administración activa. Le corresponderá a ésta aplicar lo interpretado a un caso concreto con el objeto de encontrar la solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.” (Lo destacado en negrita y el subrayado corresponden al original). 


 


            Así las cosas, ciertamente el efecto vinculante de los dictámenes es sólo es para la Administración consultante, no así para el resto de la Administración, para quienes constituye jurisprudencia administrativa, con el rango de la norma que integran, interpretan o delimitan.


 


 


B)        Sobre el visado municipal de planos de agrimensura y topografía,       establecido en los artículos 33 y 34 de la Ley de Planificación    Urbana. 


 


En la segunda interrogante de su misiva, se solicita a esta Procuraduría emitir criterio en el sentido de si el visado municipal de planos o croquis, pueden ser extendidos por parte del ingeniero o ejecutivo municipal, así como también por la persona a quien delegaren tales funciones.


 


Sobre este punto, debemos reiterar la posición desarrollada por esta Procuraduría en los dictámenes números C-014-2013 del 8 de febrero del 2013 y C-046-2014 del 19 de febrero del 2014, en los cuales se concluye que el funcionario municipal encargado de otorgar el visado de los planos de agrimensura y topografía, que disponen los artículos 33 y 34 de la Ley de Planificación Urbana, debe ser un profesional en la rama de la agrimensura o de la topografía, debidamente incorporado al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica. Para arribar a dicha conclusión, en el primero de estos dictámenes, consideramos lo siguiente:


 


“…mediante el visado municipal de fraccionamiento o segregación se brinda un visto bueno o autorización de carácter técnico-jurídico a la información contenida en el plano de agrimensura que se presenta a la corporación municipal, en tanto se compruebe la compatibilidad del fraccionamiento pretendido con las disposiciones y limitaciones de naturaleza urbanística.


Así las cosas, previo al otorgamiento del visado se requiere de un examen o revisión de los planos de agrimensura y topografía presentados a la Municipalidad respectiva, siendo necesario que el funcionario municipal que vaya a revisar y validar dichos planos tenga el conocimiento técnico-científico requerido para realizar esa función.


 


Véase que el Diccionario de la Real Academia Española, define la agrimensura como el "Arte de medir las tierras", mientras que la topografía se conceptualiza como el “Arte de describir y delinear detalladamente la superficie de un terreno”. Esto quiere decir, sin lugar a dudas, que para el examen y validación de un plano de agrimensura y de topografía, se requiere de una formación profesional en estas materias, es decir, el funcionario municipal encargado de otorgar el visado debe tener los conocimientos académicos y profesionales propios de las ramas de la agrimensura o de la topografía. Dicho de otro modo, no podría admitirse la revisión y validación de planos por parte de un funcionario municipal que no tiene la formación académica o profesional en estas materias.


 


De esta forma, al quedar establecido que el visado debe ser realizado por un funcionario municipal que sea profesional en la rama de la agrimensura o topografía, se requiere también, por disposición legal, que ese funcionario se encuentre incorporado al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica.


(…)


 


Conforme a lo expuesto, el funcionario municipal encargado de otorgar el visado de los planos de agrimensura y topografía, que disponen los artículos 33 y 34 de la LPU, debe ser un profesional en la rama de la agrimensura o de la topografía, debidamente incorporado al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica.


 


Finalmente, estimamos que la interpretación que aquí se realiza de las normas administrativas objeto de este estudio, permite garantizar la realización del fin público, orientando la actividad del ente a los principios fundamentales del servicio público, de la eficiencia y de la eficacia, procurando con ello que las actuaciones de la Administración se ajusten a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica y a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículos 4, 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública).”


 


Posteriormente, en el Dictamen N° C-046-2014 del 19 de febrero del 2014, se ratificó la posición de esta Procuraduría al señalar:


 


“Tal y como lo señalamos en el Dictamen N° C-014-2013 del 8 de febrero del 2013, el punto a definir es si el visado municipal que deben tener los planos de agrimensura y topografía, a tenor de los artículos 33 y 34 de la LPU, lo puede extender un funcionario municipal al cual se le delegue dicha función –no necesariamente un profesional en la materia-, o si el visado únicamente lo debe extender un funcionario municipal, que se encuentre incorporado al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, en las ramas de la agrimensura o de la topografía.


 


En ese sentido, como un primer agravio, la Municipalidad de Tarrazú disiente de lo manifestado por este órgano consultivo, considerando que el artículo 34 de la LPU no indica el tipo de profesional que debe realizar la función de visado, mientras que los numerales 9 y 12 de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, tampoco disponen que esa labor la tenga que realizar un profesional en las ramas de la agrimensura o de la topografía , por lo que estima se está derogando lo indicado en el referido artículo 34.


 


En palabras más simples, el consultante estima que el visado municipal que deben tener los planos de agrimensura y topografía, no necesariamente lo debe realizar un agrimensor o un topógrafo, sino que lo puede realizar el funcionario municipal al cual se le haya delegado esa función, sin importar su profesión.


 


Desde esa perspectiva, no coincidimos con lo manifestado por esa Corporación, por varias razones puntuales:


 


1.- Debemos reiterar que mediante el visado municipal de fraccionamiento o segregación, se brinda un visto bueno o autorización de carácter técnico-jurídico a la información contenida en el plano de agrimensura que se presenta a la corporación municipal, de suerte tal que previo al otorgamiento del visado se requiere de un examen o revisión de los planos de agrimensura y topografía presentados a la Municipalidad respectiva, siendo necesario que el funcionario municipal que vaya a revisar y validar esos planos tenga el conocimiento técnico-científico requerido para realizar esa función.


 


2.- En nuestro criterio, para poder realizar un examen y/o validación de un plano de agrimensura y de topografía, se requiere necesariamente de una formación profesional en estas materias, es decir, la persona encargada de otorgar el visado debe tener los conocimientos académicos y profesionales propios de las ramas de la agrimensura o de la topografía. Esto por la especialidad de la materia.


3- Si bien el artículo 34 de la LPU no indica el tipo de profesional que debe realizar la función de visado, ello no implica que dicha labor pueda ser ejercida por cualquier funcionario municipal, sin importar su profesión. Aceptar la posición de esa Municipalidad supondría que a un contador, a un misceláneo, a una secretaria o a un informático, entre otros, se les podría delegar la labor de visado, lo cual carece de toda lógica jurídica, en tanto resulta evidente que éstos funcionarios no cuentan con la formación académica o profesional que se requiere para ello.


 


En esa dirección, estimamos que no podría permitirse que un funcionario municipal realice labores o funciones para las cuales no se encuentra legalmente habilitado o no tenga el conocimiento técnico científico para realizarlas.


 


4- Estimamos que esta Procuraduría no está derogando lo indicado en el artículo 34 de la LPU, como se señala en su misiva, sino que estamos realizando una interpretación que permite garantizar la realización del fin público, orientando la actividad del ente a los principios fundamentales del servicio público, de la eficiencia y de la eficacia, procurando con ello que las actuaciones de la Administración se ajusten a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica y a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículos 4, 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública).


 


Ahora bien, como un segundo motivo de disconformidad, la Corporación manifiesta que en virtud de la autonomía municipal, cada municipalidad puede organizarse internamente, estableciendo sus manuales de puestos e indicando en ellos las funciones y grados académicos que debe cumplir cada funcionario.


 


Tampoco coincidimos con lo expuesto anteriormente por el consultante. No hay duda que como expresión de la autonomía municipal reconocida en los numerales 169 y 170 de la Constitución Política, las corporaciones municipales tienen la potestad de definir en el manual descriptivo de puestos la asignación de funciones, los deberes y las responsabilidades de los respectivos cargos de la municipalidad, así como establecer los requisitos mínimos que se requieren para cada clase de puesto.


 


Sin embargo, bajo la premisa de la autonomía municipal no podría admitirse que un servidor pueda realizar funciones que por ley únicamente pueden ser ejercidas por determinados profesionales de una rama o ciencia. Ello quiere decir que independientemente de las funciones que establezca un manual, el servidor únicamente podría realizar aquellas labores que le están permitidas por disposición legal, es decir, sólo podría ejercer las funciones que el ordenamiento jurídico le permite.


 


En ese sentido, problemas presupuestarios o el hecho de que en la práctica el visado haya sido delegado a servidores que no pertenecen a las ramas de la agrimensura y topografía, no podrían ser razones válidas para no corregir dicha situación. Recordemos que la Administración Pública es la primera llamada a respetar el principio de legalidad, de suerte tal que debe ajustar su marco de actuación a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico.


Finalmente, no está de más mencionar, que el criterio de esta Procuraduría ha sido compartido por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos al señalar“…consideramos que las personas que están legal y técnicamente calificadas para poder conocer sobre los visados municipales de los planos de agrimensura y topografía, que disponen los artículos 33 y 34 de la Ley de Planificación Urbana, son los profesionales de las ramas de la agrimensura y topografía, debidamente incorporados al Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica, siendo improcedente el permitir que una persona a la cual se le hayan delegado estas funciones y que no cumpla con los requisitos señalados, continúe con esta labor.”


 


 


III.-     CONCLUSIÓN.


 


Con fundamento en los razonamientos expuestos, este Órgano Consultivo concluye lo siguiente:


 


1-                  Tal y como se señaló, recientemente, en el Dictamen N° 132-2014 del 23 de abril del 2014: La Procuraduría General de la República en tanto asesor jurídico de la Administración Pública, y a la luz del artículo 2 de su Ley emite dictámenes y pronunciamientos que "son de acatamiento obligatorio". No obstante, el efecto vinculante de tales dictámenes es sólo es para la Administración consultante, no así para el resto de la Administración, para quienes constituye jurisprudencia administrativa, con el rango de la norma que integran, interpretan o delimitan.”


 


2-                 Se reitera la posición desarrollada por esta Procuraduría en los dictámenes números C-014-2013 del 8 de febrero del 2013 y C-046-2014 del 19 de febrero del 2014, en los cuales se concluye que el funcionario municipal encargado de otorgar el visado de los planos de agrimensura y topografía, que disponen los artículos 33 y 34 de la Ley de Planificación Urbana, debe ser un profesional en la rama de la agrimensura o de la topografía, debidamente incorporado al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica.


 


Atentamente,


 


Alejandro Arce Oses


Procurador


Área de Derecho Público


 


Cc : Señores, Junta Directiva


Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica