02 de junio de 2014

C-179-2014

 

Señor

Félix Ángel Salas Castro

Presidente                                                         

Colegio de Licenciados y Profesores en

Letras, Filosofía, Ciencias y Artes.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio CLP-AL-046-2014, con recibo de 2 de abril de 2014, por medio del cual nos informa que en Asamblea General Extraordinario CXXIII, celebrada el 8 de febrero de 2014, la máxima autoridad de aquella corporación profesional pública, en cumplimiento de las recomendaciones del dictamen C-045-2013 de 21 de marzo de 2013, acordó convalidar las actuaciones del órgano instructor, así como la actuación de la Junta Directiva (acuerdos 06 y 07) y conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la  Ley General de la Administración Pública (LGAP), nos solicita emitir criterio sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de incorporación de la señora xxx, cédula xxx, por cuanto no ha cursado estudios de educación media, siendo éste un requisito insoslayable no sólo para el ingreso a la educación superior universitaria, sino para la incorporación a esa corporación profesional.

 

Se remite copia certificada del expediente administrativo tramitado al efecto y que consta de 87 folios.

 

I.- Antecedentes

 

            De toda la documentación que nos fuera remitida al efecto, se extraen los siguientes hechos de interés:

 

-           Que el día 8 de diciembre de 2011, la señora xxx, cédula xxx, presentó solicitud de incorporación ante el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes; para lo cual presentó formulario de datos (F-PLAT 01); certificación de antecedentes penales; recibo de dinero por importe de incorporación; original y copia del título de Bachillerato en Ciencias de la Educación con énfasis en Educación para la vida familiar y social de la Universidad Nacional; original y copia de título de Profesor de Estado en especialidad de Educación Industrial énfasis Industria del Vestido del CIPET; original y copia del Título de Profesor de Estado en la especialidad de Educación Familiar, Social y Comunal del CIPET; certificación del historial académico de la Universidad Nacional; original y copia de la cédula de identidad; original y copia del Título de Bachiller en Letras del Ministerio de Educación Pública, Departamento de Bachillerato por Madurez. Y para los efectos correspondientes dio fe de que toda esa documentación era copia fiel de su original (Folios del 8 al 20).

 

-           Que la solicitud de incorporación fue trasladada a la Unidad de Incorporaciones de la Fiscalía del Colegio profesional para su respectivo análisis; detectándose un posible error en el título de Bachiller en Letras.

 

-           Que mediante oficio UI.061.06.02.2012, de fecha 6 de febrero de 2012, el Coordinador de la Unidad de Incorporaciones de la Fiscalía de esa corporación profesional, le requiere formalmente al Director de Gestión y Evaluación de la Calidad del Ministerio de Educación Pública la verificación de la inscripción del título de educación media presentado por la señora xxx (Folios del 4 frente y vuelto, al 5).

 

-           Que por oficio DEAC-0470-2012, de fecha 23 de febrero de 2012, el Departamento de Evaluación y Certificación de la Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad, informa que “según actas existentes en esta oficina la fotocopia del Título de Bachiller en Letras, supuestamente emitido por el Ministerio de Educación Pública, Departamento de Bachillerato por Madurez a nombre de: xxx, cédula xxx, con citas tomo: 1, folio 76; asiento: 2374; de acuerdo con nuestros archivos resultó falsa por cuanto: 1- Las citas de inscripción no corresponden a los registros de esta oficina. 2- En el año 1993, quien firmaba como Director Departamento de Bachillerato por Madurez era el señor Oscar Cerdas Arias y como Viceministra de Educación Pública la señora Virginia Rojas Arroyo; cuyos nombres se mencionan en la fotocopia del título enviado por ustedes pero las firmas no corresponden. 3- Los sellos que presenta la copia del título de la señora xxx, no han sido utilizados en esta oficina” (Folios del 6 al 7, frente y vuelto).

 

-           Que presuntamente por un error involuntario, la señora xxx, cédula xxx, fue incluida en la lista de aprobación de incorporación por parte de la Junta Directiva del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, el día 26 de abril de 2012 y se juramentó el día 5 de mayo de 2012.

 

-           Que actualmente la señora xxxx, cédula xxx, es colegiada activa de aquella corporación profesional.

 

-           Que la Junta Directiva del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes (COLYPRO), en sesión ordinaria 048-2012, celebrada el 4 de junio de 2012, tomó el acuerdo 31, por que ordena incoar procedimiento administrativo ordinario anulatorio del acto de incorporación de la señora xxx, cédula xxx. Y para tales efectos designó como órgano director a dos funcionarios de la Unidad de Fiscalización del Ejercicio Legal de la Profesión Docente y uno de la Asesoría Legal de la corporación profesional (Folios 1, 2 y 3).

 

-           Que por resolución de las 08:30 hrs. del 14 de junio de 2012, el órgano director decreta el inicio del procedimiento administrativo anulatorio, intima y traslada los cargos imputados, se hacen las prevenciones de ley y se señala audiencia oral y privada las 09:00 hrs. del día 12 de julio de 2012. Acto que le fuera notificado personalmente a la señora xxx a las 10:20 hrs. del 18 de junio de 2012 (Folios del 21 al 28).

 

-           Se notificaron a los testigos de cargo propuestos por la Administración (Folios del 29 al 31).

 

-           La audiencia oral y privada se celebró a la hora y fecha señalada, con la presencia de la señora xxx y su abogado. La audiencia es grabada en CD digital (adjunto al expediente) y se levanta el acta respectiva, siendo suscrita por el órgano director, la investigada y su representante legal (Folios del 32 al 34).

 

-           Que por oficio PA-INCORP-01-2012-004, de fecha 21 de junio de 2012, el órgano director requiere al Departamento de Evaluación Académica y Certificación de la Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad del MEP, que certifique los sellos utilizados para los títulos de Bachillerato por Madurez emitidos por ese Ministerio en el año 1993; específicamente para el 20 de marzo de 1993. Asimismo que certifique el registro de firmas de quienes en ese mismo período suscribían los títulos. Y por último, certifique las materias aprobadas y perdidas del proceso de bachillerato por madurez de la señora xxx (Folio 35).

 

-           Por oficio DEAC-2546-2012, de fecha 14 de agosto de 2012, el Departamento de Evaluación Académica y Certificación del MEP, adjunta copia de formato del título de Bachiller del Programa Bachillerato por Madurez, certifica que los sellos utilizados en ese formato son copia fiel de los originales y que los responsables de firmar dichos títulos eran Oscar Cerdas Arias y Virginia Rojas Arroyo, Director del Departamento de Bachillerato por Madurez y Viceministra de Educación Pública, respectivamente. E indica que la señora xxx nunca cursó ni aprobó asignaturas en el programa de Bachillerato por Madurez Suficiente y que si bien se inscribió en el año 1996 en el programa de Educación Diversificada a Distancia en todas las asignaturas, no aprobó ninguna (Folios del 36 al 38 y del 41 al 48).

 

-           Mediante resolución de las 08:30 hrs. del 21 de agosto de 2012, el órgano director le confiere audiencia a la investigada de la prueba aludida de folios del 36 al 38 y del 41 al 48). (Folios del 39 al 40).

 

-           La señora xxx contesta la audiencia conferida al efecto (Folio 49).

 

-           Por resolución de las 09:24 hrs. del 6 de setiembre de 2012, el órgano director rinde su informe final y recomienda declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de incorporación de la señora xxx, de fecha 5 de mayo de 2012 e indica que previo al dictado de acto final la Junta Directiva de esa corporación profesional requiera dictamen favorable a la Procuraduría General y que una vez que ese órgano superior consultivo rinda dicho informe, se convoque a Asamblea General para el dictado de acto final (Folios del 50 al 58).

 

-           La Junta Directiva del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, en la sesión ordinaria 082-2012, celebrada el 18 de setiembre de 2012, acordó remitir por medio de su Presidente la solicitud de dictamen favorable del 173 de la LGAP a la Procuraduría General (Folio 69).

 

-           Que el Licenciado Jhonatan García Quesada, Notario Público, al 27 de setiembre de 2012, certifica en lo conducente el expediente administrativo que fuera remitido originariamente a la Procuraduría General (Folio 59).

 

-           Por oficio Nº PRES-080-2012, de fecha 21 de setiembre de 2012 –con recibo de 3 de octubre de 2012-, el Presidente del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, con base en lo preceptuado en el artículo 173 de la LGAP, requiere el dictamen favorable de la Procuraduría General y nos remite copia certificada del expediente administrativo (Folio 70).

 

-           Por oficio Nº PRES-088-2012 ADENDUM oficio PRES-080-2012, de fecha 4 de octubre de 2012, el Presidente del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, más que aclarar, adiciona su anterior oficio en cuanto a dos situaciones en especial: 1) los motivos por los cuales se delegó la instrucción del procedimiento administrativo ordinario anulatorio en un órgano ad hoc distinto al Secretario de la Junta Directiva y 2) que una vez que rinda el dictamen favorable y preceptivo de la Procuraduría General en este caso, se convocará a la Asamblea General de esa corporación profesional, como máxima autoridad administrativa, para que emita el acto final que como tal le compete; esto por lo engorroso y oneroso que resulta convocarla de previo (Se adjuntó la primera vez y guardamos copia en nuestro archivos).

 

-           Mediante dictamen C-045-2013 de 21 de marzo de 2013, la Procuraduría General no rindió el dictamen favorable requerido y sugirió se valorara la posibilidad de convalidar actuaciones defectuosas tanto de la Junta Directiva, como del órgano instructor; esto a fin de requerir nuevamente el dictamen favorable y preceptivo que establece el ordinal 173 de la LGAP o bien acudir por sus propios medios al proceso judicial de lesividad (Folios del 63 al 68 frente y vuelto y del 72 al 83).

 

-           Por acuerdo 23 de la sesión ordinaria de Junta Directa Nº 029-2013, celebrada el 9 de abril de 2013, se traslada dictamen C-045-2013 de la Procuraduría General a la Asesora Legal institucional del COLYPRO para que analice y determine qué debe someterse a la Asamblea General. Acuerdo firme el 17 de abril de 2013, comunicado el 22 de abril del mismo año.

 

-           Por oficio CLP-AL-127-2013, de fecha 22 de noviembre de 2013, la Asesora Legal del COLYPRO recomienda que la Asamblea General convalide tanto las actuaciones de la Junta Directiva, como del órgano instructor, a fin de proseguir con el procedimiento administrativo de 173 de la LGAP (Folios del 60 al 62).

 

-           La Junta Directiva del COLYPRO en su sesión ordinaria 109-2013, celebrada el 9 de diciembre de 2013, acordó dar por recibido el informe CLP-AL-127-2013 y acoger sus recomendaciones a fin de incluir el asunto en el orden del día de la próxima Asamblea General (Folio 84).

 

-           En Asamblea General Extraordinario CXXIII, celebrada el 8 de febrero de 2014, la máxima autoridad de aquella corporación profesional pública, en cumplimiento de las recomendaciones del dictamen C-045-2013 de 21 de marzo de 2013, acordó convalidar las actuaciones del órgano instructor, así como la actuación de la Junta Directiva -acuerdos 06 y 07- (Folios 86 y 87).

 

-           En sesión ordinaria 016-2014, celebrada el 27 de febrero de 2014, se autorizó al Presidente del COLYPRO para que requiriera a la Procuraduría General dictamen favorable y preceptivo del artículo 173 de la LGAP en este asunto (Folio 85).

 

-           Mediante CLP-AL-046-2014, el Presidente del COLYPRO nos informa que en Asamblea General Extraordinario CXXIII, celebrada el 8 de febrero de 2014, la máxima autoridad de aquella corporación profesional pública, en cumplimiento de las recomendaciones del dictamen C-045-2013 de 21 de marzo de 2013, acordó convalidar las actuaciones del órgano instructor, así como la actuación de la Junta Directiva (acuerdos 06 y 07) y conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la  Ley General de la Administración Pública (LGAP), nos solicita emitir criterio sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de incorporación de la señora xxx, cédula xxx.

 

II.-       La incorporación a  entes corporativos públicos de base profesional –Colegios Profesionales-, constituye un acto declaratorio de derechos susceptible de ser anulado administrativamente con base en las disposiciones del 173 de la Ley General de la Administración Pública.

A criterio de la Procuraduría General, la incorporación a un determinado colegio profesional no puede calificarse como un acto técnico de mera comprobación, sino que por el contrario, constituye un acto administrativo declarativo de derechos que presupone el juicio favorable del Estado acerca de la concurrencia de requisitos prescritos para que pueda habilitarse válidamente a una persona el ejercicio de una determinada profesión liberal.

Y así hemos reconocido expresamente que las Corporaciones públicas profesionales pueden ejercer la potestad anulatoria prevista por el ordinal 173 de la LGAP, cuando un presunto vicio originario o sobreviniente está residenciado en el acto de incorporación profesional (dictámenes C-028-2001, de 08 de febrero del 2001; C-092-2005, de 2 de marzo de 2005; C-110-2007, de 11 de abril de 2007; C-333-2007, de 19 de setiembre de 2007; C-230-2008, de 3 de julio de 2008 y C-059-2009, de 23 de febrero de 2009).

 

III.- La nulidad relativa y el principio de conservación de los actos (convalidación de actuaciones administrativas).

 

Siguiendo la recomendación dada por la Procuraduría General en este asunto (dictamen C-045-2013 op. cit.), la Asamblea General del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes (COLYPRO) acordó en este caso convalidar tanto las actuaciones de la Junta Directiva, como del órgano director designado al efecto; esto bajo la premisa de que el vicio por la incompetencia en razón del grado que adolecen, no es de grado absoluto, sino relativo.

 

Ahora bien, el principio de conservación de los actos que se desprende del numeral 164, párrafo segundo de la Ley General de la Administración Pública, rige la materia de nulidades, siendo imperativo entonces, tener clara la diferencia entre la nulidad absoluta y la nulidad relativa, de las cuales pueden adolecer los actos administrativos.

 

La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución Nº 91 de las 14:20 hrs del 31 de agosto de 1995, resumió con suma claridad, la diferencia existente entre la nulidad absoluta y relativa así: "Según la doctrina recogida por los artículos 166 y 167 de la Ley General de la Administración Pública, la nulidad absoluta se caracteriza por la falta de uno o varios de los elementos del acto administrativo; la relativa, por su parte, se presenta cuando éstos sean imperfectos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, pues en este supuesto también se trataría de una nulidad absoluta."

 

La distinción entre ambos institutos es significativa para la resolución del presente asunto, toda vez que en caso de estimarse que el vicio por incompetencia en razón del grado no es de carácter absoluto, sino relativo, es procedente aplicar –como se sugirió y se hizo- el régimen de saneamiento o convalidación de los actos administrativos, en el tanto nos encontremos frente a defectos que pueden ser corregidos por la Administración.

 

Teniendo claro lo anterior, es importante señalar que la doctrina nacional por su parte, respecto a la figura de la convalidación ha precisado que "Opera respecto de un acto relativamente nulo por vicio en la forma (motivación, forma de exteriorización o procedimiento), en el contenido o la competencia- La convalidación se verifica a través de un acto administrativo nuevo que contenga mención expresa del vicio y de su corrección y tiene efectos retroactivos a la fecha del acto convalidado. En el nuevo acto se tendrán por corregidas o subsanadas las irregularidades o defectos que determinaron la nulidad relativa (artículo 187 LGAP)" (JINESTA LOBO (Ernesto), “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo I, 2º edición, San José, editorial Jurídica Continental, 2009, p.545).

 

En el contexto dado, se procede de seguido realizar el análisis del fondo del presente asunto.

En cuanto a los vicios –falta o defecto (art. 158.1 LGAP)- del elemento subjetivo (competencia), estimamos que  para determinar el tipo de invalidez  que afecta a un acto viciado de incompetencia y así vincular el grado de violación al ordenamiento jurídico con la gravedad del vicio –sea absoluta o relativa (art. 165 Ibídem)-, es necesario acudir a la Ley General de la Administración Pública (LGAP).

Comencemos por indicar que conforme lo dispuesto por el artículo 64 de la LGAP -que alude la competencia en razón del grado en relación con la posición de los órganos en línea jerárquica-, podemos afirmar que cuando el órgano inferior dicta un acto que le corresponde al superior –como ocurre en este caso, en el que la línea jerárquica es directa e inmediata-, o viceversa, el acto se encuentra afectado por incompetencia en razón del grado. Y en cuanto a la naturaleza del vicio, conforme a lo dispuesto por el artículo 67 Ibídem -que alude que incluso el superior jerárquico puede declarar de oficio la incompetencia y que el órgano que resulte en definitiva competente continuará el procedimiento y mantendrá todo lo actuado, cuando ello sea jurídicamente posible-, la solución debe ser que, en principio, un acto viciado por incompetencia en razón del grado, constituye una infracción normativa que genera entonces una nulidad relativa y no absoluta, máxime que aquella imperfección no impide la realización del fin propuesto por el ordenamiento jurídico (art. 167 Ibídem).

Así categorizada en este caso específico el vicio por incompetencia aludido, resulta jurídicamente factible y por demás procedente, la convalidación de las actuaciones relativamente nulas hechas por la Junta Directiva de la Caja, por vicio relativo originario en la competencia en razón del grado; esto mediante un acto nuevo que contiene mención del vicio y la de su corrección, conforme lo prevé el artículo 187 de la LGAP y cuyos efectos son retroactivos a la fecha de las actuaciones convalidadas.

No está de más indicar que esta solución remedial se justifica plenamente en este caso, por razones de seguridad y estabilidad que pretende la satisfacción de intereses y necesidades públicas relativas al idóneo y correcto ejercicio de profesiones liberales tituladas.

Ya en varias ocasiones, atendiendo situaciones similares a la del presente caso, sugerimos la convalidación de actuaciones por parte del órgano superior supremo de la jerarquía administrativa, como solución remedial (dictámenes C-48-2010 de 22 de marzo de 2010, C-079-2011 de 6 de abril de 2011 y C-046-2013 de 26 de marzo de 2013) y considerar subsanados los vicios mencionados, tal y como lo consideró jurídicamente factible, a manera de precedente judicial a considerar, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la resolución Nº 398-F-02 de las 15:10 horas del 16 de mayo del 2002.

En lo que interesa, en dicho fallo se estimó lo siguiente:

“… cuando el acto final deba ser adoptado por una Junta Directiva, el procedimiento sólo puede ser delegado en su Secretario, por así disponerlo el artículo 90 inciso e) ibídem. Cabe entonces preguntarse qué ocurre, cuando, cómo en la especie sucedió, la instrucción no sólo no recayó en el Secretario, sino en un funcionario no designado por la Junta Directiva ni por una instancia a quien ésta delegara hacer ese nombramiento? Desde un punto de vista sustancial, la doctrina ius administrativista es conteste en afirmar que el sujeto es un elemento esencial del acto administrativo, lo que recoge a su vez el ordinal 129, privilegiando la tesis de que el sujeto es uno sólo, esto es, que el órgano instructor y el decisor deben ser uno sólo (artículos 90 y 314 ibídem), respondiendo a su vez a los principios de oralidad e inmediación de la prueba previstos en los numerales 309 y 314 ibídem. En el caso concreto esa tarea fue encomendada al Ingeniero Víctor Rodríguez Araya, nombrado para ese efecto por el Gerente Administrativo, sin que en autos conste, autorización o delegación alguna para hacerlo. Esta situación provoca sin duda una irregularidad en el nombramiento del órgano del procedimiento pues su designación fue hecha por un funcionario sin competencia para ello, lo que vicia el acto en uno de sus elementos esenciales. (…) Determinado el vicio, que en sus agravios reprocha el casacionista, es preciso establecer si con ello se produce una nulidad absoluta o relativa. En tesis de principio, la nulidad por la nulidad misma no existe, para que ello ocurra, es menester que se hayan omitido formalidades sustanciales, entendiendo por tales, aquellas “cuya realización correcta hubiere impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes o cuya omisión causare indefensión” (artículos 166 y 223 ibídem) situaciones que, en la especie, se echan de menos. El recurrente no procuró prueba en ese sentido y su derecho de defensa, en los aspectos a que el recurso se contrae, fue respetado como más adelante se expone. Por otra parte, la Junta Directiva, al adoptar el acto final, no hizo reparo alguno a lo actuado, subsanando cualquier irregularidad en el procedimiento, lo cual es legalmente posible en consideración a que no se trata de la inexistencia del elemento sujeto como para sustentar una nulidad absoluta (166 ibídem) sino de su imperfección, en atención únicamente al origen de su nombramiento (167 ibídem), siendo importante destacar aquí que se trató de un profesional ligado al objeto en discusión y con conocimiento sobre la materia. Finalmente y al amparo de la teoría finalista, es claro que los actos cuestionados cumplieron el fin esencial del actuar administrativo, sea la satisfacción del interés público (113 ibídem). En consecuencia, en criterio de la Sala, al haber sido dictado el acto final por la Junta Directiva de la Caja, órgano competente para hacerlo (artículos 129 y 319 ibídem), no haberse causado indefensión, pues se respetó el debido proceso, se satisfizo el interés público no es procedente declarar la nulidad por la nulidad misma, por lo que el recurso, en cuanto a este agravio, debe rechazarse."

Así que la convalidación de actuaciones procedimentales aludidas, hecha en este caso por la Asamblea General, como órgano superior supremo del COLYPRO (dictamen C-045-2013 op. cit.), es a nuestro juicio jurídicamente procedente, tanto en lo que se refiere a las actuaciones procedimentales iniciadas y tramitadas por la Junta Directiva de esa misma corporación profesional, tendentes a declarar administrativamente la nulidad de la incorporación de la señora xxx, cédula xxx, como en su excepcional delegación en órganos distintos al Secretario, pues como bien se explicó en el oficio Nº PRES-088-2012 ADENDUM oficio PRES-080-2012, de fecha 4 de octubre de 2012, las personas designadas como tales son funcionarias profesionales con conocimiento, experiencia y ligadas a la materia objeto de discusión; vicio relativo originario en la competencia que la propia jurisprudencia vigente ha establecido que puede ser convalidado (Entre otras, las resoluciones Nºs 398-F-02 op. cit., Sala Primera; 4099-2010 de las 10:35 hrs. del 29 de octubre de 2010, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera; 131-2012-VI de las 07:35 hrs. del 2 de julio de 2012 y 142-2012-VI de las 15:00 hrs. del 19 de julio de 2012, ambas del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta). Así como también resulta jurídicamente procedente la convalidación de todas las actuaciones posteriores dadas durante la instrucción del procedimiento administrativo ordinario, pues según puede constarse todos esos actos cumplieron el fin esencial del actuar administrativo, sea la satisfacción del interés público en respeto siempre del debido proceso, siendo que el procedimiento administrativo llevado al efecto cumplió con las garantías procedimentales establecidas en la Ley General de la Administración Pública.

IV.- Procedimiento administrativo ordinario previo y preceptivo.

Según hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa [1], con base en lo dispuesto expresamente por el ordinal 173.3 de la Ley General de la Administración Pública, se establece el deber inexorable por parte de la Administración de realizar un procedimiento administrativo ordinario previo a declarar la anulación de un acto declaratorio de derechos; procedimiento previsto en los artículos 308 y siguientes de la LGAP, que debe ser instruido con estricto apegado a los principios y garantías del debido proceso y en el que debe darse audiencia a las todas las partes involucradas que pueda resultar directamente afectadas, lesionadas o satisfechas, en virtud del acto final. 

 

Y hemos reafirmado que en nuestro medio aquel procedimiento tiene una doble finalidad. Por un lado, salvaguardar la integridad de los derechos e intereses de los administrados, en aras de asegurarles el ejercicio legítimo y efectivo del derecho de defensa -que comprende entre otras cosas, el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión fundada  y el derecho a impugnar la decisión administrativa-,  porque sin lugar a dudas, la declaratoria de nulidad absoluta de un acto creador de derechos incide fuertemente en la esfera jurídica del administrado (Véanse al respecto las resoluciones N°s 1563-91 de las 15 horas del 14 de agosto de 1991 y 4639-2003 de 8:30 hrs. de 23 de mayo de 2003, ambas de la Sala Constitucional, entre otras muchas). Y por el otro, garantizar que la actuación administrativa, tendente a declarar la nulidad de un acto declaratorio de derechos, responde a criterios objetivos, respeta los derechos de los ciudadanos y se somete por demás al ordenamiento jurídico (dictamen C-336-2005 op. cit.).

 

Por ello y en razón de que el cumplimiento de las normas sustanciales del procedimiento administrativo configuran un deber inexorable de los órganos públicos, cuya observancia garantiza al administrado no sólo la adecuada y oportuna tutela de sus derechos, sino el efectivo ejercicio de su derecho de defensa, como una garantía más para el administrado, es que la Procuraduría General de la República, como contralor de legalidad y desde su posición exógena, se aboca siempre a corroborar en detalle todas las actuaciones tendentes a anular en vía administrativa actos declaratorios de derechos, a efectos de prevenir con ello eventuales condenas ante la anulación en sede administrativa de actos declarativos de derechos, en contravención de los procedimientos establecidas en el artículo 173 de la citada ley como garantías para el administrado.

 

Ahora bien, según se desprende del análisis del expediente administrativo adjunto a la solicitud que nos ocupa, no cabe duda de que el procedimiento incoado por las autoridades del COLYPRO, como requisito previo inexorable para la declaratoria en sede administrativa de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de incorporación de la señora xxx, cédula xxx, cumplió en esencia con todas las garantías propias del debido proceso. Lo anterior en razón de que según se puede constatar en el apartado I de este dictamen (Antecedentes), la Junta Directiva –actuación posteriormente convalidada por la Asamblea General como órgano superior supremo de la jerarquía administrativa institucional-, ordenó la apertura del respectivo procedimiento administrativo y designó el correspondiente órgano director; el que tras dictar el necesario auto de apertura notificó debidamente a la interesada el objeto, carácter y fines del procedimiento, previniéndole no solo de su derecho de recurrir la decisión dictada a tales efectos y hacerse acompañar por el abogado de su elección, sino también el de señalar lugar o medio para atender notificaciones y aportar la prueba de descargo, así como las consecuencias que tendría su eventual inasistencia. A partir de entonces y lo largo del procedimiento convalidado por la Asamblea General del COLYPRO, la interesada y su abogado no solo tuvieron oportunidad de acceder plenamente a la información y antecedentes del expediente administrativo, sino que tuvieron amplia participación en el mismo. Durante la comparecencia de ley fueron escuchados, presentaron sus argumentos y aportaron las pruebas que estimaron pertinentes; las cuales les fueron admitidas y se evacuaron.

De esta forma, el expediente administrativo aportado refleja el cumplimiento de todas las etapas y formalidades sustanciales que conforman el debido proceso en materia administrativa. Y no se observa la existencia de irregularidades que pudiesen haber causado indefensión al administrado, o que hubiesen cambiado la decisión final en aspectos importantes (art. 223 de la LGAP).

Queda entonces por determinar, si el acto por el que se reconoció e hizo efectivo el pago de la pensión por vejez al interesado, con motivo de la solicitud por ella planteada, resulta ser sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, al grado de que contenga vicios que configuren una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

 

V.-La nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

 

Bajo los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), es un hecho que para hacer uso de la potestad de autotutela administrativa, por virtud de la cual es factible declarar la nulidad de un acto declarativo de derechos en vía administrativa, no basta que el acto se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que además, ésta debe ser evidente y manifiesta; es decir, no es cualquier grado de invalidez o nulidad la que autoriza decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos, dado que el ordenamiento jurídico exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen (Véase, entre otras, la resolución Nº 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero de 2004, de la Sala Constitucional).

 

Por ello, es importante recordar que este tipo de nulidad se caracteriza por ser fácilmente perceptible,  pues "está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate" (Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992). En otras palabras, esta nulidad no solo implica la ausencia de un elemento esencial del acto administrativo, sino que es aquella que es patente y notoria, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal o reglamentaria, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis (ver entre otros muchos, C-200- 83 del 21 de junio de 1983, C-019-87 de 27 de enero de 1987, C-062-88 de 4 de abril de 1988, C-194-91 de 3 de diciembre de 1991, C-104-92 de 3 de julio de 1992, C-045-93 de 30 de marzo de 1993, C-165-93 de 18 de noviembre de 1993, C-037-95 de 27 de febrero de 1995, C-051-96 de 28 de marzo de 1996, C-047-2000 de 29 de febrero del 2000, C-055-2000 de 20 de marzo del 2000, C-109-2000 de 17 de mayo del 2000, C-126-2000 de 2 de junio del 2000, C-007-2002 de 8 de enero del 2002, C-130-2002 de 4 de junio del 2002, C-205-2002 de 14 de agosto del 2002, C-280-2003 de 19 de setiembre del 2003, C-317-2003 de 7 de octubre del 2003, C-356-2003 de 13 de noviembre del 2003 y C-089-2005 del 01 de marzo del 2005).

 

En tal sentido, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que:

 

 “IV.-La nulidad evidente y manifiesta como presupuesto que habilita a las administraciones públicas para ejercer su potestad de anulación oficiosa de actos administrativos favorables para el administrado. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna (...)”. ( Voto Nº 2003-4369 de las 08:30 horas del 23 de mayo del 2003, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. En sentido similar, pueden consultarse las sentencias Nº 458-90 y 1563-91 de las 15:00 horas del 14 de agosto de 1991, 2004-01003, 2004-01005 y 2004-01831 op. cit. de ese Alto Tribunal).

 

 

En fin, ese especial grado de invalidez que conlleva el vicio del acto debe ser de una gravedad tal que afecte el orden público, lo que a su vez origina el deber jurídico de retirar y de no ejecutar el acto así viciado. Y es por ello que se le permite a la Administración ejercer la revisión oficiosa como manifestación de su potestad de autotutela. Fuera de ese supuesto, la Administración no es libre de revenir sobre sus propios actos.

 

Expuesta así la jurisprudencia administrativa y judicial en punto al tema de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, seguidamente nos abocaremos a determinar si en el caso en estudio existe o no este tipo de nulidad.

VI.- Análisis del caso concreto.

El artículo 32 del Reglamento General del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, establece en sus incisos b) y c), que para obtener la incorporación al citado Colegio Profesional, el interesado deberá cumplir con los requisitos mencionados en el artículo 7º de la Ley Orgánica Nº 4770, incluyendo los documentos académicos y administrativos que la Junta Directiva considere necesarios para comprobar si en el solicitante concurren los requisitos académicos y legales para el ejercicio de la profesión; para lo cual la Junta Directiva aprobará el Manual de Incorporación.

 

Por su parte, el Manual de Incorporación vigente a la fecha, publicado en La Gaceta Nº 195 de 9 de octubre de 2008, establece en su artículo 6º inciso g), que los profesionales que soliciten incorporación al COLYPRO deberán aportar original y fotocopia del diploma de Bachillerato en Enseñanza Media o, en su lugar, certificación válida emitida por la institución competente y refrendado por la respectiva Dirección Regional de Educación; esto es así porque el proceso educativo es integral y correlacionado en sus diversos ciclos, y por tanto, el Bachillerato es un requisito inexorable para aspirar a la Educación Superior Universitaria.

 

            Y si bien, al momento de gestionar administrativamente su incorporación al COLYPRO, la señora xxx, cédula xxx, aportó un título de Bachiller en Letras a su nombre y con fecha de 20 de marzo de 1993 (Folio 18), pretendiendo con ello cumplir con aquel requisito, lo cierto es que por posterior verificación y cotejo de aquel título por parte de las autoridades competentes del Ministerio de Educación Pública (MEP), en concreto de la Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad, organismo que con base en el decreto ejecutivo Nº 34075 (arts. 68, 69 incisos d) y k), 70, 71 y 72) –vigente a ese momento-, tiene expresa potestad certificante en la materia, se constató que el contenido del mismo no corresponde a las formas y registros de esa oficina (oficio DEAC-0470-2012, de fecha 23 de febrero de 2012, visible a folios 6 y 7, frente y vuelto); situación irregular que es confirmada por el oficio DEAC-2546-2012, de fecha 14 de agosto de 2012, del Departamento de Evaluación Académica y Certificación del MEP, y en el que se indica expresamente que la señora xxx nunca cursó ni aprobó asignaturas en el programa de Bachillerato por Madurez Suficiente y que si bien se inscribió en el año 1996 en el programa de Educación Diversificada a Distancia en todas las asignaturas, no aprobó ninguna (Folios del 36 al 38 y del 41 al 48).

 

Con base en la información extraída de documentos públicos aludidos, que constituyen plena prueba de la existencia material de los hechos que el oficial público afirma en ellos en el ejercicio de sus funciones (art. 369 y 370 del Código Procesal Civil y resoluciones Nºs 2005-00546 de las 09:00 hrs. del 22 de junio de 2005 y 2011-001005 de las 10:30 hrs. del 14 de diciembre de 2011, de la Sala Segunda), y cuyo contenido no fue controvertido ni desvirtuado con ninguna contraprueba por la interesada, es fácil apreciar y colegir que la señora xxx, cédula xxx, no ha cursado estudios de educación media, siendo éste un requisito insoslayable no sólo para el ingreso a la educación superior universitaria, sino para la incorporación a esa corporación profesional.

 

Y debemos insistir en que no es necesario que exista ninguna sentencia judicial de otra sede que califique aquel título como falso (prejudicialidad), pues el órgano que determinó administrativamente los vicios que afectan a ese documento (el título de conclusión de estudios secundarios) es justamente, el competente en la materia, según ha sostenido en casos similares la Sala Segunda (Resolución Nº 2011-001005, op. cit.), y por tanto, el COLYPRO bien puede apreciar directamente su contenido y eficacia en el contexto de validez o no del proceso de su incorporación profesional (dictámenes C-186-2008 de 3 de junio de 2008 y C-230-2008 de 3 de julio de 2008), sobre todo tomando en cuenta las graves consecuencias que para el interés público podría tener el ejercicio profesional por parte de una persona que no haya obtenido en forma regular y legítima su grado académico superior.

 

Así las cosas, resulta notorio y de fácil constatación el hecho de que confrontada la situación de la señora xxx, cédula xxx, quien no ha cursado estudios de educación media, con lo dispuesto por los artículos 32, incisos b) y c) del Reglamento General del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes,  y 6º inciso g) del Manual de Incorporación vigente a la fecha, publicado en La Gaceta Nº 195 de 9 de octubre de 2008, el acto de incorporación al COLYPRO, materializado en la lista de aprobación de incorporación por parte de la Junta Directiva el día 26 de abril de 2012, deviene sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, pues resulta ostensible conforme a lo expuesto, que está  totalmente desprovisto del motivo, causa, presupuesto antecedente o requisito jurídico (derecho) requerido por la normativa aplicable para su emisión (artículo 133 de la LGAP), ya que al momento en que se emitió el acto, no existía, ni existe actualmente  cumplimiento de aquel requisito inexorable de contar con el Bachillerato en Enseñanza Media o certificación equivalente, pues según certifican las autoridades competentes del MEP, ella nunca cursó ni aprobó asignaturas en el programa de Bachillerato por Madurez Suficiente y que si bien se inscribió en el año 1996 en el programa de Educación Diversificada a Distancia en todas las asignaturas, no aprobó ninguna (Folios del 36 al 38 y del 41 al 48).

 

Aunado a lo anterior, si tomamos en consideración que la adecuación del acto administrativo al fin depende de la constatación o verificación efectiva del motivo, por ser aquél el resultado último y objetivo que persigue el acto administrativo en relación con el motivo, podemos afirmar que lo anteriormente expuesto incide negativamente en el fin perseguido por los actos en mención (artículo 132 inciso 2) de la LGAP). En otras palabras, la ausencia del motivo conlleva la misma consecuencia para el fin.

Por último tenemos que dado que el motivo es inexistente, el contenido resulta imposible, en razón de que éste abarca las mismas cuestiones de hecho y de derecho que surgen del motivo (artículo 132 inciso 1) LGAP).

 

En suma, las irregularidades sustanciales del motivo y contenido antes señaladas, se traducen en una inadecuación a su fin del acto administrativo en cuestión y comportan a nuestro juicio vicios graves generadores de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta (artículos 131, 132, 133, 158, 166 y 173, todos de la LGAP), por la mera confrontación de la situación real de la señora xxx, quien no ha cursado estudios de educación media, con la normativa reglamentaria de comentario, sin que exista margen de duda, de suerte que resulta innecesario acudir a la interpretación o exégesis para constatar su existencia, dada su índole grosera, grave y palpable. Y por tanto, el acto de incorporación acusado no se ajusta sustancialmente el ordenamiento jurídico y debe anularse según las reglas normativas del artículo 173 de la LGAP.

 

CONCLUSIÓN:

 

           De conformidad con lo establecido en los artículos 164.2, 173 y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, y con base en las consideraciones jurídicas expuestas, esta Procuraduría General rinde dictamen favorable, a fin de que la Asamblea General del COLYPRO proceda a declarar la anulación en vía administrativa del acto de incorporación de la señora xxx, cédula xxx.

 

Se devuelve el expediente administrativo remitido al efecto y que consta de 87 folios.

 

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR ADJUNTO

ÁREA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

 

LGBH/vhv