03 de marzo, 2014

C-064-2014

                                  

Licenciado

Rafael Abarca Gómez

Auditor Interno

Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta AI-002-01-2014 de 8 de enero de 2014.

 

Mediante oficio AI-002-01-2014 de 8 de enero de 2014, la Auditoría Interna del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura ha requerido que este Órgano Superior Consultivo determine si es procedente que la Presidencia Ejecutiva del Instituto renueve licencias de pesca cuyo plazo de vigencia ya ha vencido, habiéndose solicitado la prórroga o renovación con posterioridad al vencimiento o incluso prorrogándolas de oficio.

 

En este sentido, la Auditoría señala que, a su entender, el artículo 113 de la Ley de Pesca Y Acuicultura (Ley de Pesca), N.° 8436 de 1 de marzo de 2005 establece que no es procedente renovar licencias cuyo plazo se ha extinguido.

 

La consulta se realiza al amparo de lo dispuesto en el artículo 4, párrafo in fine,  de la  Ley Orgánica de la Procuraduría General – la cual permite a las auditorías internas consultar directamente – y se aporta el criterio de la Asesoría Legal del Instituto, AL-01-91-11-2013, en el cual se indica que las licencias de pesca solamente pueden ser canceladas previa sustanciación de un debido procedimiento administrativo, por lo que a pesar de que el plazo de vigencia se haya vencido, la licencia de pesca constituiría una expectativa de derecho. Razón por la cual se estima que la administración la podría prorrogar.

 

Para atender la consulta, se examinarán los siguientes extremos: a.- La vigencia de las licencias de pesca está sujeta a plazo, b.- No es procedente renovar licencias luego de declarada su extinción.

 

 

A.                LA VIGENCIA DE LAS LICENCIAS DE PESCA ESTA SUJETA A PLAZO

 

La Ley de Pesca y Acuicultura, N.° 8436 de 1 de marzo de 2005 ha sujetado las licencias de pesca, lo mismo que las autorizaciones acuícolas y los permisos, a un plazo definido.

 

En este sentido, conviene transcribir el artículo 104 de la Ley de Pesca:

 

 “Artículo 104.—Los permisos y las autorizaciones referidos en esta Ley, no son negociables y tienen el carácter de intransferibles. Las licencias de pesca y las autorizaciones acuícolas serán transferibles, previo estudio y autorización de INCOPESCA, exigiendo para ello los mismos requisitos establecidos en la presente Ley para su otorgamiento original. 

Las licencias se otorgarán por seis años y serán prorrogables por plazos iguales a los concedidos originalmente. 

Las autorizaciones se otorgarán por un plazo de diez años y serán prorrogables por plazos iguales a los concedidos originalmente, a menos que la autorización requiera de un  plazo menor.  

Los permisos se otorgarán por cinco años y serán prorrogables por plazos iguales a los concedidos originalmente. 

Las concesiones se otorgarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley de Aguas. Dichas concesiones podrán transferirse, previa autorización del MINAE; para ello, deberán cumplirse los requisitos fijados en esa Ley.

Las licencias, las autorizaciones, los permisos y las concesiones, así como sus prórrogas, se otorgarán conforme al estudio previo del INCOPESCA o del MINAE, según corresponda, para cada caso particular. 

Los pagos de las licencias, los permisos y las concesiones se harán anualmente. Todo lo anterior se aplicará sin perjuicio de lo establecido en el artículo 82 de la presente Ley.”

 

            Indudablemente, el hecho de que las licencias de pesca se encuentren, por regla general, sujetas a plazo, obedece al principio  de nuestro Derecho de Pesca que favorece el aprovechamiento responsable de los recursos pesqueros. (Doctrina del artículo 3.b de la Ley de Pesca)

 

            En este orden de ideas, no debe obviarse que la Ley de Pesca ha prescrito en su artículo 103 que el otorgamiento de las licencias, autorizaciones y permisos está condicionado a la disponibilidad y conservación del recurso hidrobiológico, lo cual debe estar fundamentado en estudios científicos, técnicos, económicos o sociales. Igualmente el mismo numeral 104 señala que en el trámite de las licencias, autorizaciones y permisos debe requerirse un estudio previo del mismo Instituto como del Ministerio de Ambiente y Energía.

 

            Debe insistirse. El artículo 104 de la Ley de Pesca ha establecido, como regla general, que la vigencia de las licencias de pesca se encuentra limitada por su plazo.

 

            Luego, debe advertirse que ha sido la Ley misma la que ha establecido el plazo máximo tanto de las licencias como de las autorizaciones y permisos.  Así por ejemplo, en el supuesto de las licencias, el plazo máximo de vigencia es de 6 años.

 

            Es decir que la Ley de Pesca no ha reconocido a la administración pública, específicamente al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, un poder discrecional para fijar el plazo máximo de las licencias, tampoco de las autorizaciones ni de los permisos – aunque sí puede otorgar, mediante resolución motivada, autorizaciones con un plazo menor al máximo permitido por la Ley -.

 

            Sin embargo, el mismo artículo 104 de la Ley de Pesca ha establecido que las licencias de pesca puedan ser prorrogadas por plazos iguales a los concedidos originalmente.

 

            En efecto, aunque la vigencia de las licencias y autorizaciones se encuentre limitada por el tiempo, la Ley de Pesca es clara en que pueden ser prorrogadas.

 

            Sin embargo, debe indicarse que el artículo 113, también de la Ley de Pesca, ha dispuesto que las licencias, permisos y autorizaciones, se extingan por el vencimiento del plazo sin que medie solicitud de prórroga.

 

 

B.                NO ES PROCEDENTE RENOVAR LICENCIAS LUEGO DE DECLARADA SU EXTINCION.

 

            En efecto, el artículo 113.a de la Ley de la Ley de Pesca ha establecido que las licencias, permisos y autorizaciones se extinguen por el  vencimiento del plazo. Es decir por su caducidad.

 

“Artículo 113.—Las licencias, los permisos y las autorizaciones se extinguen por las siguientes causas:

a) Por el vencimiento del plazo, sin que medie solicitud de prórroga en forma legal.

b) La imposibilidad de realización del objeto.

c) La renuncia expresa o el abandono que realicen los interesados.

d) La cancelación de las licencias, los permisos o las autorizaciones por parte de las autoridades competentes, respetando el debido proceso.”

 

            Luego, el cumplimiento del plazo de la licencia o de la autorización de pesca o de acuacultura implica su extinción de pleno de derecho.

 

             Debe insistirse en que el solo agotamiento del plazo de la licencia o de la autorización conlleva su decaimiento extintivo.

 

            Ahora bien, debe advertirse que  el artículo  115 Ley de Pesca tiene una norma especial que  ha previsto que en este particular y especial supuesto de caducidad administrativa, el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura deba dictar un acto declarándola.

 

“Artículo 115.—La caducidad y la revocatoria serán declaradas de acuerdo con el procedimiento establecido en el Reglamento de esta Ley. A los interesados se les otorgará la garantía del debido proceso.”

           

            El artículo 120 del Reglamento Ejecutivo, Decreto Ejecutivo N.° 36782 de 24 de mayo de 2011, ha desarrollado lo previsto en el numeral 115:

 

“Artículo 120. La Autoridad Ejecutora declarará de oficio la extinción de las licencias permisos y autorizaciones, tratándose de las causas dispuestas en el artículo 113 de la LPA, incisos a), b) y c) en el caso del abandono, debiéndose notificar al interesado la extinción de la licencia. Solo por situaciones de caso fortuito o fuerza mayor, debidamente comprobados, la Autoridad Ejecutora, por medio de la Junta Directiva, podrá autorizar la habilitación o renovación de esas licencias.”

 

            Por supuesto no debe pasarse por alto que la resolución que el Instituto debe dictar al amparo del artículo 115 tiene una eficacia meramente declarativa. Es decir que mediante su resolución, el Instituto se limita a verificar y constatar que ya se ha vencido el plazo del permiso o autorización.

 

            Dicho de otro modo, la licencia o permiso se extingue por el vencimiento de su plazo y la resolución que debe dictar el Instituto, conforme el artículo 115 de la Ley de Pesca, se circunscribe a constatar que dicho vencimiento ha ocurrido realmente.

 

            Igualmente, el objetivo de la resolución prevista en el artículo 115 de la Ley de Pesca es verificar si el titular del permiso o autorización ha presentado una solicitud de prórroga oportunamente, es decir antes del vencimiento del plazo y si ésta procede o no.

 

            En este sentido, conviene subrayar que, conforme lo dispuesto expresamente en el artículo 113.a de Ley de Pesca, para que las autorizaciones y permisos se extingan por el vencimiento de su plazo, se requiere además una inactividad de los titulares, sea haber omitido la presentación, antes de su vencimiento, de una solicitud de prórroga en forma legal.

 

            Es decir que la presentación de una solicitud de prórroga - antes del vencimiento y  que cumpla con los requisitos legales - impide, en principio,  que pueda ser declarada la extinción de la licencia por cumplimiento del plazo respectivo.

 

            Es menester ser enfático en que la solicitud de prórroga debe ser presentada oportunamente antes del vencimiento del plazo de la licencia o autorización. Ergo, una solicitud de prórroga presentada una vez vencido el plazo de vigencia no tiene el poder de impedir que el permiso o autorización se extinga aún y cuando todavía no se haya dictado la resolución administrativa declarándola.

 

            Nuevamente, la resolución que declara la extinción del permiso o autorización por vencimiento del plazo, tiene una naturaleza sólo declarativa. Es decir que la administración debe circunscribirse a verificar que el plazo respectivo se haya cumplido y que no se haya presentado oportunamente una solicitud de prórroga.

 

En todo caso, es notorio que presentada una solicitud de prórroga en forma legal y de modo oportuno – antes del vencimiento del plazo de la autorización-, el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, específicamente su Presidencia Ejecutiva conforme el artículo 108 del Reglamento Ejecutivo, debe resolver sobre su procedencia, antes de declarar extinta una licencia por vencimiento del plazo.

 

            Igualmente, es evidente que, conforme el artículo 115 de la Ley de Pesca, una vencido el plazo sin que mediara solicitud oportuna de prórroga, el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura debe proceder, de oficio, a emitir el correspondiente acto administrativo declarándolo.

 

            Lo anterior tiene dos implicaciones de la mayor importancia.

 

Vencido el plazo y extinto el permiso o autorización,  no es válido otorgar prórrogas, aún y cuando no se haya emitido la resolución administrativa declarando esa caducidad.

 

Luego, entonces, resulta inaplicable, por tratarse de una norma de organización subordinada e inferior a la Ley, lo dispuesto en el artículo 2. Bis de los denominados  “Requisitos para otorgar licencias, permisos y carne de pesca, sustitución, inactividad y traspaso de embarcaciones, exportación e importación de productos pesqueros e insumos para la pesca y la acuicultura y descarga de productos pesqueros”, norma aprobada por la Junta Directiva del Instituto en su Acuerdo N.°  238  - 0 de 22 de agosto de 2002 – reformado por Acuerdo 151-0 de 6 de mayo de 2011. Norma que habría establecido, contrario a lo previsto en la Ley, que la solicitud de prórroga se podía presentar hasta dos meses después del vencimiento del plazo de la licencia de pesca. Se transcribe la norma en cuestión:

 

“Artículo 2.Bis. Del plazo para la renovación de la licencia de pesca comercial.

Los permisionarios de licencia de pesca comercial contarán con un plazo de dos meses calendario a partir del vencimiento de la licencia de pesca, para realizar las gestiones o solicitudes de trámites de prórrogas de renovación de la licencia de pesca comercial en forma legal ante las Oficinas y autoridades del INCOPESCA.”

 

 

C.                CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que, conforme la Ley de Pesca y Acuicultura, no es procedente renovar o prorrogar licencias cuyo plazo de vigencia se haya vencido.

 

Asimismo, se concluye que es un deber del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura emitir el acto que declara la extinción de las licencias, permisos y autorizaciones cuyo plazo se haya vencido sin que se haya presentado, antes de dicho vencimiento, una solicitud de prórroga en forma legal. Por supuesto tampoco es procedente prorrogar un permiso o licencia cuyo vencimiento haya sido declarado por el propio Instituto.

 

                                                                               

                                                                                Atentamente,

 

                                                                                Jorge Andrés Oviedo Alvarez                 

                                                                                Procurador Adjunto

 

JOA/jmd