17 de enero de 2014

C-020-2014

Licenciada

Dalia María Pérez Ruiz

Auditora Interna

Municipalidad de Zarcero

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio MZAI-36-2013 de fecha 27 de setiembre del año 2013 por medio del cual solicita criterio técnico jurídico respecto a lo siguiente:

“[…] Si estuviésemos ante una Municipalidad que no posee ni ha poseído un Manual para el reclutamiento y selección de personal. Así como tampoco ha reglamentado en forma específica e internamente el cómo? seleccionar su personal por medio de pruebas de idoneidad (con alguna excepción). […] Consulta 1: Ante la circunstancia descrita: Se debe considerar que el personal nombrado no posee “la idoneidad”, para ser servidor municipal? Pregunta 2: Cual es la técnica legal posterior que corresponde aplicar, ó cuál es la gestión adecuada y recomendable para que el personal que se ha reclutado tenga, el carácter de idoneidad y a quién corresponde aplicarla? Ejemplo: si se ha reclutado a un asistente de contabilidad sin tener atestados relacionados? Otro Ejemplo: a un profesional sin estar colegiado? A una “oficinista” ó “Técnico” sin tener el Bachillerato de secundaria? Pregunta 3: Que normativa legal y técnica, adicional se estará incumpliendo con este actuar? Cuál es la normativa ó jurisprudencia relacionada?”

De previo a evacuar su consulta, es importante recordar que en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como la jurisprudencia administrativa, los Auditores Internos de la Administración Pública, pueden consultar directamente a este órgano superior consultivo, siempre y cuando su contenido se refiera o tenga relación con la materia de su competencia, por lo cual, en ese sentido se le dispensa de aportar el criterio legal correspondiente.

Asimismo es importante anotar que las consultas presentadas ante este órgano consultivo deben versar sobre cuestiones jurídicas en términos genéricos, o bien formuladas de modo abstracto, lo cual significa que no es procedente entrar a conocer casos concretos de la institución consultante, pues ello implicaría sustituir funciones de la Administración Activa con la emisión del dictamen (Sobre ese tema consúltese los dictámenes C-141-2003 del 21 de mayo del 2003,  C-203-2005 del 25 de mayo del 2005, entre otros).

I.                   SOBRE EL FONDO

Solicita la señora Auditora Interna de la Municipalidad de Zarcero que se emita criterio respeto a una serie de supuestos y casos específicos relativos al tema del nombramiento y selección de personal municipal, así como del principio de idoneidad en la función pública. Al respecto es necesario señalar que, de acuerdo con los términos en que se plantea la presente consulta, nos referiremos a la misma de una forma general, sin entrar a conocer las particularidades de las preguntas que se ponen a nuestro conocimiento.

En primer lugar, se debemos apuntar que la Constitución Política en sus numerales 191 y 192, contiene los principios básicos para el reclutamiento y selección de personal dentro de la función pública. Estos principios son el de idoneidad o calificación comprobada como criterio esencial para el reclutamiento de personal, y el principio de garantía de estabilidad en el cargo con el objeto de lograr una mayor eficiencia en la Administración (En este sentido, véanse los dictámenes C-066-2009 del 05 de marzo de 2009 y C-323-2009 del 25 noviembre 2009).

De modo que, y según lo ha establecido la Sala Constitucional, para que un servidor pueda pertenecer a este Régimen “es requisito indispensable la idoneidad comprobada, lo cual significa que los servidores deben reunir las condiciones y características que los faculten para desempeñarse en forma eficiente en el trabajo, sea reunir los méritos necesarios que el cargo demande. De este modo, una vez que los candidatos para ocupar determinadas plazas se han sometido a una serie de pruebas y han cumplido con ciertas condiciones establecidas por ley, pasan a integrar una lista de elegibles, que posteriormente será tomada en cuenta en el momento de hacer los nombramientos en propiedad, los cuales serán nombrados a base de tal idoneidad” (Sala Constitucional voto 60-1994 de las 16:54 horas del 05 de enero de 1994).

Cabe señalar que, en la legislación costarricense, existen diversos cuerpos normativos estatutarios que regulan a la función pública, entre los que destacan el Estatuto de Servicio Civil, el Estatuto de Servicio Judicial, la Ley Salarios y Régimen Méritos del Tribunal Supremo Elecciones y Registro Civil, la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, entre otros, los cuales basan su normativa en que para el ingreso del personal se debe someter a los aspirantes a concursos para comprobar su idoneidad a fin de seleccionar al funcionario adecuado para las funciones que deberá desempeñar. (Dictamen C-323-2009 del 25 Noviembre 2009).  

Para el caso particular de las corporaciones municipales, en el Código Municipal, Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998, se encuentran regulados el ingreso a la carrera administrativa municipal y los requisitos esenciales para la selección de personal, de suerte tal que los principios de idoneidad, estabilidad y eficiencia, también se encuentran contenidos en los artículos 115, 116, 124 y 125 del el Código Municipal, los cuales rezan:

“Artículo 115. — Establécese la Carrera administrativa municipal, como medio de desarrollo y promoción humanos. Se entenderá como un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal. Este sistema propiciará la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones, de acuerdo con mecanismos para establecer escalafones y definir niveles de autoridad”.

“Artículo 116. — Cada municipalidad deberá regirse conforme a los parámetros generales establecidos para la Carrera Administrativa y definidos en este capítulo. Los alcances y las finalidades se fundamentarán en la dignificación del servicio público y el mejor aprovechamiento del recurso humano, para cumplir con las atribuciones y competencias de las municipalidades”.

“Artículo 124. — Con las salvedades establecidas por esta ley, el personal de las municipalidades será nombrado y removido por el alcalde municipal, previo informe técnico respecto a la idoneidad de los aspirantes al cargo”.

“Artículo 125. — El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, que se administrarán únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 116 de esta Ley.  Las características de estas pruebas y los demás requisitos corresponderán a los criterios actualizados de los sistemas modernos de reclutamiento y selección, así como al principio de igualdad y equidad entre los géneros, y corresponderán a reglamentaciones específicas e internas de las municipalidades.  Para cumplir la disposición de este artículo, las municipalidades podrán solicitarle colaboración técnica a la Dirección General de Servicio Civil. (Así reformado por el aparte h) del artículo único de la Ley N ° 8679 del 12 de noviembre del 2008)”. (Resaltado no es del original)

            Ahora bien, bajo esta tesitura para que el nombramiento de personal municipal sea conforme al ordenamiento jurídico, es menester que se cumpla con el procedimiento de selección y reclutamiento establecido para tal fin, atendiendo al principio de idoneidad comprobada de acuerdo con los puestos que se necesitan cubrir por parte de las entidades municipales.

En el particular de las administraciones municipales, dada su autonomía y descentralización, así como su potestad de autorregulación, este procedimiento correspondería al que se hubiere dispuesto de manera específica mediante reglamentación interna, y al contenido en los artículos 128 y 130 del Código Municipal:

“Artículo 128. — Al quedar una plaza vacante, la municipalidad deberá llenarla de acuerdo con las siguientes opciones:

a) Mediante ascenso directo del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato.

b) Ante inopia en el procedimiento anterior, convocará a concurso interno entre todos los empleados de la Institución.

c) De mantenerse inopia en la instancia anterior, convocará a concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno”.

Artículo 130.- Como resultado de los concursos aludidos en los incisos b) y c) del artículo 125 de este código, la Oficina de Recursos Humanos presentará al alcalde una nómina de elegibles de tres candidatos como mínimo, en estricto orden descendente de calificación. Sobre esta base, el alcalde escogerá al sustituto.

Mientras se realiza el concurso interno o externo, el alcalde podrá autorizar el nombramiento o ascenso interino de un trabajador hasta por un plazo máximo de dos meses, atendiendo siempre las disposiciones del artículo 116 de esta ley”. (Resaltado en negrita no es del original).

Como se observa, los citados artículos establecen el orden y la forma en las cuales, las administraciones municipales deberán cubrir sus puestos vacantes, estableciendo en primer término el ascenso directo cuando exista un funcionario calificado para tal efecto y sea el de grado inmediato, después la realización de un  concurso interno, en el que participen los demás servidores municipales, en caso de que no exista un funcionario de grado inmediato para el ascenso, y por último, el concurso externo, abierto al público, en caso de que no existan funcionarios municipales que cumplan con los requisitos de idoneidad para ocupar el puesto. 

En este sentido, es importante señalar que las entidades municipales están en la obligación de realizar nombramientos de funcionarios en total apego del ordenamiento jurídico, de forma tal que aquellos nombramientos que no fueren realizados siguiendo el procedimiento establecido en la normativa aplicable, serían contrarios a los principios y normas de la función pública, así como violatorios del principio de legalidad.

Resulta imperioso resaltar que, la determinación de los criterios de selección y reclutamiento a los que deba estarse cualquier aspirante para ser considerado idóneo, ocupar un puesto como funcionario y así ingresar a la carrera administrativa municipal; deben ser de previo, determinados por la Municipalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 125 del Código Municipal, de suerte tal que la administración municipal debe establecer claramente, cuáles son los criterios pertinentes para determinar la idoneidad de los funcionarios que ingresen a la carrera administrativa municipal.

Así mismo, es necesario recordar que de considerar la Municipalidad la existencia de un nombramiento que no es acorde con el ordenamiento jurídico, debe la entidad municipal realizar el procedimiento contenido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (nulidad evidente y manifiesta), toda vez que el acto de nombramiento es un acto constitutivo de derechos a favor del funcionario, o bien declarándolo lesivo, si la nulidad no es evidente y manifiesta.

II.        CONCLUSIONES

            De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.                  El ingreso a la carrera administrativa municipal debe realizarse en cumplimiento de los procedimientos establecidos constitucional y legalmente para ello, atendiendo a los principios de legalidad e idoneidad comprobada, de manera que se resguarde el interés público garantizándose la eficiencia de la Administración Municipal.

2.                  Es deber de las corporaciones municipales establecer específica e internamente los criterios de reclutamiento y selección de personal necesarios, para la comprobación de la idoneidad de los funcionarios que ingresan a la carrera administrativa municipal.

Atentamente;

Lic. Esteban Alvarado Quesada

Procurador

EAQ/ybm

Código 18997-2013.