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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 215
 
  Dictamen : 215 del 11/07/2014   

11 de julio de 2014


C-215-2014


 


Licenciado


Dagoberto Sibaja Morales


Director General


Registro Nacional


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio DGRN-1180-2012 del 15 de noviembre de 2012, por medio del cual solicitó nuestro criterio sobre la regulación que debe aplicarse para integrar la Comisión de Ascensos prevista en el Reglamento de Concurso Interno para la Promoción de Servidores Públicos.


 


I.                   ALCANCES DE LA CONSULTA


 


En la gestión que nos ocupa se nos consulta si la Comisión de Ascensos a la que se refiere el Reglamento de Concurso Interno para la Promoción de Servidores Públicos −decreto ejecutivo n.° 24025-MP de 13 de enero de 1995, debe integrarse como lo dispone el artículo 12 de ese Reglamento (con un representante de la Oficina de Recursos Humanos, un representante de la Dirección General de Servicio Civil, dos representantes de los funcionarios regulares y un representante del Ministro o máximo jerarca de la institución), o si debe constituirse como lo indica el artículo 66 de la Negociación Colectiva de los Trabajadores del Registro Nacional (con dos representantes del Registro Público y dos del Sindicato).


 


A la consulta se adjuntó el oficio DAJRN-13-1505-2012 del 31 de octubre de 2012, suscrito por funcionarios de la Asesoría Legal de la institución.   En dicho oficio se analizó la jerarquía de las fuentes y la relación de empleo público que rige las relaciones entre el Registro Nacional y sus empleados, para finalmente arribar a la conclusión de que la normativa aplicable para conformar la Comisión de Ascensos del Registro Nacional es la contenida en el decreto ejecutivo n.° 24025-MP citado, en virtud del rango constitucional del cual deriva el régimen estatutario, sumado a la consecución de los intereses institucionales.


 


Siendo que la Dirección General de Servicio Civil se encuentra relacionada con el tema en consulta, esta Procuraduría decidió conferirle audiencia a ese órgano sobre el punto en estudio.   Dicha Dirección indicó, en su oficio DG-367-2013 del 16 de abril de 2013, que en atención a los principios de idoneidad comprobada e igualdad, la Comisión de Concursos Internos debería integrarse según lo estipula el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, es decir, como lo establece el decreto ejecutivo 24025-MP citado.


 


De seguido procederemos a dar respuesta a la interrogante que se nos plantea.


 


 


II.                SOBRE LA COMISIÓN DE ASCENSOS A LA LUZ DE LA NORMATIVA QUE RIGE EL OBJETO DE LA CONSULTA


 


Antes de abordar el tema sobre el cual se requiere nuestro criterio, es importante precisar que mediante la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente n.° 11-14106-0007-CO, la Sala Constitucional analizó la validez de varias disposiciones del Estatuto de Servicio Civil y de otra normativa conexa, entre ella, del decreto ejecutivo n.° 24025-MP citado.  El objeto de esa acción era que se anulara la prohibición que impedía a los funcionarios interinos participar en los concursos internos promovidos dentro del Régimen de Servicio Civil para optar por plazas en propiedad.


 


En lo que interesa, por sentencia n.° 2012-17059 de las 16:01 horas del 5 de diciembre de 2012, el Tribunal Constitucional declaró parcialmente con lugar la acción mencionada y, en consecuencia, anuló del artículo 2 del decreto ejecutivo 24025-MP citado, la palabra “regulares”, que era la que excluía a los funcionarios interinos de los concursos internos para optar por plazas en propiedad.


 


Lo anterior generó que, en el plano normativo, se llevaran a cabo tres reformas: se derogó el Reglamento de Concurso Interno para la Promoción de Servidores Públicos –decreto ejecutivo n.° 24025-MP citado−, se modificó el artículo 21 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y se dictó la resolución DG-035-2014 de las 10:00 horas 18 de febrero de 2014.


 


En detalle, la derogatoria del Reglamento de Concurso Interno ocurrió por el decreto ejecutivo n.° 38127 del 27 de noviembre de 2013.   Para fundamentar esa derogatoria, el Poder Ejecutivo consideró: “(…) ineficaz mantener vigente un cuerpo normativo como el referido Decreto Ejecutivo Nº 24025-MP, ante la imperiosa necesidad de devolver las potestades normativas en esta materia a la Dirección General de Servicio Civil.” (Considerando VII del decreto ejecutivo n.° 38127).


La reforma al artículo 21 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil se produjo por medio del decreto ejecutivo n.° 38109-MP de 28 de noviembre de 2013.   Lo resuelto por la Sala Constitucional y la derogatoria del decreto ejecutivo n.° 24025-MP fueron los antecedentes para efectuar esa modificación, mediante la cual se buscó que el artículo 21 citado “(…) sea consecuente con un nuevo procedimiento en materia de promoción de servidores públicos, ello bajo un concepto de modernización de los sistemas de gestión del recurso humano y defensa de los principios de equidad y justicia.” (Considerando VIII del decreto ejecutivo n.° 38109).


 


Con la reforma introducida, el artículo 21 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil dispone lo siguiente:


 


Artículo 21.- Las promociones o ascensos a clases diferentes de la inmediata superior de la misma u otra serie de la estructura ocupacional, deberán tramitarse mediante un procedimiento de promoción interna de antecedentes para funcionarios de carrera, el cual estará regido por las disposiciones que al efecto dicte la Dirección General. Quedarán a salvo aquellos casos en que, previamente, la Administración solicite aplicar los procedimientos señalados en el Capítulo V de este Reglamento.   Lo anterior será de aplicación al personal técnico docente y administrativo docente.” (Lo resaltado no es del original).


 


Así las cosas, la norma recién transcrita dejó sin efecto el “concurso interno” como mecanismo para decidir el ascenso a una clase diferente a la inmediata superior, y dio paso a un procedimiento de “promoción interna para funcionarios de carrera”, el cual estará regido por las disposiciones que al efecto dicte la Dirección General de Servicio Civil.


 


Por último, asentado en el artículo 21 en mención, la Dirección General de Servicio Civil emitió la resolución DG-035-2014 –comunicada mediante el aviso n.° SC-004-2014 del 19 de febrero de 2014−, la cual regula la promoción interna de los funcionarios.


 


Con esa resolución se instauró el procedimiento para ascender a los funcionarios de carrera a una clase de puesto de grado diferente a su inmediato superior.   Para ello, se crea un Registro de Postulantes para la promoción institucional, del cual se obtienen las nóminas necesarias para realizar los ascensos en plazas vacantes. (Artículo 4 de la resolución DG-035-2014).


 


Como se infiere de lo expuesto, se llevaron a cabo acciones para sustituir el procedimiento de concurso interno, por un nuevo mecanismo para el ascenso de los funcionarios, devolviendo las potestades normativas en esa materia a la Dirección General de Servicio Civil.   En ejercicio de esas competencias, con posterioridad a la derogatoria del Reglamento de Concurso Interno para la Promoción de Servidores Públicos –decreto ejecutivo n.° 24025 citado−, la Dirección General de Servicio Civil emitió un nuevo procedimiento para la promoción interna de funcionarios de carrera, que es precisamente el contenido en la Resolución DG-035-2014 a la que se ha venido haciendo alusión.


 


Ahora bien, esas reformas afectaron el objeto de la consulta, pues en su momento se solicitó nuestro criterio sobre la prevalencia que debería otorgarse a una de las dos disposiciones normativas contradictorias relativas a la forma de integrar la Comisión de Ascensos.  Esas disposiciones contradictorias estaban contenidas, por un lado, en el propio Reglamento de Concurso Interno y, por otro, en la Negociación Colectiva de los Trabajadores del Registro Nacional.  Sin embargo, como ya se indicó, el Reglamento de Concurso Interno para la Promoción de Servidores Públicos fue derogado por el decreto ejecutivo n.° 38127 citado, de modo que, al desaparecer la norma que creó la Comisión de Ascensos, perdió interés el tema relativo a la forma correcta de integrar  dicha Comisión.


 


Lo anterior es así, sobre todo si se toma en cuenta que en el nuevo procedimiento para la promoción de funcionarios de carrera, desaparece la figura de la Comisión de Ascensos.   Ahora se encarga a quien realizó el pedimento de personal y al máximo jerarca institucional, escoger de un registro de postulantes creado por la unidad de Recursos Humanos, al funcionario que debe ascender a una clase de puesto de grado diferente a su inmediato superior. (Artículos 20 y 21 de la resolución DG-035-2014).


 


En todo caso, para resolver las dudas que existían al momento de plantear la consulta (relacionadas con la prevalencia o no de una normativa de origen estatutario sobre una de origen convencional, en lo relativo a la integración de un órgano creado por la primera) se debe tener presente que las convenciones colectivas están sujetas y limitadas por las leyes de orden público. (Ver Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencias s n.° 1355 de las 12:18horas del 22 de marzo de 1996, n.° 7085 de las 11:54 horas del 2 de octubre de 1998, n.° 692 de las 9:52 horas del 18 de enero de 2008 y n.° 4528-2009 de las 15:56 horas del 18 de marzo de 2009).


 


Así, la convención colectiva está supeditada al ordenamiento jurídico en general, con excepción de los aspectos que impliquen una mejora en las condiciones laborales, siempre que no se afecten los intereses del Estado. (Ver Procuraduría General de la República, dictamen n.° C-097-2014 del 21 de marzo de 2014).


 


En ese sentido, una ley que regula competencias públicas no podría ser modificada por normas convencionales.   Lo contrario implicaría una intromisión en las competencias asignadas a la Asamblea Legislativa, según lo establecido en los artículos 121, inciso 1, y 129, ambos de la Constitución Política. (Ver Procuraduría General de la República, dictamen C-332-2006 del 23 de agosto de 2006 y n.° C-97-2014 del 21 de marzo de 2014).


 


Bajo esa inteligencia, debe tenerse presente que el Estatuto de Servicio Civil −que es norma de orden público−, otorga a la Dirección General de Servicio Civil la potestad para establecer los mecanismos de selección de candidatos en puestos vacantes del Poder Ejecutivo, utilizando para ello el procedimiento de promoción institucional, así como las disposiciones que se dicten al efecto. (Artículos 34 del Estatuto de Servicio Civil y 21 de su Reglamento).


 


En ese contexto debemos señalar que bajo el Régimen de Servicio Civil, el procedimiento para ascender a los funcionarios de carrera a una clase de puesto de grado diferente a su inmediato superior, deberá regirse por lo establecido en el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, así como por las disposiciones que emita la Dirección General de Servicio Civil –en ejercicio de la competencia otorgada por el legislador−, sin que esas reglas puedan ser modificadas por disposiciones de carácter convencional.


 


 


III.             CONCLUSIÓN


 


Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:


 


A.                El Reglamento que regulaba la creación y funcionamiento de la Comisión de Ascensos para la Promoción de Servidores Públicos (decreto n.° 24025-MP de 13 de enero de 1995) fue derogado por el decreto ejecutivo n.° 38127 de 27 de noviembre de 2013, lo que afectó el objeto de la consulta, pues en virtud de esa derogación dejó de existir la Comisión de Ascensos mencionada, lo que hace que carezca de interés definir la forma correcta en que debía integrarse ese órgano.


 


B.                 En todo caso, el procedimiento para ascender a los funcionarios de carrera a una clase de puesto de grado diferente a su inmediato superior, deberá regirse por lo que establezca el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, así como por las disposiciones que dicte la Dirección General de Servicio Civil.


 


Atentamente;


 


 


 


 


Julio César Mesén Montoya                                              Ricardo Jiménez Bonilla


Procurador de Hacienda                                                     Abogado de Procuraduría


 


 


 


JCMM/RJB/Kjm