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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 216
 
  Dictamen : 216 del 11/07/2014   

11 de julio, 2014


C-216-2014


 


Licenciado


Jorge A. Sánchez Rojas


Auditor Interno


Municipalidad de Turrubares


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio número MTAI-052-2013 de fecha 23 de setiembre de 2013, mediante el cual, se solicita criterio respecto a las incapacidades. Específicamente se peticiona dilucidar lo siguiente:


 


 


“…1) En términos generales que sucede con los funcionarios que ostentan puestos de elección popular tales como los regidores municipales que integran los Concejos Municipales, y los Alcaldes y primer vice alcalde municipales, que devengan dietas y salario respectivamente.


 


2. Si estos son y/o se encuentran incapacitados por enfermedad, maternidad, riesgos profesionales, para realizar sus labores como tales, por las Instituciones de salud correspondientes.


 


3. Pueden estos funcionarios continuar con sus labores, aun estando en las condiciones citadas en el punto anterior, además es obligatorio de parte de estos funcionarios presentar ante quien corresponda los documentos de las incapacidades…”


 


 


I.- SOBRE LOS ALCALDES


 


En atención a la consulta planteada y siendo que esta gira, parcialmente, en torno a la figura jurídica del Alcalde, conviene realizar un breve análisis respecto de este, con la finalidad de evacuar el cuestionamiento de  la mejor manera.   


Así, en primer término y como punto de partida, deviene relevante establecer la conceptualización del instituto que nos ocupa, para determinar con mayor claridad la naturaleza jurídica que detenta.


Tenemos, entonces, la figura en estudio, se encuentra tutela en el ordinal 169 de  la Carta Fundamental, que a la letra reza:


“…La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.”


El funcionario ejecutivo al que hace referencia el ordinal supra citado, ha tenido diferentes de denominaciones en nuestra legislación. De previo a la reforma operada en 1998 al Código Municipal, se le designaba Ejecutivo Municipal, con posterioridad a esta y hasta la fecha, el legislador optó por llamarlo  Alcalde, debiendo este ejercer las funciones establecidas en el cardinal 17 del Código Municipal.


Sobre el particular, este órgano técnico asesor ha sostenido:


“…En segundo lugar, el Código Municipal regula la figura del Alcalde, disponiendo en su artículo 14 que será el funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 Constitucional ya citado. En cuanto a sus atribuciones y obligaciones, las mismas se establecen en el artículo 17, que dispone en lo conducente:


Artículo 17. — Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones:


(Así reformado el párrafo anterior por el aparte d) del artículo único de la Ley N° 8679 del 12 de noviembre del 2008)


a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.


(…)


d) Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código.


(…)


l) Vigilar el desarrollo correcto de la política adoptada por la municipalidad, el logro de los fines propuestos en su programa de gobierno y la correcta ejecución de los presupuestos municipales;


(…)


ñ) Cumplir las demás atribuciones y obligaciones que le correspondan, conforme a este código, los reglamentos municipales y demás disposiciones legales pertinentes.  


(…)” (La negrita no es del original)


De lo anterior, resulta de importancia señalar que el Alcalde se configura como el administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, leyes y reglamentos en general, los cuales deberá sancionar y promulgar al igual que las resoluciones que el Concejo Municipal adopte.


Al respecto, nuestra jurisprudencia administrativa ha indicado:


''Ergo, el Código Municipal, responde a la ideología constitucional, y establece ex profeso que el ejecutivo municipal, hoy denominado alcalde, goza de una competencia general y primaria sobre las funciones que son propias de la administración del ayuntamiento…” [1]


A partir de lo expuesto, tenemos que el Alcalde ejerce, de forma exclusiva y excluyente, las funciones administrativas del ente territorial. Su naturaleza jurídica es la de un funcionario público sui generis, excluido del Régimen de Servicio Civil y elegido popularmente.


 


 


III.- SOBRE LOS EDILES


 


Tomando en consideración que la disyuntiva formulada se relaciona directamente con los conformantes del órgano colegiado del Gobierno Local, conviene, realizar un  breve análisis de la naturaleza jurídica que estos detentan.


Así, cabe indicar que, los regidores, una vez conformados en el cuerpo colegiado, tienen, conjuntamente, con el Alcalde, bajo su tutela velar por los intereses de la comunidad que rigen, son de elección popular y detentan la condición de funcionarios públicos.


 


Sobre el particular, este órgano consultor, ha sostenido:


 


 “(…) II.- LOS REGIDORES Y SÍNDICOS SON FUNCIONARIOS PÚBLICOS


(…) En consideración de la Procuraduría General de la República no cabe discusión alguna en cuanto al carácter de funcionarios públicos que ostentan los regidores y síndicos municipales, tanto propietarios como suplentes. Téngase presente que las municipalidades son instituciones públicas encargas de administrar los intereses y servicios locales, dentro de la jurisdicción territorial del respectivo cantón; en consecuencia, las personas que resulten electas para conformar el Gobierno Municipal, adquieren la condición de funcionarios públicos.


(…) los síndicos, propietarios y suplentes, son funcionarios públicos, designados electoralmente por la colectividad distrital a la que pertenecen, con el propósito de representar esa circunscripción territorial ante la respectiva municipalidad, por un período de cuatro años. Sobre el carácter de funcionarios públicos de los síndicos, véase nuestro pronunciamiento O.J.-021-99, del 18 de febrero de 1999…


Tal es el caso, sin duda, de los regidores y síndicos municipales, tanto propietarios como suplentes, quienes, como hemos dicho, son electos para representar al cantón y a los distritos a los que pertenecen y toman posesión de sus cargos el primer día del tercer mes posterior a la elección correspondiente, debiéndose presentar al recinto de sesiones de la municipalidad donde se juramentarán ante el Directorio Provisional (artículo 29 del Código Municipal). […] …


Como se desprende de lo dicho anteriormente las funciones que desempeñan los síndicos son de colaboración con el Concejo Municipal, ya que la labor de administración y coordinación le corresponde al Ejecutivo Municipal (artículo 57 inciso a) del Código Municipal)”. (El subrayado no pertenece al original) ( Resolución N° 6956-96 de las 10:15 horas del 20 de diciembre de 1996. Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia)


De esta forma, y con base en lo indicado en líneas anteriores, resulta claro que el síndico - tanto propietario como suplente- es un funcionario público, designado por la colectividad distrital a la que pertenecen a través del voto, cuyo propósito es representar al distrito ante la respectiva Municipalidad y servir como un instrumento de colaboración con el Concejo Municipal, participando –como se dijo- del régimen de responsabilidades, atribuciones y prohibiciones establecidas en el Código Municipal…”  [2]


 


IV.- SOBRE LA POSIBILIDAD DE LABORAR ESTANDO INCAPACITADO Y EL DEBER DE COMUNICAR ESTA ÚLTIMA CIRCUNSTANCIA A LA DEPENDENCIA CORRESPONDIENTE


 


El tópico sometido a criterio de este órgano técnico asesor  busca determinar si quienes los órganos conformantes del Gobierno Local pueden continuar desempeñando sus funciones pese a encontrarse incapacitados.


 


En aras de dilucidar tal cuestionamiento, se procederá primariamente a definir la figura jurídica que nos ocupa, la cual se concibe como:


 


 


“…Situación en la que se encuentra el trabajador impedido temporalmente para trabajar debido a enfermedad común o profesional y a accidente, sea o no de trabajo, mientras recibe asistencia sanitaria de la Seguridad Social, así como los periodos de observación por enfermedad profesional en los que se prescribe la baja en el trabajo durante los mismos… La prestación por incapacidad temporal… consiste en la entrega de un subsidio económico temporal que trata de sustituir, parcialmente, la carencia de rentas del trabajo que deja de percibir por la incapacidad temporalmente surgida, situación que laboralmente tiene la condición de suspensión del contrato de trabajo…” [3]


 


 


Desde el punto de vista normativo el cardinal segundo de Reglamento para el Otorgamiento de Licencias e Incapacidades a los Beneficiarios del Seguro de Salud y Reforma Reglamento del Seguro de Salud el Interior del Trabajo, el Seguro, Invalidez y Muerte, el Afiliación, Instructivo Pago Prestaciones, etc, la precisa de la siguiente forma:


 


“Incapacidad por enfermedad: período de reposo ordenado por los médicos u odontólogos de la Caja o médicos autorizados por ésta, al asegurado directo activo que no esté en posibilidad de trabajar por pérdida temporal de las facultades o aptitudes para el desempeño de las labores habituales u otras compatibles con ésta, con el fin de propiciar la recuperación de la salud, mediante el reposo del asegurado(a) activo(a) y su reincorporación al trabajo, el cual genera el derecho a obtener el pago de un subsidio o de una ayuda económica, derechos que están sujetos a los plazos de calificación establecidos en el Reglamento del Seguro de Salud. La naturaleza y el sentido de la incapacidad parte de la acreditación, por valoración del médico competente, de que la persona está afectada por una disminución o alteración de sus capacidades normales físicas o psíquicas que le impiden la realización normal de su trabajo, de ahí que temporalmente se suspende para el asegurado(a) activo(a) su obligación de presentarse a laborar, con el fin de que reciba el tratamiento adecuado y guarde el reposo necesario para su recuperación. En ningún caso se otorgará una incapacidad a una persona sana, aunque fuere para cuidar a un paciente enfermo.…” (El énfasis nos pertenece)


 


Como claramente se sigue de las conceptualizaciones hechas, la incapacidad consiste, precisamente, en la imposibilidad que permea a quien se le otorga para ejercer las funciones que le han sido encomendadas dentro del contexto laboral.  


 


En esta línea decanta el artículo 5 del Reglamento supra citado, al disponer, en lo que nos interesa, que:


 


“…La incapacidad del asegurado(a) activo(a) implica forzosamente un período de reposo, por lo cual el trabajador incapacitado está imposibilitado para laborar, ya sea en sus labores habituales o bien cualquier otras labores o actividades, salvo actividades físicas o recreativas que el médico u odontólogo señale que son necesarias para su recuperación…”


 


Aunado a lo anterior, debe considerarse que el numeral 79 del Código de Trabajo determina el instituto en estudio como causal que suspende la relación laboral, señalando, en lo conducente que:


 


“…Igualmente es causa de suspensión del contrato, sin responsabilidad para el trabajador, la enfermedad comprobada que lo incapacite para el normal desempeño de sus labores durante un período no mayor de tres meses…”


 


Por su parte, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha externado reiteradamente su criterio, respecto al fin con el que se otorga una incapacidad, y el impedimento de trabajar bajo esa condición.


 


En este sentido, en el voto número 598-2010 de las ocho horas y cuarenta y cinco minutos del veintitrés de abril del año 2010, se dispuso:


 


 


“… considera esta Sala que hay varios aspectos relevantes que deben rescatarse en esta norma. Primero, la incapacidad es una orden dada por un  médico de la Caja Costarricense de Seguro Social. Segundo, se otorga al paciente (trabajador o trabajadora), que ha perdido temporalmente las facultades o aptitudes para el desempeño de las labores habituales u otras compatibles a ésta, y tercero: la incapacidad del trabajador o la trabajadora, implica forzosamente un período de reposo. De esta forma, la incapacidad otorgada al trabajador/a, representa, la obligación de cumplir a cabalidad las órdenes emanadas del médico, pues de ello, deviene la posibilidad de recuperar dentro del período de incapacidad, las facultades y/o aptitudes temporalmente perdidas; siempre con el objeto que el trabajador o la trabajadora se reincorpore a sus labores habituales. No acatar la orden del especialista en medicina, representa una violación a los principios de lealtad y buena fe, presentes en los contratos del trabajo. Así lo establece el artículo 2 del Reglamento para el Otorgamiento de Incapacidades y Licencias a los Beneficiarios del Seguro de Salud, número 7897 del 14 de Octubre del año 2004, el cual dice:


 


“…El otorgamiento de una incapacidad formaliza un compromiso recíproco entre el profesional en Ciencias Médicas tratante autorizado por la Caja y el trabajador (a), cuyo fin último es propiciar la recuperación de la salud del trabajador (a) y su reincorporación al trabajo, pero no genera necesariamente el derecho a obtener el pago de un subsidio o de una ayuda económica, derechos que están sujetos a los plazos de calificación establecidos en el Reglamento del Seguro de Salud. El trabajador (a) incapacitado queda inhabilitado legalmente para el desempeño de sus labores y para realizar otras actividades que sean remuneradas o que vayan en contra de los principios de lealtad y buena fe, a los cuales se obliga con su patrono; así como  aquellos actos que puedan constituir falta de respeto hacia el empleador o competencia desleal”. (El subrayado no corresponden al original).


 


De esta manera, el trabajador o trabajadora que incumple las órdenes dadas por un médico de la Caja Costarricense de Seguro Social, ve afectada en primer lugar su salud, pero también, falta a los principios de universalidad, igualdad, solidaridad, subsidiaridad, obligatoriedad, unidad y equidad, que caracterizan el sistema de salud costarricense, pues, al desatenderse la orden médica, implica, en muchos casos, utilizar nuevamente los servicios de salud, lo cual, sin duda alguna, los encarece. Además, quien no sigue los lineamientos ordenados por el médico que lo y la incapacita, vulnera los principios de buena fe, lealtad para con su patrono, pues, desobedecer la orden del galeno, implica poner en riesgo la salud, retrasar su recuperación y se reincorporación al trabajo…”


 En idéntico sentido, la jurisprudencia administrativa, ha señalado:


“…Durante la incapacidad, obviamente el servidor no puede prestar servicios remunerados en la misma institución o administración patronal, lo que también supone que según el criterio médico, la persona no podría desempeñarse en la misma actividad laboral en la que fue incapacitada, valoración que quedará a cargo de la respectiva autoridad médica bajo su responsabilidad. Así, el servidor o funcionario que se encuentre incapacitado, está impedido para que preste servicios en el mismo centro de trabajo, aunque sea en una unidad diferente, pues encontrándose suspendida la relación laboral resulta incompatible, excluyente e inconveniente, ofrecerle servicios o aceptar que los preste en otra unidad administrativa de la misma institución, aunque se trate de labores diferentes.


Ahora bien, estimamos de importancia dejar en claro que las incapacidades (motivadas en enfermedades justificadas) provocan como efecto sobre la relación de servicio, únicamente la suspensión de la relación, sin que se afecte la continuidad de la relación o contrato de trabajo, la cual se mantiene, conforme lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 153 del referido Código…” [4]


A partir de lo expuesto, no cabe duda que, el Alcalde y Vice alcalde, se encuentran impedidos, por imperio normativo, para desplegar sus labores mientras están incapacitados.


Igual suerte corren  los regidores y síndicos - propietarios y suplentes-,  los cuales no podrán asistir a las respectivas sesiones mientras la condición dicha se mantenga –incapacidad-


Sobre el particular, la jurisprudencia patria, ha sostenido:


“…Ahora bien, debemos señalar que no resulta procedente que el miembro del órgano colegiado que se encuentre incapacitado, asista a la sesión del órgano colegiado y sea remunerado con la dieta correspondiente…”.  [5]


 


Tocante a la obligación de comunicar las incapacidades, al órgano pertinente, valga mencionar que, en el caso del Alcalde, si bien  es cierto, este detenta una condición especial, carente de subordinación respecto del Concejo, lo es también que, el primero no puede ausentarse más de un día completo sin comunicar tal circunstancia al segundo.


 


Nótese que, el adecuado funcionamiento del ente territorial demanda una comunicación directa y fluida entre el Alcalde y el Concejo, la cual, incluye la permanencia del primero en la Municipalidad.


Tómese en cuenta que el Alcalde detenta la condición de Administrador, jefe de las dependencias de la corporación territorial y, entre otros, debe asistir a las sesiones que realiza el cuerpo de ediles.


Por lo que, resulta de vital importancia que este avise al Concejo que se ausentará de la Municipalidad por uno o varios días, así como, las razones que justifican tal ausencia. En este caso la imposibilidad de presentarse a laborar al encontrarse incapacitado.


En esta línea de pensamiento se ha direccionado este órgano técnico asesor, sosteniendo que:


“…El alcalde municipal no puede ausentarse de la municipalidad por uno o varios días sin rendir cuenta de sus actividades al Concejo…


Recordemos que, el alcalde municipal es el funcionario ejecutivo a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución Política.  Dicha norma dispone:


"La Administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo de un Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley."


Por su parte, el artículo 17 inciso a) del Código Municipal, partiendo del contenido del referido artículo constitucional, desarrolla las funciones que le corresponde ejercer al alcalde municipal. Así, dicho numeral establece que a ese funcionario le corresponde ejercer las funciones que son inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, debiendo vigilar su organización, funcionamiento y coordinación. Además, le corresponde velar por el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, de las leyes y los reglamentos.


Consecuentemente, al alcalde municipal le compete, entre otras múltiples funciones, nombrar y remover a los servidores municipales –salvo algunas excepciones-  girar directrices a los empleados municipales, aplicar las sanciones disciplinarias que correspondan –excepto las que competan a la oficina de personal, o al propio Concejo Municipal- etc.


Partiendo de lo anterior, somos del criterio de que al ser el alcalde el administrador general de la municipalidad, éste, como principal interesado y responsable de la efectiva y ordenada actividad de la municipalidad, no puede ausentarse de ésta, salvo que exista justa causa, previo aviso al Concejo…”  [6]


En la misma línea, le corresponderá comunicarlo al Departamento de Recursos Humanos para efectos de control, siendo que, pese a la naturaleza jurídica del Alcalde – funcionario público sui generis-, debe adecuarse al cardinal 13 del Reglamento Autónomo de la Municipalidad de Turrubares, el cual, señala:


“Los expedientes del personal deberán contener todos aquellos documentos y datos que sirvan para determinar el historial de la relación de servicio y será responsabilidad del funcionario actualizar el suyo.”


En lo que respecta al cuerpo colegiado,  pese a que el edil no percibirá la dieta correspondiente, deberá remitir la incapacidad al cuerpo colegiado para justificar su ausencia.  


Véase que,  de conformidad  con el numeral 26 del Código Municipal, asistir a las deliberaciones de la Cámara es una de las obligaciones  que el ordenamiento jurídico les asigna a sus conformadores, en tanto, dispone:


 


“Artículo 26. Serán deberes de los regidores:


 


a) Concurrir a las sesiones.


 


b) Votar en los asuntos que se sometan a su decisión; el voto deberá ser afirmativo o negativo.


 


c) No abandonar las sesiones sin el permiso del Presidente Municipal.


 


d) Desempeñar las funciones y comisiones que se les encarguen.


 


e) Responder solidariamente por los actos de la Corporación municipal, excepto que hayan salvado el voto razonadamente,


 


f) Justificar las solicitudes de licencia referidas en el artículo 32 de este código.


 


g) Concretarse en el uso de la palabra al tema objeto de discusión y guardar el respeto y la compostura en el ejercicio de sus funciones.


 


h) Los demás deberes que expresamente señale este código y los reglamentos internos que se emitan.


 


Como claramente, se sigue de la norma citada, los regidores detentan un deber ineludible de acudir a las sesiones y, por ende, se encuentran compelidos a comunicar y sustentar las razones que les impiden cumplir con este.  


 


V.- CONCLUSIONES:


A.- El Alcalde ejerce, de forma exclusiva y excluyente, las funciones administrativas del ente territorial. Su naturaleza jurídica es la de un funcionario público sui generis, excluido del Régimen de Servicio Civil y elegido popularmente.


B.- Los regidores, una vez conformados en el cuerpo colegiado, tienen, conjuntamente, con el Alcalde, bajo su tutela velar por los intereses de la comunidad que rigen, son de elección popular y detentan la condición de funcionarios públicos.


C.- La incapacidad consiste en la imposibilidad que permea, a quien se le otorga para, ejercer las funciones que le han sido encomendadas dentro del contexto laboral.


D.- El Alcalde y Vice alcalde, se encuentran impedidos, por imperio normativo, para desplegar sus labores mientras están incapacitados.


Igual suerte corren  los regidores y síndicos - propietarios y suplentes-,  los cuales no podrán asistir a las respectivas sesiones mientras la condición dicha se mantenga –incapacidad-, ni percibir el estipendio correspondiente.


E.- Atendiendo a la imperiosa comunicación que debe existir entre el Concejo y el Alcalde, en aras del adecuado funcionamiento del ente territorial, el último deberá informar al primero si se encuentra incapacitado, el lapso  temporal por el cual detentará esa condición y entregar el documento que sustenta la imposibilidad de presentarse a laborar.


En la misma línea, deberá comunicarlo al Departamento de Recursos Humanos para efectos de control.


F.- Los regidores detentan un deber ineludible de acudir a las sesiones y, por ende, se encuentran compelidos a comunicar y sustentar las razones que les impiden cumplir con este. Así, pese a que, no se percibirá la dieta correspondiente, deberá remitir la incapacidad al cuerpo colegiado para justificar su ausencia.


 


Laura Araya Rojas


Procuradora


Área Derecho Público


LAR/jlh          


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 




[1] Procuraduría General de la República, Dictamen C-62-2013 del 18 de abril del 2013.


[2]  Procuraduría General de la República, Dictamen número C-281-2007 del 21 de agosto de 2007


[3] Diccionario Jurídico Espasa, Editorial Espasa, Madrid, 2001, página 809.


 


[4] Procuraduría General de la República, Dictamen número C-205-2011 del 31 de agosto de 2011


[5] Ibídem


[6]  Procuraduría General de la República, Dictamen número C-145-2004 del 14 de mayo del 2004.