11 de julio de 2014

O.J. 69-2014

Licenciada

Nery Agüero Montero

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio CAJ-16-2014, de fecha 1º de julio de 2014, mediante el cual nos comunica que la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, en sesión Nº 9 de 1º de julio de 2014, acordó consultarnos el texto base del proyecto de Ley “Interpretación auténtica del artículo único de la Ley Nº 8950 de Derechos Prejubilatorios a los Extrabajadores del Instituto Costarricense de Ferrocarriles, de 13 de abril de 2011”, tramitado bajo el expediente Nº 18.938, publicado en La Gaceta Nº 98 de 23 de mayo último.

I.- Consideraciones previas.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante,  en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión Especial y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012 y OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012).

            Así las cosas, a continuación emitiremos nuestro criterio, no vinculante, sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar.

            Y en el tanto el presente proyecto presenta inconfundibles similitudes con aquel otro tramitado bajo el expediente Nº 18.735, publicado en el Alcance 106 a La Gaceta 111 de 11 de junio último y sobre el cual externamos ya nuestro criterio no vinculante, haremos extensivas a este nuevo proyecto, en lo conducente, las consideraciones jurídicas no vinculantes contenidas en el pronunciamiento O.J.-033-2013 de 4 de julio de 2013.

II.- La interpretación auténtica y el proyecto de ley consultado.

Indudablemente la ley es un acto político, cuya emisión le compete exclusivamente a los diputados como representantes de la soberanía popular (artículo 105 constitucional); quienes de acuerdo con su ideología, sus compromisos políticos y sociales, con su promulgación buscan satisfacer una necesidad social imperiosa o un interés público imperativo (Al respecto véanse las sentencias Nºs 3550-92, 6273-96, 4205-96 y 4857-96, de la Sala Constitucional). Por ello, siempre hemos reconocido que la Asamblea en el ejercicio de su potestad legislativa, goza de una discrecionalidad amplia pero no absoluta –pues está inexorablemente sometida a la Constitución, según lo expuesto- que le permite adoptar, dentro del marco constitucional, la decisión que estime más adecuada para regular determinados aspectos y contribuir así a plasmar, a través de la ley, una determinada concepción político, social y económica sobre los fenómenos, de distinta naturaleza, que enfrenta el Estado costarricense.

Así las cosas, por ser la creación de la ley una decisión eminentemente política, ninguna autoridad –incluso este Órgano Superior Consultivo-, puede examinar, a partir de criterios políticos, la valoración política que el legislador intente plasmar o plasme en la ley. En consecuencia, si el legislador considera que debe o no ampliar los conceptos contenidos en la Ley, esa es una valoración estrictamente política que no nos concierne discutir ni cuestionar; a fin de cuentas,  la aprobación o no de los presentes proyectos de ley, es un asunto de política legislativa.          

            En todo caso, consideramos que no puede desconocer el legislador que en cuando un error en la ley es conceptual o de sentido, y afecta la voluntad del órgano legislativo, la corrección del mismo sólo puede darse como resultado de una reforma legislativa o dictando una ley de interpretación auténtica (Dictamen C-444-2005 de 23 de diciembre de 2005 y pronunciamiento OJ-099-2008 de 3 de octubre de 2008).

            En cuanto a la técnica de la interpretación auténtica, el artículo 121 de la Constitución Política le atribuye al Parlamento como potestad exclusiva el “dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el capítulo referente al Tribunal Supremo de Elecciones”. Así que la interpretación auténtica “… es la que emana del propio legislador, mediante otra ley llamada interpretativa y, como es obvio, es obligatoria, puesto que se realiza mediante una ley que se incorpora a la anterior para formar parte de ella”. (Véase Corte Plena, sesión extraordinaria del 12 de junio de 1969). En vista de lo anterior, los efectos de la ley interpretativa se retrotraen al momento de la vigencia de la ley interpretada; de ahí la importancia de que se dé la condición necesaria para utilizar esta técnica, ya que de no ser así, se le estaría eventualmente dando efecto retroactivo a una ley en perjuicio de derechos adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas, lo que quebrantaría el numeral 34 constitucional. Es por esta razón, que el Parlamento, antes de utilizar esta técnica legislativa, debe cerciorarse de que estamos en presencia de un caso de ambigüedad, oscuridad o que da lugar a dos o más interpretaciones o sentidos (pronunciamientos OJ-081-2007 de 16 de agosto de 2007 y OJ-088-2005 de 28 de junio de 2005, entre otros), de lo contrario, atribuir a una norma el carácter de auténtica cuando en realidad se trata más bien de una reforma legal, porque modifica el sentido existente o crea una nueva norma jurídica, ello entraña el vicio absoluto de exceso de poder por soslayar el procedimiento ordinario para el ejercicio de la función legislativa (Resoluciones Nºs 320-92 de las 15:00 hrs. del 11 de febrero de 1992, 4410-95 de las 09:00 hrs. del 11 de agosto de 1995 y 6223-96 de las 09:33 hrs. del 15 de noviembre de 1996, todas de la Sala Constitucional).

Recuérdese entonces que el punto de partida y límite de toda interpretación normativa es el propio texto de la ley, pues la interpretación jurídica tiene innegable carácter lingüístico, y si bien la Procuraduría General no puede emitir “stricto sensu” una interpretación auténtica, ello no significa que en ejercicio legítimo de nuestra competencia legal, no podamos interpretar una norma jurídica, pues el ejercicio de la función consultiva sobre problemas jurídicos presupone innegablemente una labor de interpretación jurídica con efectos vinculantes en la Administración activa.

Y con respecto a la Ley Nº  Nº 8950, esta Procuraduría General, siguiendo un criterio teleológico, ha precisado su contenido y recto sentido de la siguiente manera:

“(…) si interpretamos el párrafo primero del artículo único de la citada Ley Nº 8950, en la dirección más racional, en la que mejor corresponda y se garantice la satisfacción  del interés público a que se dirige (art. 10 de la Ley General de la Administración Pública); es decir, atendiendo el propósito tenido en mira al momento de promulgarla[1], y basándonos especialmente en los antecedentes  legislativos[2] que, como referencia historiográfica, develan las circunstancias objetivas en las que fue aprobada aquella norma, en algún grado se puede inferir que el Legislador tuvo como propósito conceder una prejubilación; es decir, un “subsidio de desempleo”  a los ex servidores desempleados del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) que fueron liquidados en los meses comprendidos de enero de 1991 al 12 de diciembre de 1995, como resultado del proceso del cierre paulatino que sufrió dicha institución a partir de enero de 1991 y que culminó con el cierre de operaciones impuesto por el Consejo Directivo de INCOFER[3] el 27 de junio de 1995, siguiendo una directriz del Consejo de Gobierno[4] (…)” (Dictamen C-325-2011 de 22 de diciembre de 2011).

            Interpretación que fuera posteriormente ratificada de la siguiente manera:

“(…) Siendo que el objeto de la interpretación jurídica es el texto legal como portador de sentido en él depositado, de cuya comprensión se trata (art. 10 del Código Civil), y como en el presente caso la normativa legal es la misma cuyo sentido fue ya interpretado por este órgano superior consultivo en la dirección más racional que se corresponde a la satisfacción del interés público y el respeto a los derechos de los administrados (arts. 8 y 10 de la LGAP), y máxime que de su tenor literal no deriva dificultad alguna de discernir su sentido, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción[5], estimamos que aquel criterio contenido en el dictamen C-325-2011, de fecha 22 de diciembre de 2011, debe ratificarse en el sentido de que es innegable que el legislador, independientemente de la corrección o bondad de la norma, consideró que el proceso de cierre que sufrió el INCOFER fue paulatino y estuvo comprendido entre enero de 1991 y el 12 de diciembre de 1995, y que por ello dispuso expresamente que los ex servidores del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER), que fueron liquidados en los meses comprendidos de enero de 1991 al 12 de diciembre de 1995, como resultado del proceso de cierre que sufrió dicha institución, tendrán derecho a una prejubilación con cargo al presupuesto nacional; esto al previo cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley Nº 8950. Véase que incluso en la OJ-34-2010, de 14 de julio de 2010, hicimos ver que con base en los antecedentes del expediente legislativo número 16.928, el entonces proyecto de ley tenía como finalidad última, crear un sistema de prejubilación para los ex funcionarios de INCOFER que ostentaran como mínimo 50 años de edad, 25 de servicio y que hubieran sido cesados de sus puestos entre los años 1991 y 1995 (…)” (Dictamen C-259-2012 de 8 de noviembre de 2012).

Por lo expuesto, sin pretender desconocer que tanto la definición del contenido del presente proyecto de ley, como su aprobación o no, es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República, esta Procuraduría General estima que del tenor literal del párrafo primero del artículo único de la citada Ley Nº 8950, no se deriva dificultad alguna de discernir su recto sentido, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción, y habiéndose interpretado jurídicamente, descubriéndose la intención del legislador por medio de dos dictámenes vinculantes, deberá ponderarse adecuadamente la necesidad o conveniencia de promulgar una interpretación auténtica de la misma.

Y conociendo los alcances de la ley de interpretación auténtica antes descritos, consideramos que en lo concerniente al índice de medición inflacionaria y el cumplimiento de los 50 años de edad, propuestos en el proyecto de ley, no se está en presencia de una interpretación auténtica de la Ley Nº 8950, sino de la creación, por modificación, de un texto sustitutivo, con contenido y alcances normativos distintos al texto original; es decir, se trata a nuestro parecer de una verdadera reforma legal y no de una ley interpretativa, y por ende, sus efectos serían totalmente distintos de aquella; situación que motivó razonablemente el veto ejecutivo al decreto legislativo Nº 9159 (Oficio DP-0509-2013 de 22 de agosto de 2013, publicado en La Gaceta Nº 187 de 30 de setiembre de 2013).

Debe conocer el legislador que en la actualidad, conforme a lo dispuesto por la circular DNP-021-2011 de 19 de octubre de 2011, de la Dirección Nacional de Pensiones, aquella actualización de los salarios percibidos para efectuar el cálculo de la prejubilación asignable, se hace con base en el “costo de vida” decretado por el Poder Ejecutivo para los salarios del Sector Público, pues esa es la metodología, en función del costo de la vida, con que se mantiene en nuestro medio el poder adquisitivo de los salarios en el sector público para los servidores activos frente a los procesos inflacionarios. Lo cual es técnicamente razonable, pues la prejubilación es en realidad una prestación económica o subsidio de desempleo que sustituye provisionalmente el ingreso salarial, permitiéndole al trabajador desempleado seguir cotizando bajo la modalidad de asegurado voluntario y  llegar así en algún momento a acceder a una pensión del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, con algún ingreso reportado. No es por tanto una pensión (Véase OJ-055-2014 de 27 de mayo de 2014).

            Y no puede ignorarse que el modificar o introducir una nueva metodología para aquella actualización salarial, conlleva innegablemente una grave repercusión económica en las finanzas públicas; aspecto este último sobre el que debiera existir indefectiblemente un informe actuarial sobre su impacto en las finanzas públicas, y no un simple informe de contador, a fin de justificar su viabilidad económica y con miras a garantizar a futuro su sostenibilidad financiera; aspecto este último que motivó razonablemente el veto ejecutivo al decreto legislativo Nº 9159 (Oficio DP-0509-2013 de 22 de agosto de 2013, publicado en La Gaceta Nº 187 de 30 de setiembre de 2013), pues a finales del año pasado, según informó la Dirección Nacional de Pensiones, el cargo anual al erario público por concepto de prejubilaciones INCOFER era de aproximadamente 392.110.420 millones de colones, y de aprobarse aquella otra metodología de actualización propuesta y mantenida en este nuevo proyecto de ley, el gasto podría alcanzar 7.238.961.600 millones de colones anuales.

CONCLUSIÓN:

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado podría presentar roces de constitucionalidad aludidos. Debiéndose en todo caso, ponderar adecuadamente la necesidad o conveniencia de promulgar, en los términos propuestos, esa regulación legal.

Dejamos así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/vhv