C-231-2014

04 de agosto, 2014

 

Licenciada

Karleny Sala Solano

Auditora Interna 

Municipalidad de Turrialba

 

Estimada señora:

 

            Me refiero a su atento oficio N. AIMT/70-2013 de 3 de octubre de 2013, mediante el cual consulta “cuál debe ser la postura de la Administración de entregar o no información (copia) de los permisos constructivos otorgados y los planos constructivos a terceras personas”. Consulta que se plantea porque tiene duda sobre si dichos documentos, que son parte de los expedientes de permisos de construcción, se consideran propiedad intelectual y de la seguridad del propietario.

 

            Por correo electrónico de 24 de julio del presente año, remite Ud. el oficio N. DSJ-084-2013  del Departamento Legal de esa Municipalidad. Es criterio de la Asesoría que si la ley no establece que determinados documentos son confidenciales, son públicos y así debe resolverse.

 

 

A-.  UN DERECHO FUNDAMENTAL: EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

 

La Administración debe divulgar, dar a conocer información que le es propia y propiciar la participación de los particulares en la discusión sobre sus políticas y actuaciones. Correlativamente, el acceso a esa información constituye un Derecho Fundamental del ciudadano que limita el accionar público, por lo que debe contar con mecanismos que aseguren el acceso a esa información, permitan exigir explicaciones sobre la actuación administrativa y garanticen la divulgación de la información de interés público.

 

El principio de publicidad de la actuación pública implica el acceso a dicha actuación, lo que se plasma fundamentalmente en el principio de  publicidad de la información de interés público. Para el ciudadano, la publicidad de la actuación administrativa concreta el derecho fundamental al acceso a la información y documentos públicos, establecido en el artículo 30 de la Constitución Política.  Y a través de ello se le posibilita el control de la actuación administrativa.

 

El derecho de acceso a la información es considerado uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho, en cuanto es base para la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones políticas. El  principio es que la información constando en la Administración Pública es pública, en tanto no esté protegida por la reserva establecida en el artículo 24 constitucional o se trate de un secreto de Estado (Sala Constitucional, resolución N° 7885 -2002 de 14:45 hrs. de 20 de agosto de 2000). Por lo que el ciudadano puede imponerse de la información que concierne a los organismos públicos o que consta en estos en el tanto la información sea pública:

 

 “El derecho fundamental que así se consagra tiene como objeto el derecho de información y, por ende, de comunicación de todo aquel asunto que sea de interés público. Es, entonces, comprensivo de todo documento público o de cualquier otra información que conste en las oficinas públicas, a condición de que en su divulgación haya un interés público. Sala Constitucional, resolución  Nº 928-91 de las 14:54 horas del 14 de mayo de 1991.

 

Se trata, así, del derecho  a:

 

“… acceder cualquier información en poder de los respectivos entes y órganos públicos, independientemente, de su soporte, sea documental –expedientes, registros, archivos, ficheros-, electrónico o informático –bases de datos, expedientes electrónicos, ficheros automatizados, disquetes, discos compactos-, audiovisual, magnetofónico, etc”. Sala Constitucional, 136-2003 de 15: 22 hrs. de 15 de enero de 2000, reafirmada por la N° 2120-2003 de 13:30 hrs. de 14 de marzo de 2003.

 

En el tanto en que la información sea de interés público y quede incorporada en un documento, que pueda considerarse de carácter público, cualquier persona tendrá acceso a esa información y, por ende, al documento que la contenga. Para lo cual deberá considerar como documento  “todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo” (artículo 368 del Código Procesal Civil).

 

            Este es el caso de los permisos de construcción sobre los cuales consulta Ud.  El permiso de construcción lo emite la Municipalidad con base en lo dispuesto en la Ley de Construcción, que dispone:

 

“Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente”.

 

La licencia es un acto administrativo emitida por la Municipalidad a gestión de parte y cuyo objeto es autorizar al solicitante para que realice la construcción a que se refiere y en los términos allí indicados. Autorización sin la cual no puede llevarse a cabo una obra de construcción; se exceptúan los casos establecidos por la propia Ley. Sobre este acto, ha indicado la Procuraduría:

 

“De acuerdo a lo prescrito en el artículo citado, debemos entender que la licencia para construir es un acto administrativo municipal, el cual necesariamente debe ser realizado a solicitud de parte. Tal acto, lo que hace es autorizar la realización de obras de construcción en una determinada localidad, una vez que se haya pagado el monto por el derecho correspondiente, tal y como lo dispone el artículo 78 de la Ley Construcciones. Esta licencia tiene como principal objetivo controlar, de forma previa, el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano y el desarrollo ordenado de la comunidad”. Dictamen N. C-338-2002 de 13 de diciembre de 2002.

 

            Dicho acto municipal se expresa en un documento público. Por lo que no puede existir duda alguna en cuanto al interés público en la información sobre ese acto. Acceso que reiterada jurisprudencia constitucional reafirma al acoger Recursos de Amparo por violación al derecho de acceso a la información:

 

“De otra parte, este Tribunal, de manera reiterada (ver sentencia No. 2003-02120 de las 13:30 hrs de 14 de marzo de 2003), se ha pronunciado sobre la obligación de las administraciones públicas de permitir el acceso a información que conste en sus archivos. En este caso concreto, a la recurrente no se le ha permitido obtener copia de los permisos municipales otorgados en relación con la obra que ella objeta, lo que sí lesiona el derecho garantizado en el artículo 30 Constitucional. Es importante agregar que se garantiza el acceso a documentos de carácter público, como los permisos, que son emitidos por la Municipalidad, pero no a documentos de carácter privado, que también pueden constar en el expediente municipal”. Sala Constitucional, N: 12005-2012 de 9:05 hrs. de 31 de agosto de 2012.

 

“Las autoridades de la Municipalidad Vázquez de Coronado argumentaron que la información solicitada por el recurrente es de carácter privado, por lo que no procedía entregarla al recurrente. Sin embargo, a juicio de esta Sala, no llevan razón. En efecto, el tipo de información solicitada por el recurrente no está dentro de los que se consideran, según se explicó, límites al derecho de acceso a la información. Se trata de documentos que constan en los archivos de un ente público y es de interés público conocer los términos en que la Municipalidad extendió permisos y aprobó planos de construcción. Ciertamente, en los documentos constan datos generales sobre terceras personas, pero no sobre la esfera privada, sino sobre el ejercicio de una actividad que requiere de autorización Municipal”. Sala Constitucional, resolución N. 12795-2010 de 9:03 hrs. de 30 de julio de 2010.

 

La resolución N. 14119-2010 de  15:49 hrs. de 24 de agosto de 2010 resuelve un Recurso de Amparo contra la Municipalidad de Turrialba. La Sala Constitucional lo concede parcialmente porque dicha Municipalidad negó el acceso sobre la existencia de permisos de construcción de un fraccionamiento en ruta nacional. Recalca la Sala que el acceso a la información es indispensable para analizar la legalidad de lo actuado por la Municipalidad y que esa información es de interés público por cuanto posibilita la participación ciudadana:

 

“..Luego del estudio de los elementos probatorios aportados al amparo, así como las manifestaciones rendidas bajo juramento por la autoridad accionada, concluye esta Sala que se debe acoger parcialmente el recurso de amparo presentado en cuanto a este punto. Lo anterior debido a que los vecinos del lugar han realizado gestiones tendientes a analizar la legalidad de lo actuado por medio del estudio de los permisos emitidos (o la carencia de ellos), información que es de interés público, no confidencial, por lo que al recurrente lo cobija el derecho al acceso de información pública. Es preciso aclararle al Alcalde accionado que otra de las garantías constitucionales que se encuentran involucradas en este caso es el tema de la participación ciudadana. Esta garantía es, a la vez, un derecho social cuya tutela, ejercicio y respeto se hace indispensable para que el ciudadano tome parte activa en las tareas públicas y pueda así participar en la toma de decisiones que afectan a la colectividad. En ese sentido, resulta lógico que para que realmente exista una participación ciudadana efectiva en el caso bajo estudio, no sólo se debe permitir que los habitantes del cantón presenten las objeciones que estimen pertinentes en relación a los permisos otorgados por la Municipalidad, sino que el interesado debe recibir de manera real y oportuna la respuesta a las observaciones que en su momento planteó, para así conocer el criterio de la Municipalidad en torno las oposiciones que en su momento interpuso. De modo tal que la acción de comunicar la respuesta al ciudadano individualmente considerado, es una manera de que éste se informe, y a la vez, una forma de promover la participación ciudadana (véase sentencia no. 2010-008667 de las 09:31 horas del 14 de mayo del 2010). En ese sentido, al no haberse demostrado por parte del Alcalde accionado que efectivamente se le hubiera otorgado al recurrente la información pertinente a los permisos de la urbanización (o del fraccionamiento frente a ruta nacional), que podría estar provocando un problema de contaminación, lo procedente es declarar con lugar el recurso en cuanto a este extremo”.

 

Nótese que la Sala Constitucional se refiere a los permisos municipales otorgados. No se reconoce el acceso respecto de los permisos en trámite, salvo para quienes sean parte en el procedimiento (artículo 273 inciso 2 de la Ley General de la Administración Pública). Lo que es conforme con el objetivo de la información, que es permitir al interesado conocer cómo ejerce la Municipalidad sus competencias y, por ende, bajo qué condiciones otorga permisos o aprueba un plano de construcción.

 

Ahora bien, respecto de la solicitud de información en orden a permisos de construcción debe tomarse en cuenta que en los expedientes levantados al efecto por la Municipalidad puede haber información de carácter privado, información que debe ser tutelada por la Municipalidad. Por lo cual se impone a la Administración mantener la confidencialidad, denegando el  libre acceso a dicha información. No obstante, no puede existir duda alguna en cuanto al carácter público del permiso de construcción y del deber de entregar la información sobre este (Sala Constitucional, resolución N. 3396-2012 de 9:10 hrs. de 9 de marzo de 2012). Consideración especial debe hacerse respecto de los planos constructivos.

 

           

B-. EL ACCESO A LA INFORMACION NO COMPRENDE REPRODUCIR LOS PLANOS DE CONSTRUCCION

 

La consulta ha sido formulada por consideraciones en torno a la existencia de una propiedad intelectual y seguridad para el propietario. Criterios que son válidos en tratándose de los planos de construcción.

 

El plano de construcción es un documento sujeto a aprobación de diversas instancias administrativas, a efecto de que la edificación que se proyecta cumpla con la diversa normativa que regula la construcción de edificaciones. Un documento que debe contener los requisitos dispuestos por esa normativa y, por ende, información técnica pero que también supone un diseño y distribución de los espacios proyectados, así como de los materiales por emplear. Es en esa medida que la Sala Constitucional ha considerado que estos documentos implican una creación intelectual que debe ser protegida. Una protección que, a criterio de la Sala, no impide que los planos constructivos puedan ser consultados por terceros, pero sí que esos terceros estén facultados para fotocopiarlos. Así se ha indicado por dicho Tribunal:

 

…”Ahora bien, su disconformidad entonces se traduce en la decisión de la autoridad recurrida de autorizar solamente el fotocopiado parcial de dicho expediente, pues según consta en el acta administrativa 282-03-EXT de las quince horas del dieciséis de octubre de dos mil tres, la autoridad recurrida no autorizó la copia de los folios 1 al 84 y 206, 207, 208, 219, 210, 215 y 216 por tratarse de planos protegidos por los derechos del autor. Con lo anterior, no encuentra esta Sala que se haya producido violación alguna a los derechos fundamentales del amparado, toda vez que según informa la autoridad recurrida bajo fe de juramento sí se facilitó el estudio de dichos folios pero no su fotocopia, por tratarse de información eminentemente privada protegida por las leyes de propiedad intelectual. Lo anterior, resulta razonable pues es claro que los planos como invención del ingeniero o arquitecto que realiza la obra deben ser protegidos de su reproducción si no se cuenta con la autorización respectiva de quien está legalmente facultado para darla, para de esta forma evitar cualquier reproducción o plagio del proyecto a desarrollar. Ahora bien, entiende la Sala que los vecinos del proyecto en cuestión pueden tener interés en conocer dichos planos pues en su criterio el proyecto a desarrollarse les produce un daño en sus propiedades, por lo cual evidentemente deben conocer los planteamientos técnicos del proyecto para medir su impacto en sus propiedades. Sin embargo, la recurrida en su informe bajo juramento señala que a pesar que no se ha permitido la copia a los folios del expediente que contienen los planos, sí se ha facilitado su acceso para el estudio y análisis por parte de los interesados, por lo que bien podrían presentarse con un especialista ante la Municipalidad a revisar los planos en cuestión, sin necesidad de fotocopiarlos, para de esta forma medir el eventual impacto que ocasiona la obra en sus propiedades y realizar las impugnaciones respectivas”. Resolución N. 9115-2004 de 11:29 hrs. de 20 de agosto de 2004.

 

La protección se otorga porque los planos implican una creación del autor, por lo que el derecho de acceso a la información debe considerar los derechos intelectuales correspondientes. La conciliación entre los dos derechos se lograr denegando no la consulta, sino la reproducción del documento y con ello de la creación que entrañe.

 

Asimismo, en resolución 6318-2001 de las 20:29 horas del 5 de julio del 2001, la Sala Constitucional compartió el criterio de la Municipalidad de Barva en orden a que el fotocopiado de planos constructivos arriesgaba la seguridad del inmueble. Por lo que no consideró que la negativa de permitir el sacar copias de los planos constituya una infracción al derecho de acceso a la información. Riesgo de vulnerabilidad que es comprensible dado el contenido  de los planos en cuestión.

 

Conceptuado en los términos indicados, cabría considerar que la información presente en los planos de construcción, aun cuando se le haya catalogado de privada,  no es confidencial. No lo es en el tanto la Administración Municipal puede permitir el acceso de dicha información por parte de terceros, sin que requiera para tal fin la autorización del derecho habiente. No obstante, el acceso no es total, puesto que los terceros no pueden reproducir los planos. Circunstancia que también evita una explotación, comercial o no, de dichos documentos por parte de terceros.

 

 

CONCLUSION:

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  La publicidad de la actuación administrativa determina el derecho fundamental al acceso a la información y documentos públicos, establecido en el artículo 30 de la Constitución Política.

 

2.                  Interés público presente en el otorgamiento de un permiso de construcción otorgado por la Municipalidad. Entidad que debe garantizar el acceso a la información sobre los permisos que haya otorgado. No así sobre los permisos en trámite de resolución.

 

 

3.                  El interés público presente en los planos de construcción no autoriza a la Municipalidad a permitir que terceros los fotocopien o de alguna otra forma los reproduzcan. Con dicha limitación se protege la creación intelectual de quien elaboró el plano y se evita situaciones de vulnerabilidad para quienes habiten la construcción.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA GENERAL ADJUNTA

 

 

MIRCH/gap