19 de agosto 2014

0J-088-2014

Señora

Licda. Rosa Maria Vega Campos

Jefa de Área

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, me refiero a su oficio CG-118-2014 de 1° de julio del 2014, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico en relación con el Proyecto “Ley que autoriza al Estado para que done un terreno de su propiedad a favor de la Cooperativa de Caficultores de Palmares R.L.”, el cual se encuentra bajo el expediente legislativo N.° 18.729.

De previo a dar respuesta a su solicitud, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa. No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

I.         DEL PROYECTO DEL LEY PUESTO A NUESTRA CONSIDERACIÓN.

En cuanto al proyecto propuesto por  los señores Diputados, el mismo, tiene como fin el devolver un terreno que a criterio de los mismos le corresponde históricamente al pueblo de Palmares, a favor de la Cooperativa de Caficultores de Palmares R.L, todo esto basándose en un orden cronológico tanto histórico como social

El proyecto propuesto se basa en un marco legal establecido en el Código de Trabajo de 1943, concretamente en el Capítulo III, el cual se refiere al tema de las cooperativas; así mimos, en el artículo 64 de la Constitución Política se establece la obligación del Estado de fomentar la creación de cooperativas como medio para facilitar mejores condiciones de vida a los trabajadores, motivo por el cual, con la iniciativa legal, se pretende donar un terreno propiedad del Estado al pueblo palmareño a través de la Cooperativa de Caficultores de Palmares RL.

Al analizar la exposición de motivos de los señores Diputados respecto al proyecto de ley planteado, fácilmente se puede interpretar como su intención es la de establecer un balance a nivel histórico respecto al pueblo de Palmares devolviendo un terreno que históricamente ha sido un factor de producción económico en el pueblo, por lo que se realiza a través de una cooperativa.

II.                     SOBRE EL FONDO

Mediante el presente proyecto de ley se pretende la donación de un terreno propiedad del estado, a favor de la Cooperativa de Caficultores de Palmares R.L, a fin de fomentar el desarrollo del cantón de Palmares a través de la cooperativa beneficiada con la donación.

Ahora bien, para poder hacer un debido estudio del tema por evacuar, hemos de conocer lo que es entiende por bienes demaniales, al respecto el Tribunal Contencioso Administrativo mediante voto N° 83-2013, expreso la siguiente idea:

“VI. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LOS BIENES DEMANIALES:

Así, como dominio público se entiende el conjunto De bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos o por una utilidad especialmente reconocida por la utilidad. Conforme la normativa citada, el Estado posee tanto bienes de dominio público, como privado; los bienes públicos son aquéllos a los cuales una ley les da un destino para uso público o general, se les denomina  “demaniales” y son inalienables, imprescriptibles, inembargables e inrrenunciables (ver voto de la Sala Constitucional expresó No. 2306-91 de las 14:45 horas del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno y 2000-06903 de las 15:48 horas del 8 de agosto de 2000).”

Sobre el tema en cuestión hemos de mencionar la Opinión Jurídica OJ-006-2006 del 13 de enero del 2006, esta Procuraduría señaló de forma clara cuál es el alcance en cuanto a la afectación -y consecuentemente- la desafectación de bienes demaniales, indicando lo siguiente:

“El artículo 121, inciso 14) constitucional establece que la desafectación a dominio público de un bien, esto es su enajenación, es una potestad exclusiva del legislador. Esto quiere decir que sólo mediante disposición de ley los bienes demaniales pueden perder su condición de tal, independientemente de la naturaleza jurídica del acto mediante el cual adquirió esa condición. Este artículo también señala que la afectación a usos públicos de los bienes propios de la Nación, esto es, de los bienes públicos, es una potestad exclusiva del poder legislativo. En principio habría que decir que la norma constitucional impone que la afectación o destinación a un determinado servicio o fin público de un bien público es materia exclusiva de ley, independientemente de la naturaleza o rango del acto o norma jurídica en razón del cual un bien salió del tráfico privado y adquirió la condición de público.”

Ahora bien, debemos señalar que el inmueble al que se refiere el proyecto de ley se encuentra afectado por la Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica, Ley N° 7555 del 4 de octubre de 1995, motivo por el cual, a efectos de realizar cambios en su afectación, necesariamente se deberá contar con el criterio de Centro de Patrimonio Histórico Arquitectónico del Ministerio de Cultura y Juventud Al respeto, la Sala Constitucional en la resolución N° 7158-2005 del 8 de junio del 2005, dispuso:  

“IV .-Precedentes En relación con la Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico, la Sala ha conocido varias acciones; sin embargo, todas dirigidas contra la facultad estatal de declarar un inmueble de interés histórico arquitectónico. En efecto, en sentencia No. 2345—96, del 17—5—96, se declara sin lugar la acción interpuesta contra la ley No. 5397, ya derogada, en cuanto permitía al Poder Ejecutivo tal declaración. De igual manera, en sentencia No. 1413—98, del 3—3—98, la Sala rechaza la impugnación de esa facultad, contemplada en ese momento —y aún hoy— en el artículo 7 de ley No. 7555, que derogó la mencionada anteriormente. En sentencia No. 440—00, del 12—1—00, nuevamente la Sala, con base en las sentencias citadas, rechaza por el fondo otra acción también presentada contra ese artículo 7. Finalmente, en sentencia No. 2003—3656, del 7—5—03, declara sin lugar otra acción también dirigida contra el artículo 7. De manera reiterada, este Tribunal ha admitido que el interés histórico arquitectónico justifica que se impongan limitaciones a la propiedad de un inmueble y también ha aceptado que una ley faculte al Poder Ejecutivo a imponerlas. Con respecto a la desafectación, la Sala, en cambio, ha externado reparos.

V .-Desafectación de un inmueble La presente acción no cuestiona la facultad de declarar un inmueble de interés histórico arquitectónico, sino, todo lo contrario, la facultad de dejar sin efecto esa declaración. En sentido opuesto a las acciones anteriores, la Asociación Costarricense del Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (Icomos de Costa Rica) viene a la Sala a pedir que anule la potestad que el mismo artículo 7 citado concede al Poder Ejecutivo de desafectar un inmueble. Ahora bien, aunque en las acciones citadas no se impugnaba tal facultad, al analizar las particularidades de patrimonio histórico arquitectónico, la Sala se refirió, en sentencia No. 2003—3656, del 7—5—03, al régimen de desafectación, como bien lo hace ver la Procuraduría General de la República en su informe. En lo que interesa dice esa sentencia:

« DEL RÉGIMEN DE DESAFECTACIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL. Es de suma importancia aclarar que aún [sic] cuando la incorporación al patrimonio histórico-arquitectónico de la Nación, y por consiguiente, su afectación o dotación de una función pública, en este caso, su destino para la contemplación y enriquecimiento del patrimonio cultural de la nación,  se realiza -generalmente- mediante decreto ejecutivo del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, por cuanto nada impide que se realice mediante Ley de la República; su desafectación, no puede provenir de una normativa de rango reglamentario; de modo que, como parte integrante del medio ambiente, según se explicó anteriormente, requiere hacerse mediante una ley al efecto, previo estudio técnico y objetivo al respecto, en el que se constate que la edificación en cuestión perdió el valor cultural que justificó su afectación, sea, el histórico, el artístico, el científico o el arqueológico, en los términos previstos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. La anterior aclaración, se hace para que tomen nota de ello, en lo que corresponda, las autoridades y funcionarios del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes».”

Cabe destacar que si bien el artículo 121 inciso 14 de la Constitución Política dispone como una de las atribuciones de la Asamblea Legislativa, decretar la enajenación o aplicación a usos públicos de los bienes de la Nación; dispone la norma de cita:

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

1) (…)

14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.

(…)”

No obstante, en la desafectación del bien objeto del proyecto de ley tiene que tomarse en cuenta que sobre éste pesa una afectación por la Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico, de suerte tal que no estamos en presencia de una mera desafectación, si no que por su trascendencia histórico-arquitectónica, la desafectación de este bien inmueble debe ser apoyada en criterios técnicos.

Conforme a lo señalado, se deriva que al proponer este proyecto de ley, las señoras y señores diputados están haciendo uso de las facultades, conferidas en la Constitución Política y las leyes; es decir, la competencia de afectación y desafectación de bienes de domino público vía ley, que le compete única y exclusivamente a la Asamblea Legislativa, no obstante por encontrarse el inmueble objeto de donación afectado por la ley N° 7555, la desafectación y posterior donación debe realizarse una vez analizada la postura del Centro de patrimonio Histórico Arquitectónico del Ministerio de Cultura y Juventud. 

            Aunado a lo anterior, es de advertir que sobre el inmueble que se pretende donar existe una anotación de un proceso contencioso administrativo tramitado por el Juzgado Contenciosos Administrativo y Civil de Hacienda bajo el expediente N° 07-0621-163-CA, el cual a la fecha no cuenta con sentencia firme.

III.                  CONCLUSIONES.

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la Republica que, salvo lo señalado respeto a la afectación por la Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico y sobre el proceso contencioso administrativo pendiente de resolución, el proyecto de ley titulado “Ley que autoriza al Estado para que done un terreno de su propiedad a favor de la Cooperativa de Caficultores de Palmares R.L.”, el cual es tramitado bajo el expediente legislativo N° 18.729, con la excepción planteada, no presenta problemas de constitucionalidad, por lo cual su aprobación o no, es decisión exclusiva de los señores y señoras diputados.

Atentamente,

                                                                       Lic. Esteban Alvarado Quesada.                                                                                     

Procurador

EAQ/ybm

Código 8737-2014