25 de junio, 2014

C-203-2014

Señora

Elizabeth Fonseca Corrales

Ministra de Cultura y Juventud

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta al oficio DM-336-2014 de 25 de marzo de 2014.

Mediante el oficio DM-336-2014 de 25 de marzo de 2014 se nos consulta en relación con las competencias de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Cultura y Juventud para representar en juicio a los funcionarios de ese Ministerio que sean objeto de acciones legales en ocasión del ejercicio de sus funciones.

El Ministerio consulta también si parte de las funciones de la Asesoría Jurídica institucional representar y dar apoyo técnico jurídico a los funcionarios del Ministerio en caso de que sean objeto de un recurso de amparo. Caso contrario, si la contratación de los abogados que representarían a los funcionarios debe correr por cuenta de ellos.

Se ha adjuntado el criterio de la Asesoría Legal, AL-094-14 de 4 de marzo de 2014, el cual concluye que ese órgano no es competente para prestar representación legal a los funcionarios cuando se les endilgue responsabilidad de carácter personalísimo. No obstante lo anterior, se indica, que parte de las funciones de la Asesoría Legal es brindar apoyo técnico legal en la elaboración de las respuestas que los funcionarios públicos presentan en ocasión de recursos de amparos. Siempre que el recurso no haya sido interpuesto de forma personalísima contra el servidor o que exista una contradicción entre la posición ministerial y la tesis personal del servidor en un recurso de amparo en concreto.

Ergo, y en orden a atender la consulta es necesario abordar los siguientes extremos: a. La asesoría legal del ministerio de Cultura y Juventud no es competente para representar en juicio a los funcionarios de esa cartera, b. Sobre la asistencia técnica jurídica en materia de recursos de Amparo.

A.                LA ASESORÍA LEGAL DEL MINISTERIO DE CULTURA Y JUVENTUD NO ES COMPETENTE PARA REPRESENTAR EN JUICIO A LOS FUNCIONARIOS DE ESA CARTERA

La  naturaleza de las unidades administrativas encargadas de la Asesoría Legal, denominadas normalmente como Asesorías Legales o Direcciones Jurídicas según corresponda en el organigrama institucional respectivo, es funcionar como órgano consultivo interno de la respectiva administración.

La función, por consecuencia, de las asesorías legales es de carácter técnico - auxiliar y tiene por fin guiar y aclarar a otros órganos, en especial los órganos jerárquicos, sobre los fundamentos y el contenido de sus decisiones. (Al respecto, debe verse ORTIZ ORTIZ, EDUARDO. TESIS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Vol. II, Stradtmann, San José, 2002, P. 68)

Luego, esta función consultiva se manifiesta, normalmente, mediante la elaboración de informes y dictámenes escritos, aunque también puede concretarse en otro tipo de asesoramiento más inmediato. Al respecto, conviene citar lo indicado en la Opinión Jurídica OJ-64-2011 de 27 de setiembre de 2011:

“(..) la función consultiva más formal – que se manifiesta mediante la  elaboración de informes y dictámenes escritos -, como también de ejercer otro tipo de asesoramiento jurídico más inmediato y no sometido a las formalidades de un dictamen escrito.” (Sobre el concepto, clasificación y funcionamiento de los órganos consultivos, ver: ENTRENA CUESTA, RAFAEL. CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Volumen 1, Técnos, Madrid, 1988, P. 147)

En este sentido, las unidades de asesoría jurídica auxilian a los órganos de la administración activa, entre otras cosas, en la elaboración de proyectos de resoluciones de administrativas, acuerdos ejecutivos y otros actos, en la instrucción de procedimientos administrativos, la aprobación interna de los contratos según corresponda, la atención de consultas, elaboración de criterios escritos e informes, etcétera.

No obstante lo anterior, conviene señalar que  la Ley no le ha otorgado a las asesorías jurídicas de los ministerios del Poder Ejecutivo, particularmente la del Ministerio de Cultura y Juventud, la competencia para representar en juicio a los funcionarios de la cartera, aún y cuando dichos procesos hayan sido interpuestos pidiendo responsabilidad personal por actos realizados en ejercicio de sus funciones. Al respecto, conviene citar lo indicado en el dictamen C-242-1998 de 13 de noviembre de 1998:

“El último aspecto a evacuar de la consulta formulada por ese Instituto, se refiere a la posibilidad de que los abogados de planta de la misma asuman la defensa de los exintegrantes de Junta Directiva, circunstancia que, a criterio de esta Procuraduría General, no es factible en virtud de los siguientes fundamentos de derecho:

Es de sobra conocido que la Administración Pública se encuentra necesariamente sometida al bloque de legalidad, según lo prescribe el artículo 11, tanto de nuestra Constitución Política como de la Ley General de la Administración Pública, lo cual implica que aquélla únicamente puede realizar las funciones que expresamente le autorice el ordenamiento jurídico, de tal forma que, todo lo que no le está autorizado por ley a la Administración le está vedado:

"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración"." Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto Nº 4310-92 de las catorce horas cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos

En ese sentido, revisadas las tareas que el Manual Descriptivo de Puestos de esa Institución establece para los profesionales en derecho al servicio del Departamento Legal, no encontramos dentro de sus obligaciones la defensa de servidores de ese Instituto, pues la asesoría legal brindada por estos profesionales se delimita a la atención de las consultas que le presenten cualesquiera clase de funcionarios de la Institución, según lo indicado en el mencionado Manual para cada uno de los puestos que componen el Departamento Legal:

"Atender y resolver consultas verbales y escritas que le presenten sus superiores, compañeros y público en general y brindar asesoría en materia de su especialidad."

De esta manera, la atención de consultas que describe el Manual Descriptivo para los puestos de abogado existentes en el Departamento Legal, claramente se enmarca dentro de lo que se conoce como asesoría legal, actividad que se restringe a la atención y resolución de consultas formuladas por diferentes instancias. Sobre el particular, este Organo Consultivo ha definido al asesor legal de la siguiente manera:

"...aquella persona que aconseja a otra mediante su dictamen." C-012-84, de fecha 6 de enero de 1984.

De lo anterior se extrae que, la labor de consulta prevista en el Manual, tiene una naturaleza muy distinta a la exigida para la defensa penal, en la cual se requiere una labor de patrocinio o representación de un sujeto en particular, acusado de la comisión de un delito o contravención; por lo tanto, aún partiendo de la premisa de que la enumeración de funciones que contempla el Manual Descriptivo de Puestos no sea taxativa, es decir, que no agota las labores propias de cada puesto, la labor de defensa de un servidor no resultaría acorde con la naturaleza del cargo que ocupan los abogados del Departamento Legal.

De esta manera, si los abogados de planta de ese Instituto asumieran la defensa penal de los antiguos integrantes de la Junta Directiva, se estaría violentando el principio de legalidad que rige para toda la Administración Pública -central y descentralizada-, pues se estarían utilizando fondos públicos en fines no previstos por ley.”

Igualmente cabe mencionar lo señalado en el dictamen C-242-1998 de 13 de noviembre de 1998 en el sentido de que no es dable interpretar que los abogados de una institución pública se encuentran no solo al servicio de la entidad, sino también al servicios de sus funcionarios en procesos donde se les exija responsabilidad personal, pues dicha interpretación excedería el contenido de las funciones de las asesorías jurídicas:

“Así las cosas, considera este Despacho que interpretar que los abogados de una institución o empresa pública se encuentran no solo al servicio de la entidad pública, sino también al servicio se sus funcionarios en procesos de carácter personalísimo –como lo son los procesospenales– resulta improcedente, en razón de que excede el contenido de las normas referidas a sus funciones.”

Así las cosas, es claro que no corresponde a la Asesoría Jurídica del Ministerio de Cultura y Juventud asumir la representación legal de los funcionarios cuando en juicio se les exija responsabilidad personal por sus actos realizados como funcionarios. Esto, sin perjuicio, de lo que dispone el artículo 3.g de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en el sentido de la competencia de la Procuraduría para defender a los servidores del Estado cuando se siga causa penal contra ellos por actos relacionados con sus funciones, exceptuándose aquellas especies en que se trate de delitos cometidos contra los intereses de la Administración Pública o que hayan implicado la violación de derechos humanos o cuando se trate de ilícitos cuyo conocimiento corresponda a la Jurisdicción Penal de Hacienda y de la Función Pública.

B.                SOBRE LA ASISTENCIA TÉCNICA JURIDICA EN MATERIA DE RECURSOS DE AMPARO

            Lo anterior, sin embargo, no obsta para que las unidades de asesoría jurídica, incluyendo la del Ministerio de Cultura y Juventud, presten asistencia técnica jurídica en aquellos supuestos en que se haya interpuesto un recurso de amparo contra las actuaciones de un funcionario del ministerio, y que, por tanto, se le haya requerido el informe previsto en el artículo 43 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

            En este sentido, conviene apuntar que el recurso de amparo tiene una naturaleza sumaria – propia de su fin que es proveer de una tutela expedita de los derechos y libertades fundamentales – por lo que escapa a su objeto determinar eventuales responsabilidades personales, sea civiles o penales, de los funcionarios autores de las conductas recurridas, las cuales eventualmente serían conocidas por la jurisdicción ordinaria. (Ver, HESS ARAYA, CHRISTIAN et. alt. LEY DE LA JURISDICCIONAL CONSTITUCIONAL, ANOTADA, CONCORDADA CON JURISPRUDENCIA PROCESAL. Juricentro, San José, 2008, P. 218-219)

            Es decir que resulta evidente que cuando una unidad de asesoría jurídica institucional presta asistencia técnica a un funcionario u órgano contra el cual se ha interpuesto un recurso de amparo, esto no implica que le represente en un juicio en el que se esté determinando responsabilidades personales de ese funcionario.

            Por el contrario, es claro que existe un interés institucional legítimo en la atención de los informes que deben presentarse en ocasión de los eventuales recursos de amparo. Esto a efecto que se presenten en condiciones de prontitud, exactitud y que se le adjunte toda la documentación administrativa necesaria. Doctrina de los artículos 43 y 44 de la Ley de Jurisdicción Constitucional.

            Por supuesto, el supuesto anterior debe diferenciarse de aquella especie en que declarado un recurso de amparo con lugar, se inicie un proceso ante la jurisdicción ordinaria para determinar responsabilidades personales del funcionario autor de la conducta, en cuyo caso, debe insistirse, la asesoría jurídica institucional no podrá representarle.

C.                CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la asesoría jurídica del Ministerio de Cultura y Juventud no tiene competencia para representar en juicio a los funcionarios que sean parte en un proceso jurisdiccional en el que le exija responsabilidad personal por actos realizados en ejercicio de sus funciones. No obstante, es claro que la asesoría jurídica sí puede prestar asistencia técnica jurídica en la atención de recursos de amparo interpuestos contra funcionarios del Ministerio de Cultura por actos o conductas administrativas realizados por ellos.

                                                                                Atentamente,

                                                                                Jorge Andrés Oviedo Alvarez                       

                                                                                Procurador Adjunto 

JOA/jmd