11 de agosto de 2014

C-245-2014

 

Señora

Emma Zúñiga Valverde

Secretaria Junta Directiva

Caja Costarricense de Seguro Social

 

Estimada señora:

 

Me refiero a su atento oficio N. 26.256 de 17 de febrero del presente año, mediante el cual comunica el acuerdo del Artículo 9 de la sesión N. 8694 de 13 de febrero del presente año, de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, mediante el cual dicho Órgano colegiado decide consultar el criterio de la Procuraduría General acerca de la base de cálculo de las utilidades de la contribución creada en el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador. Así  consulta “si la base de cálculo de las utilidades –con que deben contribuir las empresas públicas del Estado, con el propósito de fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS –establecidas en el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador son las utilidades antes de los impuestos o después de impuestos”.

En su momento, la Procuraduría otorgó audiencia a los Ministerios de Hacienda y de Trabajo y de Seguridad Social, al Instituto Nacional de Seguros, al Banco Nacional de Costa Rica, Banco de Costa Rica, Banco Crédito Agrícola, Instituto Costarricense de Electricidad, Correos de Costa Rica, Editorial Costa Rica, RECOPE, SINART e INCOFER. Consultas que fueron evacuadas entre los meses de marzo y abril del presente año y en la que la mayoría de las entidades empresariales han manifestado su disconformidad con la pretensión de la CCSS de calcular la contribución a partir de las utilidades antes de impuestos. Asimismo, diversas entidades han cuestionado la obligación de contribuir.

 

 

I-.  INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.

La consulta tiene como objeto que se establezca cuál es la base impositiva de la contribución sobre la cual deben establecerse los porcentajes establecidos por el Decreto 37.127-MTSS de 30 de abril de 2012. La Caja tiene dudas si debe calcularse  sobre las utilidades netas o sobre las utilidades antes de impuestos. 

Ha sido criterio reiterado de la Procuraduría que debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión ante los tribunales de justicia. Se desea evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero además se respeta el criterio de jerarquía normativa. (Opinión Jurídica N° OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003). Se considera, entonces, que los asuntos objeto de discusión ante los tribunales de justicia son materia no consultable.  Así, en el dictamen N° C-53-2010 de 25 de marzo de 2010, señalamos:

“Entiende la Procuraduría que el interés de la presente consulta es determinar si ARESEP debe dar prevalencia al contrato suscrito por sobre disposiciones normativas que regulan la fijación tarifaria, en concreto los artículos 19 y 20 de la Ley de Tránsito. Por dicho objetivo cobra particular importancia la existencia de procesos entablados contra el Estado en relación con las cláusulas contractuales de mérito (verbi gratia, procesos 06-000159-163-CA y 06-000384-13-CA tramitados ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). En sus demandas la firma Rete vi S. y C S.A. solicita la declaratoria de nulidad absoluta de Decretos Ejecutivos dictados en relación con el procedimiento para reajuste de tarifas de la revisión técnica vehicular, alegando que por vía de Decreto se están modificando las condiciones contractuales previamente establecidas entre las partes.

 

            En consecuencia, en el proceso se tendrá que determinar si una norma jurídica –el Decreto- prevalece sobre posibles cláusulas contractuales.

 

            Considerando ese  objeto del proceso y que este ha sido interpuesto contra el Estado representado por la Procuraduría General de la República, considera este órgano que debe abstenerse de emitir el pronunciamiento solicitado”.

 

En el mismo sentido, se ha indicado:

 

“Como puede verse, de conformidad con la naturaleza competencial de esta Procuraduría, las consultas que le soliciten los diferentes repartos administrativos, deben tratarse de cuestiones jurídicas y de carácter general. Es decir, que no versen sobre situaciones concretas, o asuntos que son de exclusiva competencia de otros órganos administrativos especiales, tal y como lo señala el artículo 5 de la Ley supracitada. Menos, es posible que este Despacho evacue consultas en donde median procesos ordinarios, planteados ante los Tribunales de Justicia, como es  el caso que nos ocupa en este estudio.

 

 En efecto, ante dicho Juzgado de Trabajo, se dilucida la naturaleza jurídica del salario escolar, que prevé el ordinal 62 de la mencionada Convención Colectiva, objeto de su consulta;  por lo que,   obviamente,  a tenor del carácter que tienen las resoluciones judiciales en nuestro ordenamiento jurídico, éstas privan sobre cualquier otro pronunciamiento administrativo, a tenor de lo que disponen los artículos 162 del Código Procesal Civil y 42 de la Carta Fundamental del Estado. En similar sentido, el Tribunal del Derecho de la Constitución ha señalado:

 

(…).

 

De manera que, en virtud de todo lo expuesto, este Despacho arriba a la conclusión de  que evidentemente, al tratar de resolver ese Juzgado respecto de las pretensiones que demanda el Sindicato de Empleados del Banco Nacional de Costa Rica contra esa Institución, tendrá, forzosamente que dilucidar la naturaleza jurídica del salario escolar que prevé el artículo 62 de la Convención Colectiva. De ahí que, nos encontramos impedidos, desde ya, para verter un pronunciamiento sobre la interrogante planteada, habida cuenta que lo que va a prevalecer en nuestro ordenamiento jurídico, es lo que establezcan los Tribunales de Trabajos”. Dictamen N° C-080-2005 de 24 de febrero del 2005.

 

            En el mismo sentido puede verse los pronunciamientos OJ-056-2010 de 16 de agosto de 2010, referido a una Acción de Inconstitucionalidad, OJ-075-2010 de 8 de octubre de 2010, C-278-2011 de 10 de noviembre de 2011, por existir acción de inconstitucionalidad y OJ-054-2013 de 9 de septiembre de 2013.

Este motivo de inadmisibilidad está presente en la consulta que nos ocupa.

            Se encuentra en trámite el proceso contencioso administrativo, Expediente N.13-3698-1027-CA, incoado por los bancos estatales, Banco de Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica y Banco Crédito Agrícola de Cartago, en contra del Decreto Ejecutivo N. 37.127-MTSS de 30 de abril de 2012 y sus actos de ejecución. Decreto  que, en desarrollo del artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador,  establece el porcentaje en que las empresas públicas del Estado deben contribuir para fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social.

            En dicho proceso los bancos actores aducen que el Decreto afecta de manera irrazonable y desproporcionada a los bancos comerciales del Estado, no diferencia entre las empresas públicas del Estado para efectos del monto de contribución y no toma en cuenta la  situación particular de los bancos comerciales en cuanto a su función esencial y el fin público a que se dirigen. Solicitan la declaratoria de nulidad absoluta del Decreto con el ordenamiento jurídico. Entre los motivos por los cuales se solicita la declaratoria de ilegalidad del Decreto se encuentra una infracción al artículo 12 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. Numeral que establece el destino de las utilidades de los bancos comerciales del Estado y al cual tendría que referirse la Procuraduría de evacuar la consulta que nos ocupa.

La pretensión de la demanda fue corregida en la audiencia preliminar en los siguientes términos “Que, como consecuencia de lo anterior, proceda declarar, como en efecto se hace, la nulidad absoluta del Decreto Ejecutivo N. 37.127 MTSS emitido por el Poder Ejecutivo”, de manera de excluir referencia genérica a actos de ejecución. En ese sentido, se desiste de la demanda contra “actos conexos”. No obstante, con posterioridad a esa audiencia, por escrito de 3 de febrero de 2014, los actores han ampliado la demanda  para que se declare la nulidad de los actos de ejecución del Decreto, emitidos por la Dirección Financiera Administrativa de la CCSS y materializados en los oficios DFA-046-2014, DFA-047-2014 y DFA-048-2014 de 14 de enero de 2014. Al prevenir el cobro de esos porcentajes, la CCSS parte de que el pago debe realizarse sobre “las utilidades antes de impuestos”.

Cabe señalar, asimismo, que en la audiencia preliminar  los bancos actores han invocado la inconstitucionalidad del artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador y del Decreto Ejecutivo N. 37127 impugnado en el proceso. Acción de Inconstitucionalidad contra la Ley de Protección al Trabajador, que los actores interpusieron el 31 de enero del presente año.

            Con lo que se evidencia que no solo el proceso contencioso-administrativo es anterior a la consulta que nos ocupa, sino que esta concierne aspectos que deberán de ser dilucidados en el referido proceso contencioso-administrativo.

 

            Lo anterior sin dejar de considerar que en el proceso N. 12-001584-1027-CA, interpuesto por el señor xxx contra el Estado y en que la Caja Costarricense de Seguro Social figura como tercero interesado, el Tribunal Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, ha dictado la resolución N: 63-2014-VI de las 14:20 hrs. del 12 de mayo del presente año, en que se condena al Estado a pagar a la Caja Costarricense del Seguro Social un daño económico, calculado mediante “una tarifa de 7.5% a las ganancias netas de las empresas públicas que se encuentran afectas a la contribución en cuestión, si otro motivo legítimo no lo impide, reportadas en los períodos fiscales 2008 al 2012”. Sentencia contra la cual el Estado interpuso Recurso de Casación.

 

 

II-. CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:

 

1-. A nivel judicial se discuten aspectos atinentes a la base de cálculo de la contribución que las empresas públicas estatales deben realizar, con fundamento en el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador, así como a la procedencia de dicho pago por los bancos comerciales del Estado.

 

2-. En consecuencia, no procede emitir pronunciamiento alguno en relación con la base de cálculo de la contribución establecida en el artículo 78 antes citado.

           

Atentamente,

 

 

 

 

Dr. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA GENERAL ADJUNTA

 

 

C:            Sr. Victor Morales Mora,  Ministro

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Sr. Fernando Naranjo Villalobos, Gerente General

Banco Nacional de Costa Rica

Sr. Mario Rivera Turcios, Gerente General

Banco de Costa Rica

Sr. Gerardo Porras Sanabria, Gerente General

Banco Crédito Agrícola

Sr. Sergio Alfaro Salas, Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Seguros

Sr. Carlos Obregón Quesada, Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense de Electricidad

Sr. Alvaro Coghi Gomez, Gerente General

Correos de Costa Rica

Sra. María Isabel Brenes Alvarado, Gerente

Editorial Costa Rica

Sra. Sara Salazar Badilla, Presidente 

RECOPE

Sr. Germán Vargas Cordero, Presidente Ejecutivo

SINART