14 de agosto del 2014

C-251-2014

 

Licenciada

Laura Gutiérrez Garro

Coordinadora

Unidad Ejecutora Técnica para la atención de

Extrabajadores Bananeros Expuestos al DBCP

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio  de esa unidad N° UET-9390-2012, fechado 1° de octubre del 2012, mediante el cual se nos indica que desde la entrada en vigencia de la Ley N° 8130 “Ley de Determinación de Beneficios Sociales y Económicos para la Población Afectados por el DBCP”, esa Unidad ha venido realizando esfuerzos para lograr la resolución de los casos designados por esa ley, a fin de determinar la afectación de esta población y proceder con la indemnización correspondiente, conforme lo establecido en su artículo 1°.

 

            Según se nos indica, dado que la ley otorga una indemnización a un grupo de interés determinado y en virtud de que no se estableció una fecha límite para solicitar el mencionado beneficio indemnizatorio, ante la inseguridad jurídica que esto genera, es de su interés contar con nuestro criterio para determinar la existencia o no de un plazo de prescripción o caducidad de las solicitudes que se presenten al amparo de la citada normativa.

 

            En primer término, en relación con los requisitos legales de admisibilidad para las consultas que sean sometidas a nuestro criterio, de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, valga acotar que se exime la gestión del requisito de aportar el criterio legal respectivo, en tanto esa unidad ejecutora no cuenta con asesoría legal de planta.

 

            Por otra parte, antes de referirnos al tema planteado, me permito ofrecer las disculpas del caso por el atraso sufrido en la emisión del presente dictamen, lo cual ha sido motivado por la gran carga de trabajo que enfrenta este Despacho, particularmente en materia litigiosa, la cual está sujeta a plazos judiciales impostergables.

 

I.- Marco normativo

 

            Para el análisis del punto consultado, conviene tener presente, en primer término, las normas específicas que regulan la responsabilidad del Estado en orden al otorgamiento de una indemnización a un grupo específico de personas que en su momento se vieron afectadas por el uso del producto “DBCP”, también conocido comúnmente como “Nemagón”.

 

Así, tenemos que la Ley N° 8130 del 6 de setiembre del 2001, ley de “Determinación de beneficios sociales y económicos para la población afectada por el DBCP”, dispone, en lo que aquí nos interesa, lo siguiente:

“Artículo 1º- El Estado indemnizará a quienes comprueben haber sufrido un daño físico y/o moral objetivo, como consecuencia de haber sido utilizado en el país el producto "1.2 dibromo, 3 cloropropano", conocido como DBCP.

Para los efectos de esta Ley, se entenderán como daño moral objetivo las disfunciones de la personalidad que afecten las relaciones familiares o sociales de la persona, originadas como consecuencia del DBCP y que puedan determinarse por medio de los exámenes psicológicos pertinentes.

Quienes pretendan obtener esta indemnización deberán cumplir lo dispuesto en esta Ley y su Reglamento y acatar las disposiciones tomadas por la unidad ejecutora técnica referida en el Decreto Ejecutivo N° 28530, de 2 de marzo del 2000.

(…)

Artículo 3º- Para efectos de esta Ley, se establecen las siguientes categorías:

1. Ser o haber sido, durante el periodo comprendido entre 1967 y 1979, cónyuge de un trabajador al que el INS le haya reconocido el derecho a una indemnización, en razón de haber sido afectado por el uso del DBCP.

2. Ser hijo, nacido en el periodo 1967-1979, de un trabajador a quien el INS le haya reconocido el derecho a una indemnización, en razón de haber sido afectado por el uso del DBCP.

3. Ser compañera de un trabajador o compañero de una trabajadora a quien el INS le haya reconocido el derecho a una indemnización, en razón de haber sido afectado por el uso del DBCP, siempre que la relación haya ocurrido entre 1967 y 1979.

4. Haber sido trabajador durante el periodo 1967-1979 de una empresa bananera que haya utilizado el DBCP, a quien el INS no le haya reconocido el derecho a una indemnización, en razón de haber sido afectado por el uso del DBCP y que no pueda formular el reclamo de indemnización con fundamento en la legislación de riesgos del trabajo.

5. Haber sido un trabajador en la estación experimental Los Diamantes durante el periodo de 1967 a 1979, a quien el INS no le haya reconocido el derecho a una indemnización, en razón de haber sido afectado por el uso del DBCP.

 (…)

Artículo 9º- Las solicitudes y los documentos requeridos deberán ser entregados en la oficina de la Unidad Ejecutora Técnica, como se describe a continuación:

a) En los casos de las categorías 1, 2 y 3 del artículo 3º de esta Ley:

1. Cuando el INS le haya reconocido a un trabajador el derecho a la indemnización y este sea requisito para admitir la solicitud, esta deberá presentarse en un plazo de seis meses a partir de la fecha de entrada en vigencia de esta reforma.

2. Cuando el INS le reconozca el derecho a la indemnización a un trabajador, con posterioridad a la fecha de publicación de esta Ley, y el reconocimiento sea requisito para admitir la solicitud, esta deberá presentarse en un plazo de seis meses, contado a partir del día siguiente a la firmeza del acto que reconozca tal derecho.

b) En los casos de las categorías 4 y 5 del artículo 3º de esta Ley, la solicitud podrá presentarse, en cualquier momento, a partir de la publicación de esta Ley.”

            Tal como se advierte, el transcrito artículo 9 regula los plazos dentro de los cuales debe ejercerse el derecho a presentar y gestionar el respectivo reclamo ante la Unidad Ejecutora, a efectos de obtener la eventual indemnización al amparo de esta normativa.

 

Particularmente en cuanto a los plazos regulados en el inciso a) del transcrito artículo 9°, deviene relevante hacer referencia al criterio vertido por la Sala Constitucional con motivo de la interposición de una acción de inconstitucionalidad en la que se cuestionaron dichos plazos, tema sobre lo cual dicha Sala se pronunció en los siguientes términos:

“II.- El artículo 9 de la Ley N° 8130.

El accionante impugna el artículo 9 inciso b) de la Ley N° 8130, el cual dispone:

“Artículo 9.-Las solicitudes y los documentos requeridos deberán ser entregados en la oficina de la unidad ejecutora técnica como se describe a continuación: (...)

b) En los casos de las categorías 4 y 5 del Artículo 3, el plazo de tres meses empezará a regir a partir de la publicación de esta Ley.”

     Alega el accionante que ese plazo es inconstitucional, pues limita el derecho de los trabajadores a solicitar la  indemnización a la que tienen derecho en virtud de ser víctimas del uso de un nematicida tóxico. Estima violados los artículos 27, 33, 41 y 50 de la Constitución Política.

III.- Sobre la violación a los artículos 27 y 41 de la Constitución Política.

El accionante alega que el plazo fijado en la ley es demasiado corto e impide que los afectados presenten su reclamo en tiempo, pues los documentos que deben aportar no pueden obtenerse en un período tan breve, lo que conlleva que se violen los derechos fundamentales contenidos en los artículos 27 y 41. Este Tribunal no comparte este criterio, por las razones que a continuación se exponen.

La existencia de un plazo para que los afectados por el uso del nematicida presenten un reclamo tendente a obtener una indemnización resulte inconstitucional, no resulta “per se” inconstitucional. Este Tribunal ha señalado repetidamente que el ejercicio de los derechos fundamentales (cómo sería en este caso el de acceso a la justicia –jurisdiccional o administrativa-) no es ilimitado ni absoluto y que cada uno de ellos, está sometido a determinadas limitaciones según su naturaleza. En este orden de ideas, el legislador puede introducir limitaciones a dichos derechos, siempre y cuando, éstas sean razonables y no lesionen el contenido esencial de aquellos. Así, en la sentencia 2134-95 de las 15 horas del 2 de mayo de 1995 la Sala señaló:

"Debe tenerse presente que el legislador desconoce o viola el contenido esencial de un derecho, cuando crea normas que limitan, hacen impracticable, dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección. Porque al violarse ese contenido esencial del derecho, se quebranta la Constitución que a su vez protege ese contenido esencial intangible para el legislador".

En este sentido, el legislador al fijar un plazo determinado para que los afectados presenten su reclamo con el objeto de obtener una indemnización, lo que hizo fue establecer un espacio temporal en el cual aquellos puedan ejercer su derecho de acceso a la justicia (jurisdiccional o administrativa).

Como se indicó en la sentencia transcrita parcialmente, desde el punto de vista del Derecho de la Constitución, el único análisis que se puede realizar sobre un plazo legal sería por violación al principio de razonabilidad y proporcionalidad que este Tribunal ha considerado parámetro de constitucionalidad. En tal supuesto, el plazo establecido por el legislador tendría que ser irrazonable (por corto o por extenso), de manera que constituya un obstáculo para el propósito para el cual fue establecido. En este caso, sin embargo, el accionante no alega la violación de ese principio, lo que supone que tampoco no aporta ningún parámetro ni criterio técnico que le permita a este Tribunal determinar si ese período resulta irrazonable.

Para emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los que sustente su argumentación e igual carga procesal le correspondería a quien rebata los argumentos de la acción. Lo anterior, debido a que no es posible hacer un análisis de "razonabilidad" sin la existencia de una línea argumentativa coherente que cuente con pruebas que la respalden. Ello desde luego, cuando no se trate de casos cuya "irrazonabilidad" sea evidente y manifiesta, lo que no sucede en este caso. Tal ha sido el criterio jurisprudencial mantenido por este Tribunal en cuanto a ese punto (véanse las sentencias 5236-99 del 07/07/1999; 2001-012953 del 18/12/2001; 2001-006678 del 11/07/2001; 2000-011013 del 13/12/2000; 2000-003445 del 26/04/2000; 2000-008744 del 04/10/2000 y 2001-008441 del 24/08/2001).

Este Tribunal no desconoce el hecho de que podría ocurrir que en la práctica algunos afectados no puedan cumplir lo solicitado en el plazo indicado por Ley por los motivos apuntados por el accionante (dificultad en conseguir los documentos que la ley exige). En tal caso, solo el análisis individual de cada situación permitiría a las autoridades ponderar los motivos aducidos por el afectado para no haber presentado el reclamo en el plazo indicado. En este sentido, no podría la autoridad rechazar “ad portas” un reclamo solo en virtud de la existencia de un plazo legal, pues existe una máxima jurídica según la cual nadie está obligado a lo imposible (ad impossibilia nemo tenetur). Sin embargo, una situación de tal naturaleza no puede ser examinada a través de una acción de inconstitucionalidad.” (sentencia número 2005-04370 de las catorce horas con cuarenta y nueve minutos del veintiuno de abril del dos mil cinco)

II.- Sobre el plazo de prescripción aplicable y la autointegración del derecho administrativo

            Ahora bien, de la lectura de la consulta que aquí nos ocupa, suponemos que la inquietud se genera puntualmente en relación con lo dispuesto en el inciso b) del artículo 9 de la Ley N° 8130, el cual, para determinadas categorías de afectados, señala que la solicitud podrá presentarse “en cualquier momento”, a partir de la publicación de esa ley, por lo que, tal como se indica en su oficio, no se reguló un plazo específico de prescripción para el ejercicio de tal derecho.

 

Sobre el particular, debemos señalar que por un principio elemental de seguridad jurídica, que, como todo principio general, se encuentra integrado a nuestro ordenamiento jurídico, al tenor de lo dispuesto expresamente por el *artículo 7° de la Ley General de la Administración Pública, es obvio que el ejercicio de cualquier tipo de acción para reclamar el pago de una indemnización a cargo del Estado debe estar sujeta a un determinado plazo de extinción por virtud del instituto de la prescripción, pues ello no podría quedar indefinidamente abierto a la presentación de un reclamo en cualquier tiempo.

 

En relación con el tema de la prescripción, conviene empezar recurriendo a algunas generalidades importantes sobre ese instituto jurídico, sobre el cual esta Procuraduría ha señalado lo siguiente:

 

“II.                 GENERALIDADES SOBRE LA PRESCRIPCION.

De previo a entrar al análisis de fondo sobre el tema planteado por el Ministerio, conviene hacer unas breves reflexiones sobre los conceptos generales de la figura de la prescripción, con el objeto de abordar posteriormente, el asunto consultado.

 

*Artículo 7º.-

1. Las normas no escritas -como la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales de derecho- servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan.

2. Cuando se trate de suplir la ausencia, y no la insuficiencia, de las disposiciones que regulan una materia, dichas fuentes tendrán rango de ley.

3. Las normas no escritas prevalecerán sobre las escritas de grado inferior.

 

la expresión "prescripción extintiva" es definida por la "Enciclopedia Jurídica Omeba" como "... un medio con el cual y por efecto de la inacción de su titular del derecho que perdura por todo el tiempo y bajo las condiciones determinadas por la ley, la persona vinculada por una obligación o propietaria de una cosa sujeta a un derecho real limitado, obtiene la propia liberación de la obligación o de la carga" (Tomo XXII. Buenos Aires, Editorial Bibliográfica Argentina, 1964, pág. 933).

La doctrina jurídica abunda sobre tal concepto del siguiente modo:

"La ley protege los derechos subjetivos, pero no ampara la desidia, la negligencia, el abandono. Los derechos no pueden mantener su vigencia indefinidamente en el tiempo, no obstante el desinterés del titular, porque ello conspira contra el orden y la seguridad... La prescripción es la extinción de un derecho (o para hablar con mayor precisión, la extinción de las acciones derivadas de un derecho) por su abandono por el titular durante el término fijado por ley. La prescripción requiere, por lo tanto, de estos dos elementos: a) inercia del titular; b) el transcurso del tiempo." (BORDA, Guillermo. Tratado de Derecho Civil. Tomo II. Buenos Aires, Editorial Perrot, 1989, pág. 7 y 8).

Asimismo, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha caracterizado al instituto de la prescripción como el remedio jurídico que "castiga" o "sanciona" la inacción por parte del titular de un derecho, en beneficio del deudor:

"IV.- ... La prescripción extintiva tiene como fundamento la tutela del orden social y la seguridad en las relaciones jurídicas. La postergación indefinida del ejercicio de las acciones y derechos por parte de su titular, ocasiona duda y zozobra en los individuos y atenta contra la estabilidad patrimonial, por lo que este instituto jurídico pretende eliminar las situaciones de incerteza, producidas por el transcurso del tiempo en las relaciones jurídicas. Para su aplicación se requieren tres elementos: el transcurso del tiempo previsto por la ley, la falta de ejercicio por parte del titular del derecho y la voluntad del favorecido por la prescripción de hacerla valer, ya sea a través de una acción o de una excepción, pues no puede ser declarada de oficio por el juez y es posible su renuncia tácita o expresa, siempre y cuando no sea anticipada. Debe atenderse además a la naturaleza del derecho en cuestión, pues existen situaciones jurídicas de particular relevancia que son imprescriptibles." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, nº 76-95 de las 15:00 horas del 12 de julio de 1995. En el mismo sentido, puede consultarse la sentencia nº 49-97 de las 15 horas del 27 de junio de 1997).

De lo expuesto, se aprecia que la prescripción es un instituto del Derecho cuya característica más importante es asegurar uno de sus valores fundamentales, cual es la seguridad o certeza jurídica, tomando como punto de partida la inercia consciente del titular de un derecho, lo que sumado al transcurso de un plazo legalmente determinado, produce la extinción del derecho correspondiente, en la medida que el deudor proceda oponiendo la excepción correspondiente (1).

 (1) "Pero el transcurso del tiempo fijado en la ley no es suficiente para perfilar la prescripción. Es uno de sus dos supuestos. El otro lo constituye la falta de ejercicio del derecho" (DIEZ-PICAZO, Luis y GULLON, Antonio. Sistema de Derecho Civil. Madrid, Editorial Tecnos, 1994. pág. 447).

         Ahora bien, resulta necesario definir el momento a partir del cual empieza a correr el plazo de la prescripción. A ese respecto, se sostiene lo siguiente:

"La prescripción comienza a correr desde el momento en que el acreedor tiene expedita su acción (sea para demandar el pago, los daños y perjuicios, la cesación de la conducta contraria a derecho, la nulidad de la obligación, etc.). Es evidente que antes de ese momento no puede empezar a correr el término, desde que la prescripción se funda en la inacción del acreedor y no hay inacción si ha mediado imposibilidad de accionar judicialmente." (BORDA, G. Op. cit., pág. 17).

"Es la prescripción liberatoria la que a este respecto presenta mayores problemas, pues si basta que el derecho creditorio exista y sea exigible para que la prescripción comience su curso, queda en pie la dificultad de saber cuando hay exigibilidad. Clásicas son las máximas que sobre esta materia sentaron los antiguos y que, de un modo u otro, han transcendido al derecho positivo actual. a) La prescripción comienza desde el día en que nace la acción (a dia natae actione). Entre la acción nacida y la prescripción hay vínculo indisoluble, pues como lo ha dicho la Corte Suprema Nacional (Fallos, t. 195, pág. 26), mientras el derecho o la obligación no sea exigible, no existe inacción que haga correr la prescripción. ... b) La acción que aun no ha nacido, no se prescribe (actionis nodum natae, non prescribitur). Quiere decir que, aunque el derecho creditorio exista, la prescripción no corre si no está abierta y expedita la vía para demandarlo; ..." (ARGAÑARAS, Manuel. La Prescripción Extintiva. Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1966, pág. 49 y 50).

De lo expuesto se concluye que el término de la prescripción comienza a partir de que exista la posibilidad de interponer las acciones legales correspondientes para el reconocimiento de dicho derecho, ya que, en el tanto el acreedor no se encuentre en posibilidad de reclamarlo en forma efectiva bajo la tutela del ordenamiento jurídico, no se está en presencia de una inercia imputable al titular.” (énfasis agregado) (Opinión Jurídica N° OJ-039-1999 del 24 de marzo de 1999)

Siguiendo con la caracterización de este instituto jurídico, así como la eventual integración normativa para establecer la regulación de su plazo en determinada materia, resulta ilustrativo recurrir a las consideraciones que vertimos en nuestro dictamen N° C-334-2001 del 4 de diciembre del 2001,  en los siguientes términos:

 

“La expresión "prescripción" se conceptualiza como "un medio con el cual y por efecto de la inacción de su titular del derecho que perdura por todo el tiempo y bajo las condiciones determinadas por la ley, la persona vinculada por una obligación o propietaria de una cosa sujeta a un derecho real limitado, obtiene la propia liberación de su obligación o de la carga". (Procuraduría General de la República, dictamen N° C-039-99 del 24 de marzo de 1999).

En ese sentido, este instituto jurídico tiene la finalidad de asegurar la certidumbre y firmeza de la vida jurídica de una obligación, determinando la extinción de un derecho –y de la correspondiente acción- cuando su titular no lo ejercita durante un período de tiempo dado, fortaleciendo así los principios de seguridad y certeza jurídica.

(…)

Teniendo como parámetro lo que antecede, y haciendo una revisión de la normativa relacionada con los cementerios, tenemos que ninguna de estas leyes ni reglamentos regulan expresamente el plazo de prescripción a que estaría sujeto la cuota de mantenimiento. Por esa razón, nos encontramos ante lo que se conoce como "laguna normativa", ya que no existe una disposición que directamente regule la situación jurídica aludida por lo menos para el caso específico de la Municipalidad de Heredia, en virtud de que otras Municipalidades o Juntas de Protección pueden tener su normativa especial la cual no está siendo considerada en el presente criterio.

Sobre el particular, los autores Luis Díaz Picasso y Guillón Antonio comentan:

"La expresión "laguna" se utiliza, por supuesto, en un sentido metafórico, para aludir a la existencia de posibles oquedades o vacíos. El punto de referencia de los mismos es tanto la ley concreta y determinada como el ordenamiento legislativo. La laguna se presenta cuando existe una deficiencia de la ley o, cuando nos encontramos con una inexistencia de ley aplicable al punto controvertido. Es un hecho innegable que la ley presenta estas deficiencias en todo tiempo y lugar, porque no puede abarcar en su supuesto de hecho general y abstracto todos los posibles casos que nacen durante su vigencia y que no pudieron ser previstos por el legislador. Otras veces la ley ha sido redactada con un descuido apreciable a medida que más se necesita, o la ley que regula un determinado supuesto de hecho es contradictoria con otra (antinomia). En fin, la enumeración de las causas por las que una determinada situación no encuentra su regulación legal sería interminable. Aquí nos basta con consignar que estamos en presencia de una laguna de la ley cuando carezca un supuesto de hecho concreto y determinado de regulación legal, y, sin embargo, como advierte LARENZ, tal regulación se presenta como necesaria en la concepción jurídica y cultural de una comunidad en un momento dado." (DIEZ-PICAZO, Luis y GUILLÓN, Antonio. Sistema de Derecho Civil. Madrid, Editorial Tecnos, 1994. pág. 182).

Así las cosas, lo que corresponde es integrar el ordenamiento jurídico a fin de encontrar alguna disposición que se le pueda aplicar al caso que nos ocupa, de conformidad con el numeral 9 de la Ley General de la Administración Pública. Sobre el particular esta Procuraduría ha comentado:

"Revisada que ha sido la normativa que rige el accionar del Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, se ha podido constatar que no existe en ella disposición alguna que señale a cuál de sus órganos corresponde decidir acerca de la creación de las comisiones de trabajo a las que hace referencia el artículo 18 inciso 3) del Reglamento a su Ley Orgánica (emitido mediante decreto ejecutivo nº 3022 de 21 de mayo de 1973).

Ante esa situación, y siendo que estamos en presencia de normas de naturaleza administrativa, es preciso acudir a las fuentes supletorias que se citan en el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública para resolver el asunto. Dicho numeral indica que el ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho, de manera que sólo en ausencia de norma administrativa, es posible acudir a otros sectores del derecho." (Dictamen N° C- 073-99 del 14 de abril de 1999)

A la luz de tal precepto, en dictámenes anteriores hemos afirmado que

"... la primera fuente supletoria a que debe acudir el intérprete jurídico en caso de que existan lagunas en la regulación concreta de determinadas relaciones de naturaleza pública, está constituida por el ordenamiento jurídico administrativo, comprensivo de la totalidad de las normas del Derecho Público...", (nº C-025-98) así como que "... la residual aplicación del Derecho Privado en la interpretación e integración del ordenamiento jurídico, debe ser siempre el último recurso de del operador jurídico..." (nº C-135-95). En ambos casos, dicho razonamiento nos autorizaba para entender inaplicables, a situaciones reguladas por el Derecho Público, los plazos de prescripción previstos en el ordenamiento privado; en ambos, resolvíamos la problemática mediante la aplicación analógica de disposiciones propias de la Ley General de la Administración Pública en punto a caducidad o prescripción." (Opinión jurídica N° OJ- 039-99 del 24 de marzo de 1999).”

            Para mayor claridad sobre lo anterior, conviene tener presente lo dispuesto por el citado artículo 9° de la Ley General de la Administración Pública, cuyo texto expresamente dispone lo siguiente:

  “Artículo 9º.-

1. El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios.

2. Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios.”

 

Así las cosas, y en vista de que la Ley N° 8130 no estableció expresamente dicho plazo de prescripción, es preciso entonces determinar y resolver cuál sería la norma y el término que resulta aplicable en el supuesto que estamos analizando.

 

Al respecto, debe tenerse presente, en primer término, que esta materia está sujeta a reserva de ley, pues resulta evidente que se trata de un instituto jurídico que puede llegar a afectar negativamente los derecho subjetivos del administrado, de tal suerte que su regulación no puede quedar librada a la emisión de disposiciones secundarias de carácter reglamentario, sino que debe aplicarse una norma con rango de ley. Al respecto, en nuestro dictamen C-007-2011 del 14 de enero del 2011, apuntamos lo siguiente:

 

“II.- Reserva legal en el establecimiento de plazos de caducidad o prescripción.

No obstante, el establecimiento de una caducidad o de una prescripción que extinga el ejercicio de un derecho, de una facultad o de una competencia pública,  en el tanto estos institutos jurídicos afectan la esfera jurídica del particular o producen el decaimiento de competencias por el solo transcurso del tiempo sin actuación oportuna del interesado, es materia de reserva legal (resoluciones 3783-96 de las 09:00 horas del 26 de julio de 1996, 0280-I-94 0 de las catorce horas treinta y tres minutos del siete de junio de mil novecientos noventa y cuatro y 2002-01764 de las 14:37 horas del 20 de febrero de 2002, Sala Constitucional y dictámenes C-173-97 de 17 de setiembre de 1997 y C-178-2008 de 29 de mayo de 2008). Principio reconocido implícitamente en la propia LGAP, según la cual: “El ejercicio de potestades públicas en caso concretos podrá estar expresamente sujeto a caducidad, en virtud de otras leyes” (art. 66, párrafo 3) (dictamen C-297-2009 de 23 de octubre de 2009).

Razón por la cual, no es jurídicamente factible el establecimiento de plazos perentorios de caducidad o prescripción vía reglamento, pues existiría un evidente vicio por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

 

En el caso de la consulta que aquí nos ocupa, como ya advertimos preliminarmente, tenemos que la Ley N° 8130, al regular el otorgamiento de una indemnización para cierto grupo de sujetos afectados, estableció que la gestión podía presentarse en cualquier momento, de ahí que se impone necesariamente determinar, por vía de integración del ordenamiento, cuál sería la norma aplicable para establecer un plazo de prescripción para el ejercicio de este derecho.

Así las cosas, y como ya se esbozaba en el pronunciamiento transcrito líneas atrás, en el caso del derecho administrativo, la Ley General de la Administración Pública -que es de carácter principista por naturaleza- en su ya mencionado artículo 9° establece la autonomía y autointegración del derecho administrativo, de ahí que la solución normativa a las diferentes situaciones debe regirse primariamente por esta normativa, y solo de modo excepcional, en caso de que no exista norma aplicable, podría recurrirse a normas de alguna otra rama del derecho. Sobre este punto, el ya citado dictamen C-007-2011, también refiere lo siguiente:

“III.- Autointegración del Derecho Administrativo en ausencia de disposición legal especial que regule la materia.

En nuestro criterio, por aplicación del principio de autointegración normativa del Derecho Administrativo (art. 9º de la LGAP), en ausencia de disposición especial que regule la materia, el plazo de prescripción de aquella potestad pública legalmente delegada en la corporación profesional es cuatrienal; es decir, el establecido por el citado artículo 198 LGAP, puesto que es la única norma escrita de Derecho Administrativo que establece un plazo de prescripción para reclamar responsabilidad a los agentes públicos.

Recuérdese que por la autonomía, independencia y autointegración del Derecho Administrativo respecto de otras ramas del derecho, el derecho privado solo puede ser aplicado in extremis o como última ratio, ante la ausencia total de normas escritas o no escritas en el ordenamiento jurídico administrativo.

Esa ha sido la posición que hemos asumido al respecto en al menos dos precedentes administrativos en el que abordamos una problemática idéntica a la ahora sometida a nuestro conocimiento, concerniente al plazo de prescripción de la potestad sancionadora administrativa, ante la ausencia de regulación legal especial sobre la materia. Nos referimos a los dictámenes C-177-97 de 22 de setiembre de 1997 y C-221-99 de 5 de noviembre de 1999; en los que se optó por una necesaria integración del ordenamiento jurídico según lo dispone el propio derecho administrativo, según lo dicho; optándose, ante la laguna normativa, por el plazo cuatrienal, que aparece como norma en el Derecho Administrativo y no el decenal del  Código Civil.”

            En consecuencia, tenemos que, en cuanto al punto planteado en su consulta, para aquellos eventuales reclamos planteados que estén cubiertos por el inciso b) del artículo 3 de la Ley 8130, resulta aplicable el plazo establecido en el referido artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública, cuyo texto establece:

“Artículo 198.-

El derecho de reclamar la indemnización a la Administración prescribirá en cuatro años, contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad.

El derecho de reclamar la indemnización contra los servidores públicos prescribirá en cuatro años desde que se tenga conocimiento del hecho dañoso.

En los casos previstos en los dos párrafos anteriores, cuando se trate del derecho a reclamar daños y perjuicios ocasionados a personas menores de edad, el plazo de prescripción empezará a correr a partir de que la persona afectada haya cumplido la mayoría de edad.”

(Así reformado por el artículo 3° de la ley N° 9057 del 23 de julio de 2012, "Reforma de varias leyes sobre la Prescripción de Daños Causados a Personas menores de Edad")

           

En efecto, estando en presencia de la regulación de una responsabilidad de la Administración Pública  –en este caso a cubrirse por cuenta del patrimonio del Instituto Nacional de Seguros, según lo dispone el artículo 15 de la Ley 8130-, tenemos que, por integración del ordenamiento administrativo, la norma aplicable es el transcrito artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública, que establece un plazo de cuatro años para hacer las reclamaciones al Estado.

            Asimismo, y en tanto el otorgamiento de una indemnización a los afectados por el uso del tóxico conocido como Nemagón se concedió por virtud de la pluricitada Ley 8130, este plazo cuatrienal correría a partir de la vigencia de esa ley, plazo que es de prescripción, y que, por ende, se entiende sujeto a las condiciones necesarias para que ésta se configure de forma efectiva, según quedó explicado líneas atrás.

III.- Conclusiones

a)      La Ley 8130 no estableció expresamente el plazo de prescripción para reclamar la indemnización otorgada, en relación con lo dispuesto en el inciso b) del artículo 9° de ese cuerpo legal.

 

b)      Por un principio elemental de seguridad jurídica, el ejercicio de cualquier tipo de acción para reclamar el pago de una indemnización a cargo del Estado debe estar sujeta a un determinado plazo de prescripción, pues ello no podría quedar indefinidamente abierto a la presentación de un reclamo en cualquier tiempo.

 

c)      El artículo 9° de la Ley General de la Administración Pública establece la autonomía y autointegración del derecho administrativo, de ahí que la solución normativa a las diferentes situaciones debe regirse primariamente por esta normativa, y solo de modo excepcional, en caso de que no exista norma aplicable, podría recurrirse a normas de alguna otra rama del derecho.

 

d)     En consecuencia, y en aplicación de lo señalado en el punto anterior, para aquellos eventuales reclamos planteados al amparo del inciso b) del artículo 3 de la Ley 8130, resulta aplicable el plazo de prescripción de cuatro años establecido en el artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

                                                                                                          Andrea Calderón Gassmann

                                                                                Procuradora