19 de agosto, 2014

C-258-2014

 

Señora

Vera Violeta Corrales Blanco

Alcaldesa

Municipalidad de Pérez Zeledón

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio número OFI-0605-14-DAM del 05 de marzo del 2014, mediante el cual, solicita criterio respecto de la potestad reglamentaria del ente territorial. Específicamente se peticiona dilucidar lo siguiente:

 

“…1.-Si un reglamento que se emite con el fin de regular el pago de dietas y viáticos a los concejales, el cual contempla una erogación del erario público para estos efectos, ¿Debe considerarse por la administración como reglamento interno o externo?

 

2.- Si un reglamento externo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 43 del Código Municipal, debe publicarse en el diario oficial La Gaceta en primera instancia como proyecto de reglamento o una vez conferida la audiencia de los 10 días, ¿Debe obligatoriamente la Municipalidad publicar el reglamento otra vez de manera íntegra en la Gaceta?

 

3.- Si en el caso de que se publique el proyecto de reglamento externo, se confiere la audiencia prevista en el artículo 43 y no existan objeciones o modificaciones al proyecto o las sugerencias que se formulen no resulten de recibo para la institución municipal, ¿Debe obligatoriamente la Municipalidad publicar el reglamento de manera íntegra en la Gaceta?

 

4.- Si en el caso de que se publique el proyecto de reglamento externo, se confiera la audiencia prevista en el artículo 43 y existan objeciones o modificaciones al proyecto, ¿Debe la Municipalidad publicar obligatoriamente otra vez de manera íntegra el reglamento en la Gaceta? o por el contrario ¿debe publicar solamente las modificaciones realizadas al proyecto de reglamento?…” 

 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES

 

Cabe mencionar que, conjuntamente, con el oficio mediante el cual se solicita criterio, se adjuntó el pronunciamiento del Departamento Legal de la Municipalidad consultante, referente al tema de interés, concluyó lo siguiente:

 

 “…1. La municipalidad es una persona jurídica estatal, con patrimonio propio, personalidad y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de actos necesarios para cumplir sus fines, entre los que se encuentran los reglamentos.

 

2. En apego estricto al reseñado principio de legalidad, la norma le atribuye al Concejal Municipal la potestad de dictar los Reglamentos de los Municipios.

 

3. Los Reglamentos que dicte la Corporación Municipal se dividen en internos y externos, siendo que los segundos son los que de manera obligada deberán respetar el procedimiento de la respectiva publicación en el periódico oficial la Gaceta, así como debe de ser sujeto de una audiencia pública.

 

4. Que en el caso específico “Reglamento para el pago de viáticos para Regidores y Síndicos de la Municipalidad de Pérez Zeledón”, constituye una normativa que va dirigida a la forma de que éstos deberán ser pagados, los parámetros de distancia y modo que regirán para os efectos que corresponde; de la misma manera en este tipo de regulaciones se están normando formas de pago y definitivamente esto tiene una relación directa con el erario municipal y la forma de utilizarlo, situación que es competencia de todo el cantón y sus munícipes que al final de cuentas son los que pagan los impuestos al Gobierno local y tienen todo el derecho de saber de qué manera y bajo qué circunstancias se utiliza dicho dinero, por lo que necesariamente deberá de ser publicado y sometido al resto de los procedimientos establecidos en el artículo 43 del Código Municipal…”

   

 

II.- SOBRE LOS REGLAMENTOS, MATERIAS QUE REGULAN Y LA NATURALEZA JURÍDICA DEL QUE DETERMINA EL PAGO DE DIETAS Y VIÁTICOS A LOS ÉDILES 

 

La disyuntiva planteada, se direcciona, entre otras aristas, a determinar la nomenclatura en que se enmarca el Reglamento de pago de dietas y viáticos para los Concejales.

 

Así las cosas, deviene relevante, establecer la definición, naturaleza jurídica y características de estos cuerpos normativos, conjuntamente con las diferentes materias que pueden regular.

 

Tocante al primer tópico, tenemos que, estos se conciben de la siguiente manera:

 

“En sentido general, toda norma o conjunto de normas que rige lo relacionado con una entidad o asunto de carácter público o privado… En materia normativa, es una disposición o conjunto de ellas que ha sido emanada por la Administración Pública o por una dependencia de la misma, y no por el cuerpo legislativo estatal… Los reglamentos tienen carácter general, están subordinados a la ley y comúnmente tienen como función la regulación de un asunto desarrollando lo dispuesto al respecto por las normas legales o estableciendo directrices generales en la materia cuando no las hubiere por no haber sido legislado dicho asunto…”[1]

 

Respecto a su naturaleza jurídica, cabe mencionar que “… es, simultáneamente, acto administrativo y norma jurídica. Como acto administrativo está regulado por la Constitución y la Ley en cuanto a los elementos constitutivos materiales y formales. Como norma es susceptible de crear, modificar y extinguir derechos y obligaciones –eficacia erga omnnes- [2]     

 

A partir de lo expuesto, tenemos que los Reglamentos constituyen normas de carácter general, cuya emisión fue encomendada por el ordenamiento jurídico a la Administración Pública, dotándola de posibilidad de regular tópicos específicos, ya sea, por mandato directo de Ley o en aras de organizar la institución correspondiente o el servicio que esta brinda. 

 

En cuanto, a las clases de Reglamentos, se impone indicar que los Ejecutivos se dictan para desarrollar, complementar y ejecutar la Ley. Así como, los Autónomos de Organización y Servicio, regulan la estructura interna de las entidades y la relación con sus empleados, respectivamente.

 

En este sentido, la doctrina patria, ha sostenido:

 

“…El reglamento ejecutivo responde al principio secundum legen, puesto que la desarrolla, complementa y ejecuta dentro de los parámetros y límites fijados por la propia ley. El reglamento ejecutivo regula las relaciones entre los administrados y la Administración Pública para hacer posible la ejecución de la ley dentro del margen de los presupuestos y condiciones que ella fija…su objeto es aclarar, precisar o complementar la ley. Mediante el reglamento ejecutivo se da una suerte de interpretación y precisión de la ley…” [3]

 

Por su parte, respecto de los Reglamentos Autónomos de Organización y Servicio Servicios, se ha dicho:

 

“…Los reglamentos autónomos de organización… sus características principales consisten en que emanan del titular del órgano y no se fundamentan en una ley previa. Su objeto general es la organización administrativa interna y la distribución de competencias entre los diversos órganos que  conforman el ente… Se trata de normas de carácter interno que no tienen valor normativo fuera del ámbito en que fueron dictadas…  

 

Los Reglamentos autónomos de servicio…tienen dos campos, el del servicio público, prestado por las Administraciones Públicas y el de la relación de servicio (o estatutaria) entre la Administración Pública respectiva y sus funcionarios y servidores…” [4]

 

Ahora bien, respecto a la categorización de los Reglamentos, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, señaló:

 

“…es menester traer a colación lo expresado por esta Sala en la sentencia no. 749 de 9 horas 30 minutos del 10 de setiembre del 2004, respecto a la clasificación que de los reglamentos ha hecho la doctrina ius publicista, la cual se comparte, pues sus características contribuirán a definir si procede o no el trámite de audiencia previa: “...1) reglamentos autónomos, subdivididos, a su vez en a) de organización y b) de servicio; 2) ejecutivos y 3) delegados. Los primeros, revisten la característica de no necesitar una ley previa para ser dictados y promulgados (praetern legem). De ahí, su denominación de autónomos o independientes. Tienen dos ámbitos de regulación: la organización interna y servicios. Los primeros –de organización- son aquellos referidos a la organización interna de los despachos, oficinas y la distribución de las competencias entre los diversos órganos que conforman el ente. Específicamente, se ocupan de la creación de órganos internos, sin potestades de imperio. Por regla, su destinatario es un órgano interno sin relación directa con los administrados en general o, en particular, con los usuarios de los servicios, pues en caso contrario existe reserva legal. En suma, se trata de normas de carácter interno sin incidencia fuera del ámbito en que fueron dictadas. Por su parte, los segundos –de servicio- se refieren a dos aspectos: i) el servicio público prestado por la administración pública respectiva (competencia del jerarca para regular la organización en la prestación del servicio público a su cargo, aún sin necesidad de ley previa) y ii) la relación de servicio o estatutaria entre la administración pública respectiva y sus funcionarios o servidores (puede regular diversos aspectos, v.gr., régimen disciplinario, permisos, vacaciones, licencias, becas capacitación, entre otros). Por su parte, los reglamentos ejecutivos (secundum legem –de acuerdo con la ley-), desarrollan (aclaran o precisan), complementan y ejecutan la ley dentro de los parámetros y límites fijados por ésta. La ley puede dejar muchos o algunos aspectos de su aplicación en blanco, lo cual puede ser complementado mediante reglamento ejecutivo. Este tipo de reglamentación norma las relaciones entre los administrados y la Administración Pública para posibilitar la ejecución de la ley dentro de los presupuestos y condiciones que ella fija…” [5] (El énfasis nos pertenece)

 

De lo expuesto, se desprende con absoluta claridad que los Reglamentos detentan la condición de internos, cuando regulan materias propias de organización de las entidades. Regulaciones que, en principio, no tienen la fuerza de impactar la esfera jurídica del administrado o generar en este exigencias hacia la Administración Pública. En consecuencia, serán externos cuando cumplan con estas últimas circunstancias.

De lo expuesto, no cabe duda que, el cuerpo normativo que regula el pago de viáticos y dietas a los ediles se enmarca dentro de los denominados internos, ya que refiere a un tema propio de organización institucional.

 

 

III.- SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE PUBLICIÓN DE REGLAMENTOS EN MATERIA MUNICIPAL

 

Se plantean, en la especie, tres cuestionamientos puntuales, primariamente,  la obligación de  publicar íntegramente un Reglamento externo, habiendo realizado tal actuación, previamente, cuando este constituía un proyecto,  por otra parte, si tal obligación subsiste en caso de no existir modificaciones a la propuesta y por último, si de presentarse, sería jurídicamente viable publicitar, únicamente, estás últimas.

 

Tales disyuntivas han sido zanjadas con anterioridad por este órgano técnico asesor, estableciendo que:

 

“…procedemos a atender lo consultado, partiendo del análisis de las normas que regulan la publicación de las disposiciones reglamentarias.

 

Al respecto, el numeral 43 del Código Municipal establece:

 

“Artículo 43. — Toda iniciativa tendiente a adoptar, reformar, suspender o derogar disposiciones reglamentarias, deberá ser presentada o acogida para su trámite por el Alcalde Municipal o alguno de los regidores.

 

Salvo el caso de los reglamentos internos, el Concejo mandará publicar el proyecto en La Gaceta y lo someterá a consulta pública no vinculante, por un plazo mínimo de diez días hábiles, luego del cual se pronunciará sobre el fondo del asunto.

 

Toda disposición reglamentaria deberá ser publicada en La Gaceta y regirá a partir de su publicación o de la fecha posterior indicada en ella”. (Resaltado es nuestro).

 

El artículo citado, dispone el procedimiento para “adoptar, reformar, suspender o derogar disposiciones reglamentarias” en el seno municipal, estableciendo los siguientes pasos:

 

a) Iniciativa presentada o acogida para su trámite por el Alcalde Municipal o alguno de los regidores.

b) Publicación del proyecto en el Diario Oficial la Gaceta.

c) Consulta pública no vinculante por un plazo mínimo de diez días hábiles.

 

d) Pronunciamiento sobre el fondo del proyecto

 

e) Publicación en La Gaceta.

 

 Como se deriva de lo antes indicado, el trámite para adoptar, reformar, suspender o derogar disposiciones reglamentarias municipales, conlleva, en lo que interesa para efectos de esta consulta, dos publicaciones…

 

 Se entiende, de una interpretación lógica del numeral 43, que se trata de la versión final de la disposición, puesto que el paso o fase que precede es el  pronunciamiento de fondo, luego de vencido el plazo de consulta pública. Es decir, se trata de la publicación de la disposición reglamentaria una vez que ha sido aprobada por el Concejo Municipal.

 

La publicación de la norma finalmente aprobada constituye un requisito de eficacia.

 

Ahora bien, en lo que es objeto de consulta, debemos señalar que la inquietud que plantea la Municipalidad de Poas reside en la forma en que se debe realizar la publicación de comentario, esto es, si basta con la referencia a la publicación del proyecto, en caso de no modificarse éste, o bien, remitir a la publicación del proyecto y realizar únicamente la publicación de los cambios introducidos al texto inicial, para cumplir con los presupuestos del artículo 43 citado. Se argumenta, en defensa de esa tesis, el costo económico que implica la realización de dos publicaciones.

 

Si bien, la Municipalidad debe asumir el costo económico de ambas publicaciones, y este podría ser alto, lo cierto es que se trata de un requisito de eficacia previsto en normas de rango legal –artículo 43 Código Municipal-, de suerte que, la publicación no es un acto discrecional o de oportunidad sujeto al costo económico que implique, sino, de un requisito legal que debe cumplirse para la formación válida de las normas. Aunado a los principios democráticos y de publicidad que se pretenden garantizar.

 

Consecuentemente, en respuesta a la inquietud del consultante, debemos afirmar que la publicación de la disposición reglamentaria debidamente aprobada por el Concejo Municipal, conforme al numeral 43 de cita, debe ser íntegra, de suerte que, la publicación por remisión al proyecto inicial o solo de las modificaciones introducidas, no resultan procedentes pues vulneran el principio de publicidad de las normas.

 

En esa línea, aún y cuando el proyecto de un reglamento y el texto final aprobado no posean diferencias, o las introducidas no sean sustanciales, resulta necesaria su publicación integral, como norma definitiva debidamente aprobada por las autoridades municipales, a efecto de garantizar la publicidad y seguridad jurídica de los sujetos a los que se dirige la regulación.

 

Así las cosas, en caso de que no se publique íntegramente un reglamento, se está omitiendo uno de los requisitos indispensables que establece el artículo 43 del Código Municipal, de manera que la disposición reglamentaria devendría en ineficaz, y no podría ser válidamente aplicada…” [6]

 

Así las cosas, no existiendo motivo para variar el criterio, se mantiene lo indicado a la sazón, en el dictamen supra citado, reiterando que los Reglamentos Municipales deben publicarse íntegramente, con independencia de si tal actuación se había realizado cuando se formuló el proyecto o si con posterioridad a la audiencia de Ley se suscitaron modificaciones.

 

IV.- CONCLUSIONES

A.- Los Reglamentos constituyen normas de carácter general, cuya emisión fue encomendada, por el ordenamiento jurídico, a la Administración Pública, dotándola de  posibilidad de regular tópicos específicos, ya sea, por mandato directo de Ley o en aras de organizar la institución correspondiente o el servicio que esta brinda.

 

B.- Los Reglamentos detentan la condición de internos, cuando regulan materias propias de organización de las entidades. Regulaciones que, en principio, no tienen la fuerza de impactar la esfera jurídica del administrado o generar en este exigencias hacia la Administración Pública. En consecuencia, serán externos cuando cumplan con estas últimas circunstancias.

 

C.- El cuerpo normativo que regula la forma en que se cancelarán viáticos y dietas a los ediles se enmarca dentro de los denominados internos, ya que refiere a un tema propio de organización institucional.

D.-  Como claramente se sigue del Dictamen número C-060-2014 del 27 de febrero del 2014: 

“…la publicación de la disposición reglamentaria debidamente aprobada por el Concejo Municipal, conforme al numeral 43 de cita, debe ser íntegra, de suerte que, la publicación por remisión al proyecto inicial o solo de las modificaciones introducidas, no resultan procedentes pues vulneran el principio de publicidad de las normas.

 

…aún y cuando el proyecto de un reglamento y el texto final aprobado no posean diferencias, o las introducidas no sean sustanciales, resulta necesaria su publicación integral, como norma definitiva debidamente aprobada por las autoridades municipales, a efecto de garantizar la publicidad y seguridad jurídica de los sujetos a los que se dirige la regulación.

 

 …en caso de que no se publique íntegramente un reglamento, se está omitiendo uno de los requisitos indispensables que establece el artículo 43 del Código Municipal, de manera que la disposición reglamentaria devendría en ineficaz, y no podría ser válidamente aplicada…”

 

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

 

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

 

LAR/jlh