10 de setiembre del 2014

OJ-106-2014

 

Licenciada

Nery Agüero Montero

Jefa de Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CAJ-42-2014 del 7 de julio de 2014, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Modificación de los artículos 236 y 237 y derogatoria del Subinciso 2) del inciso a) del artículo 223 del Código de Trabajo, Ley N.° 2 del 27 de agosto de 1943 y sus reformas”, el cual se tramita bajo expediente legislativo N.° 17.415.

 

I.- Alcances del presente pronunciamiento:

 

De previo a referirnos al fondo del proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada por la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos y no por un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

 

Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.

 

Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, las opiniones jurídicas No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001, No OJ-065-2009 del 23 de julio de 2009, OJ-033-2014 del 05 de marzo de 2014, OJ-61-2014 del 18 de junio del 2014).

 

II.- Pretensión del proyecto bajo estudio:

 

El proyecto de Ley objeto de estudio, promueve una modificación a la normativa del Código de Trabajo sobre el plazo máximo de disfrute del subsidio por incapacidad temporal para trabajadores que han sufrido riesgos del trabajo.

 

En concreto, se propone reformar los artículos 236, párrafo segundo y 237, así como, derogar el subinciso 2) del inciso a) del numeral 223 de dicho Código, ello para eliminar el tope de dos años impuesto por estas normas para el disfrute del subsidio por incapacidad temporal, derivada de riesgos del trabajo.

 

Señala el proyecto de ley, lo siguiente:

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

 

MODIFICACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 236 Y 237 Y DEROGATORIA

DEL SUBINCISO 2) DEL INCISO A) DEL ARTÍCULO 223 DEL

CÓDIGO DE TRABAJO, LEY N.º 2, DE 27 DE

AGOSTO DE 1943 Y SUS REFORMAS

 

ARTÍCULO 1.-       Refórmense los artículos 236, párrafo segundo y 237 del Código de Trabajo, Ley N.º 2, de 27 de agosto de 1943 y sus reformas, que en adelante se leerán de la siguiente manera:

 

“Artículo 236.-

 

[...]

 

         Cuando la remuneración del trabajador sea pagada en forma mensual, quincenal o semanal en comercio, y cuando se trate de trabajadores con salario base fijado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el subsidio será pagado a partir de la fecha en que ocurrió el riesgo del trabajo, hasta cuando se dé el alta médica al trabajador, con o sin fijación del impedimento.

 

[...]

 

Artículo 237.-          El pago del subsidio por incapacidad temporal y el suministro de las prestaciones médico-sanitarias y de rehabilitación al trabajador se mantendrán hasta tanto no concluya su tratamiento según criterio técnico del médico tratante o se configure alguna otra de las causales de finalización de la incapacidad temporal establecidas en el artículo 223, inciso a) de este Código.”

 

ARTÍCULO 2.-       Derógase el subinciso 2) del inciso a) del artículo 223 del Código de Trabajo, Ley N.º 2, de 27 de agosto de 1943 y sus reformas, corriéndose la numeración de los subincisos posteriores.

 

         Rige a partir de su publicación.”

 

Analizada la reforma propuesta en el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente legislativo N.° 17.415, se procede con su estudio conforme se expondrá a continuación:

 

III.- Sobre los riesgos del trabajo:

 

Mediante Ley n° 6727 de 9 de marzo de 1982, se introdujo como contenido del Título IV del Código de Trabajo, una regulación especialmente destinada a la protección de los trabajadores contra los riesgos o las enfermedades ocasionadas por el ejercicio de su trabajo.

 

El artículo 195 del Código de Trabajo dispone que: "constituyen riesgos del trabajo los accidentes y las enfermedades que ocurran a los trabajadores, con ocasión o por consecuencia del trabajo que desempeñen en forma subordinada y remunerada, así como la agravación o reagravación que resulte como consecuencia directa, inmediata o indudable de esos accidentes y enfermedades".

 

El articulado diferencia entre lo que debe comprenderse como “accidente del trabajo” y los casos en que se trata de una “enfermedad” laboral, aunque ambos son sujetos de tutela por igual. En lo que interesa, el artículo 196 del mismo cuerpo normativo dice: “Se denomina accidente de trabajo a todo accidente que le suceda al trabajador como causa de la labor que ejecuta o como consecuencia de ésta, durante el tiempo que permanece bajo la dirección y dependencia del patrono o sus representantes, y que puede producirle la muerte o pérdida o reducción, temporal o permanente, de la capacidad para el trabajo…”. 

 

Por su parte, al referirse a la “enfermedad laboral”, el artículo 197 ídem menciona: " Se denomina enfermedad del trabajo a todo estado patológico, que resulte de la acción continuada de una causa, que tiene su origen o motivo en el propio trabajo o en el medio y condiciones en que el trabajador labora, y debe establecerse que éstos han sido la causa de la enfermedad.".

 

Como claramente se advierte, dicha normativa reconoce a través de esa diferencia, la temporalidad con la que se pueden derivar de una prestación de servicios subordinada, afecciones a la salud del trabajador. En el caso de un “accidente laboral” la afectación se produce durante el tiempo en que el trabajador permanece a las órdenes de su patrono o de sus representantes; o en las particulares condiciones a que se refiere esa disposición, todas referentes a una situación actual.

 

Por el contrario, la “enfermedad laboral”, hace referencia a un estado patológico derivado de una acción continuada, originada en el propio trabajo; por lo que no se trata de un acontecimiento único, fácilmente identificable en el momento en que se generó, sino que por el contrario, sus manifestaciones pueden darse incluso después de haber cesado la relación laboral, con tal que se demuestre que el trabajo realizado, fue efectivamente la causa generadora del padecimiento.

 

El riesgo del trabajo puede producir, entonces, una lesión o un daño en la persona del trabajador cuya magnitud es indispensable medir para determinar y cuantificar la responsabilidad del empleador cuando no tiene seguro contra riesgos -o del ente asegurador- en casos como el de Costa Rica, donde rige el principio de universalidad de los seguros. 

 

Por ende, es imprescindible siempre procurar medir y evaluar la magnitud de los daños. Doctrinariamente existen dos problemas básicos al momento de evaluar los daños producidos en un accidente de trabajo: “el de severidad fisiológica de la lesión y el de los efectos de la lesión sobre la capacidad para el trabajo del accidentado”. (ALONSO OLEA, M. y TORTUERO PLAZA J.L. Instituciones de Seguridad Social. Civitas, Decimoséptima Edición, Madrid, 2000, P. 93).

 

Nuestra legislación vigente atiende a una combinación de severidad y profesionalidad de la lesión. El artículo 223 del Código de Trabajo, reformado por el 1° de la Ley Sobre Riesgos del Trabajo n° 6727 de 9 de marzo de 1982, hace una clasificación de los efectos en la salud de los trabajadores (as) con ocasión de un riesgo de trabajo.

 

Primero, divide entre incapacidades temporales y permanentes. Luego las permanentes las subdivide en: menor permanente, parcial permanente, total permanente, gran invalidez, y, finalmente, señala como el efecto más grave la muerte del trabajador.

 

Ahora bien, la incapacidad temporal se produce en el caso de la enfermedad profesional o accidente de trabajo desde que la dolencia hace que la persona pierda las facultades o aptitudes que le imposibilitan desempeñar el trabajo normalmente y durante todo el tiempo que ello ocurra. Mientras que la incapacidad permanente se entenderá como aquella que causa disminución de facultades o aptitudes para el trabajo, que consiste en una pérdida de capacidad general, orgánica o funcional, que limita el desempeño en el trabajo o lo impide totalmente, caso de gran invalidez o la muerte (artículo 223 del Código de Trabajo).

 

En similar sentido se ha pronunciado la doctrina española, cuando dice que la incapacidad permanente puede ocurrir como consecuencia de las lesiones que, clínicamente curadas o no, “le dejen reducciones anatómicas o funcionales graves, susceptibles de determinación objetiva y previsiblemente definitivas en virtud de las cuales quede disminuida o anulada su capacidad para el trabajo. (Ley de la Seguridad Social española- LSS, art 134.3); la nota de permanente... es esencial para la clasificación de la incapacidad como tal”. (ALONSO OLEA M. y TORTUERO PLAZA J.L. Op, Cit., P. 95). 

 

Dentro de este tipo de incapacidad tenemos la incapacidad menor permanente, que es aquella que causa una disminución de facultades o aptitudes para el trabajo, consistente en una pérdida de capacidad general, orgánica o funcional, que va del 0.5% al 50% inclusive (artículo 223 inciso b) del Código de Trabajo).

 

En todos los casos de pérdida de capacidad, general o temporal, cuando el patrono tenga póliza de riesgos del trabajo, es el ente asegurador el único responsable de cubrir las indemnizaciones procedentes, pues esa es la finalidad última de ese sistema de seguros.

 

Aunado a lo expuesto, los artículos 218 y 236 del Código de Trabajo establecen el derecho de los trabajadores de percibir un subsidio económico durante el tiempo que se encuentren incapacitados para realizar la actividad laboral. Dichos artículos indican lo siguiente:

 

“ARTICULO 218.- El trabajador al que le ocurra un riesgo del trabajo tiene derecho a las siguientes prestaciones: …

c) Prestaciones en dinero que, como indemnización por incapacidad temporal, permanente o por la muerte, se fijan en este Código. “

 

ARTICULO 236.- Durante la incapacidad temporal, el trabajador tendrá derecho a un subsidio igual al 60% de su salario diario durante los primeros cuarenta y cinco días de incapacidad. Transcurrido ese plazo, el subsidio que se reconocerá al trabajador será equivalente al 100% del salario diario, si percibiere una remuneración diaria igual o inferior a cien colones. Si el sueldo fuere superior a cien colones por día, sobre el exceso se pagará un subsidio igual al 67%. La suma máxima sobre la cual se aplicará el 100% podrá ser modificada reglamentariamente.

Cuando la remuneración del trabajador sea pagada en forma mensual, quincenal o semanal en comercio, y cuando se trate de trabajadores con salario base fijado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el subsidio será pagado a partir de la fecha en que ocurrió el riesgo del trabajo, hasta cuando se dé el alta médica al trabajador, con o sin fijación del impedimento, o hasta que transcurra el plazo de dos años que señala el artículo 237.

Si la forma de contratación fuere por salario diario, el subsidio se pagará considerando los días laborales existentes en el período de incapacidad, conforme a la jornada de trabajo semanal del trabajador. Para esos efectos se considerarán hábiles para el trabajo los días feriados, excluyendo los domingos.

Servirán de referencia las planillas presentadas en el período de los tres meses anteriores al de la ocurrencia del infortunio, o un tiempo menor, si no hubiere trabajado durante ese período al servicio del patrono con quien le ocurrió el riesgo, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 16 y 206.

Cuando los trabajadores estén asegurados en el Instituto Nacional de Seguros, los pagos de subsidios se harán semanalmente, según las disposiciones internas que para efectos de tramitación se establezcan en el reglamento de la ley.

El monto del subsidio diario, en los casos de trabajadores que laboren jornada ordinaria de trabajo completa, no podrá ser inferior al salario que establece el Decreto de Salarios Mínimos para todos los trabajos no contemplados en las disposiciones generales en las cuales se establece el salario por actividades, o en otras leyes de la República

En los casos de trabajadores que laboran una jornada de trabajo inferior a la ordinaria, el subsidio mínimo se calculará con base en el salario indicado, pero en forma proporcional a las horas que trabajen siempre que laboren menos de la mitad de la jornada máxima ordinaria.

Cuando el trabajador preste servicios a más de un patrono, el subsidio se calculará tomando en cuenta los salarios que perciba con cada patrono.”

(El destacado no pertenece al original)

Las normas antes transcritas deben ser complementadas por lo establecido en los artículos 237 y 238 del Código de Trabajo:

"Artículo 237:  Si transcurrido un plazo de dos años a partir de la ocurrencia del riesgo, no hubiere cesado la incapacidad temporal del trabajador, se procederá a establecer el porcentaje de incapacidad permanente, y se suspenderá el pago del subsidio, sin perjuicio de que puedan continuar suministrando las prestaciones médico-sanitarias y de rehabilitación al trabajador."

 

"Artículo 238:  La declaración de INCAPACIDAD MENOR PERMANENTE establecerá para el trabajador el derecho a percibir una renta anual, pagadera en dozavos, durante un plazo de cinco años, la cual se calculará aplicando el porcentaje de incapacidad que se le ha fijado, conforme a los términos de los artículos 224 y 225, al salario anual que se determine."

 

Analizando en forma integral las normas supra transcritas vigentes a la fecha, debemos indicar que para aquellas incapacidades por enfermedad del trabajo dictadas por el Instituto Nacional del Seguros, el Código de Trabajo establece, en primer término, que debe decretarse una Incapacidad Temporal, incapacidad que puede decretarse por un período de 45 días, e inclusive extenderse hasta un plazo de dos años, plazos contabilizados a partir de la ocurrencia del riesgo (artículos 223 inciso a) y 237 del Código de Trabajo).

 

En caso de que la Incapacidad Temporal hubiese sido decretada por un período de hasta dos años, transcurrido ese plazo, el ente asegurador somete a evaluación médica al trabajador, a fin de determinar si ha cesado o no la incapacidad. En caso de que no haya cesado, el médico procede a establecer el porcentaje de incapacidad permanente (menor, parcial, total o gran invalidez) conforme a los parámetros establecidos por el artículo 223 del Código de Trabajo. A partir de este momento, el pago del subsidio desaparece (la incapacidad permanente inicia donde termina la incapacidad temporal), siendo que se da paso al pago de una renta, cuya satisfacción puede o no ser anual, por períodos de cinco o diez años o vitalicia, renta que puede o no ser prorrogable, siendo que en ningún caso procedería que la institución aseguradora pague un porcentaje adicional o subsidio al trabajador.

 

Finalmente, el subsidio otorgado por el Instituto Nacional de Seguros, al igual que el otorgado por la Caja Costarricense de Seguro Social, es un beneficio que pretende solventar la situación apremiante que se presenta al trabajador que deja de percibir su salario durante el periodo de los accidentes y las enfermedades que le ocurran.  Al respecto, el Tribunal Constitucional ha indicado:

 

“En el caso en cuestión, el derecho del pago del subsidio porcentual por incapacidad temporal a causa de un Riesgo del Trabajo, por el hecho de pertenecer al Sistema de Seguridad Social, forma parte del derecho a la salud como bienestar físico, mental y social. El Estado debe promover y aportar respecto a este tipo de derechos, todos los medios necesarios para su desarrollo. En el presente caso, el subsidio que el Estado otorga en estas situaciones, va dirigido a proteger al individuo que se encuentra incapacitado temporalmente temporal (sic) por riesgo del Trabajo, el cual es sólo uno de los beneficios que le otorga éste. De esta manera, el artículo 218 del Código de Trabajo, contempla el supuesto del trabajador afectado, estableciendo que este reciba, toda la atención médica adecuada y requerida, así como un subsidio temporal mientras se restablece, con lo que se está protegiendo el derecho a la salud y consecuentemente el derecho a la vida, por lo que las normas impugnadas no violentan en forma alguna el artículo 21 constitucional, sino que más bien, procuran el bienestar de las personas y por consiguiente protegen la salud de éstas...

Al efecto, ha de tenerse en cuenta que conforme el artículo 218 inciso c) del Código citado, el trabajador afectado recibe un subsidio, que es una prestación por indemnización, una "ayuda o auxilio" durante el período de incapacidad, en contrapartida del pago de la prima del seguro, siendo esta prestación una percepción sustitutiva de rentas salariales y por ello incompatibles con los propios salarios.”  (Sala Constitucional, resolución número 06450-98 de las once horas veinticuatro minutos del cuatro de setiembre de mil novecientos noventa y ocho, el subrayado no es del original)

 

De acuerdo con la sentencia transcrita, es claro que el subsidio que se le otorga al trabajador va dirigido a protegerlo durante el tiempo que se encuentre incapacitado temporalmente por riesgo del trabajo, el cual es sólo uno de los beneficios que se le otorgan, toda vez que transcurrido el plazo de dos años –conforme se encuentra estipulado en nuestra normativa vigente-, el ente asegurador somete a evaluación médica al trabajador, a fin de determinar si ha cesado o no la incapacidad. En caso de que no haya cesado, el médico procede a establecer el porcentaje de incapacidad permanente (menor, parcial, total o gran invalidez).

 

De esta manera, se protege el derecho a la salud y consecuentemente el derecho a la vida, fin último del sistema de seguridad social.

 

IV.- Análisis de las reformas planteadas:

 

Conforme se indicó en los párrafos que anteceden, el seguro de riesgos del trabajo es un instrumento de la seguridad social costarricense, obligatorio, universal, forzoso y de carácter permanente, que tiene por objeto suministrar las prestaciones preventivas, médicas, y económicas para el trabajador que ha sufrido un accidente o enfermedad con ocasión o como consecuencia del trabajo que ejecuta por cuenta ajena. Ergo, debe tenerse presente que el régimen de riesgos de trabajo no se fundamenta en los mismos principios de salud vigentes en regímenes de otros servicios de salud, debido a que dicho seguro ampara las lesiones o padecimientos producidos o derivados del trabajo.

 

En ese sentido, todo patrono tiene la obligación de asegurar, y pagar las primas que se originen del Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo, para brindar protección a los trabajadores por accidentes y enfermedades de trabajo regulados en el Título IV del Código de Trabajo.

 

Esta obligación se extiende para el patrono que ceda total, parcialmente o subcontrate con terceros su actividad, para lo cual deberá garantizarse que estos terceros tengan asegurados, por medio del seguro de Riesgos del Trabajo, a los trabajadores para el desarrollo de la actividad para la cual fueron contratados.

 

Por otra parte, es menester resaltar que al ser lesiones o padecimientos derivados de una actividad laboral, éstas tienen un límite de atención médica mediante el cual el médico tratante, deberá determinar si la lesión o el padecimiento podrán ser sanados en su totalidad o por el contrario al trabajador deberá establecérsele una incapacidad permanente, según lo establecido en los artículos 238 y siguientes del Código de Trabajo, sin que esto signifique la suspensión de la atención médica requerida por el trabajador.

 

En esa línea de pensamiento, los señores Diputados deben analizar la viabilidad y pertinencia de establecer una apertura de este límite de dos años, pues eventualmente podría repercutir en los derechos del trabajador, en el sentido de que podrían presentarse situaciones tales como que las compañías aseguradoras (dada la apertura del mercado de seguros solidarios) prolonguen la atención médica sin llegar a establecer la fijación de la incapacidad permanente, evitando la remuneración correspondiente a la pérdida de la capacidad general sufrida.

 

Nótese que se elimina del ordinal 237 del Código de Trabajo el establecimiento de la incapacidad permanente para el trabajador, condición establecida además en el artículo 225 del mismo código, que en todo caso no está siendo objeto de modificación alguna, en el proyecto que se analiza.

 

Cabe agregar además, que si lo pretendido por el legislador es proteger al trabajador en el sentido de que se le continúe brindando atención médica por su padecimiento, la normativa ya vigente establece dicha obligación para la institución aseguradora de continuar brindándole la atención médica que el trabajador requiera. Al respecto, el numeral 225 del Código de Trabajo establece en lo de interés que:

“Toda enfermedad del trabajo debe tratarse y curarse cuantas veces sea necesario, antes de establecerse incapacidad permanente. En caso de llegarse a determinar la imposibilidad de curación, o cuando el trabajador se haya sensibilizado al agente que le produjo la enfermedad, se procederá a establecer incapacidad permanente…” (El destacado no pertenece al original)

 

Por todo lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que debe analizarse detalladamente la oportunidad y conveniencia de la aprobación del presente proyecto de ley, toda vez que podría presentar problemas de aplicabilidad práctica.

 

V.- CONCLUSIÓN:

 

Con fundamento en todo lo manifestado, esta Representación concluye que:

 

A la Procuraduría General de la República, como órgano operador del derecho y de alguna manera fiscalizador de la legalidad, proporcionalidad y racionalidad de las leyes, le corresponde verificar –cuando se nos cursa audiencia- que los proyectos de reformas legislativas, cumplan con la propuesta teleológica que los anima y que también sean respetuosos del ordenamiento constitucional.

 

En ese orden, se estima que se debe analizar la oportunidad o conveniencia de promulgar, en los términos propuestos, esa regulación legal.

 

En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

 

 

 

Cordialmente,

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

 

 

YAV/vhv