C-298-2014

22 setiembre de 2014

 

Señora

Sandra García Pérez

Alcaldesa

Municipalidad de San José.

S.O.

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio número ALCALDIA-7216-2013 de 7 de noviembre de 2013, recibido en esta Procuraduría el día siguiente.

 

De previo, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

 

I.       OBJETO DE LA CONSULTA

 

Mediante el oficio supra citado, se solicita criterio sobre los siguientes aspectos:

 

“1. Ante la ausencia de una definición en la Ley No. 9047 de “días-multa” y ante la carencia de parámetros objetivos para su cálculo e imposición en las 81 municipalidades del país, los artículos 19 y 21 de dicha ley son o no son aplicables?

2. En caso de concluir ese órgano que tales normas si son aplicables ¿Cuáles serían los parámetros para su determinación, y cuál sería el procedimiento a seguir para su imposición?

 

El criterio sobre el tema consultado fue incorporado dentro del oficio número ALCALDIA-7216-2013.

 

 

II.    SOBRE LA LEY 9047

 

De previo, debemos referirnos brevemente a la nueva regulación en materia de licores.

 

Al efecto, mediante Ley No. 9047, denominada “Ley de Regulación y comercialización de bebidas con contenido alcohólico”, publicada en el Alcance 109 a la  Gaceta No. 152 del 8 de agosto 2012, que establece un nuevo marco regulatorio en punto a la comercialización de bebidas alcohólicas.

 

            En lo fundamental, la Ley No. 9047, tiene por objeto la regulación de la comercialización y el consumo de bebidas con contenido alcohólico y prevención el consumo abusivo de tales productos.

 

El artículo 3 establece la obligación de contar con una licencia de Licores para la comercialización al detalle de bebidas con contenido alcohólico, expedida por la Municipalidad del cantón donde se desarrollará el negocio. Según el mismo numeral, la licencia dicha no constituye un activo, por lo que no se puede vender, canjear, arrendar, transferir, traspasar ni enajenar  en forma alguna[1].

 

En el numeral 4 se determina una nueva categorización de licencias, categorización a la que deben ajustarse las licencias existentes según lo dispuesto en el Transitorio I de la referida ley.

 

Las licencias tendrán una vigencia de cinco años (artículo 5), prorrogables de forma automática, por períodos iguales, siempre y cuando se cumpla con todos los requisitos establecidos al momento de otorgar la prórroga y que se encuentre al día en el pago de todas sus obligaciones con la respectiva municipalidad.

 

            El numeral 6 introduce causales de revocación de la licencia, dentro de las que se enumera la muerte o renuncia del titular, disolución, quiebra o insolvencia; falta de explotación de la licencia por más de seis meses sin causa justificada; falta de pago del impuesto de patente, entre otras.

 

            Los numerales 8 y 9 regulan los requisitos para la obtención de la licencia, y las prohibiciones para el ejercicio de dicha actividad.

 

En el artículo 10 se establece el impuesto a pagar, sin embargo, mediante  resolución número 2013-11499 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013, la Sala Constitucional declaró inconstitucional dicho numeral, por cuanto éste omitía graduar el pago del impuesto en cuestión.

 

Sin embargo, para evitar un vacío normativo, la Sala optó por dictar una medida excepcional y transitoria, para el cobro del impuesto de patente de licores, tomando como referencia el artículo 12 de la derogada Ley No. 10, únicamente, en cuanto al uso del parámetro de ubicación para determinar el monto del impuesto de patente,  mientras el legislador no dicte la regulación correspondiente.

 

La medida adoptada por la Sala Constitucional consiste en que los rangos estatuidos en el mencionado ordinal 10 se mantienen, pero únicamente serán aplicables a las cabeceras de provincia, debiendo reducirse a la mitad en el caso de patentes ubicadas en las cabeceras de cantón y disminuirse en una cuarta parte cuando aquellas estén localizadas en las demás poblaciones, tomando como referencia el artículo 12 la Ley No. 10, solo en lo atinente al uso de criterios de ubicación para determinar el monto del cobro de patentes.

 

            El numeral 11 regula los honorarios de funcionamiento de los establecimientos habilitados para el expendio de licor. Dicha regulación se realiza conforme la clasificación de licencias previstas en el numeral 4 de la Ley de comentario.

 

En el Capítulo IV se regula las sanciones administrativas, en los numerales 14 a 23.

 

Las sanciones establecidas en los numerales dichos, refieren a las siguientes:

 

a)      Infracciones penadas con multa de salario base

 

La ley establece infracciones sancionadas con multa de salarios base. Estas sanciones se refieren a conductas relacionadas al uso indebido de la licencia (artículo 14), venta y permanencia de menores de edad y de personas con limitaciones cognoscitivas y volitivas (artículo 16), omisión de actualización de capital accionario en caso de personas jurídicas (artículo 17), control previo de la publicidad comercial (artículo 18), consumo de bebidas alcohólicas en vía y sitios públicos (artículo 20).

 

Para el cálculo de estas sanciones, el artículo 2 de la Ley No. 9047, remite a un parámetro objetivo:

 

“ARTÍCULO 2.- Definiciones

Para los propósitos perseguidos con esta ley, se entenderá por: (…)

Salario base: para los efectos de esta ley es el establecido en el artículo 2 de la Ley N.° 7337, de 5 de mayo de 1993, y sus reformas.

 

Precisamente el artículo 2  de la Ley 7337 del  05 de mayo de 1993, define el salario base como el monto correspondiente al salario base del Oficinista 1:

 

“ARTICULO 2.- La denominación "salario base", (...), corresponde al monto equivalente al salario base mensual del "Oficinista 1" que aparece en la relación de puestos de la Ley de Presupuesto Ordinario de la República, aprobada en el mes de noviembre anterior a la fecha  del delito (…)”

 

Así, se advierte que el cálculo de la multa de comentario, parte de un parámetro claramente definido mediante ley.

 

 

b)     Sanciones penadas con días multa

 

Los numerales 19 y 21 establece sanciones por infracciones relacionadas con ventas de bebidas con contenido alcohólico en las vías y sitios públicos y la venta ilegal referida a quien comercialice este tipo de bebidas, sin contar con la licencia vigente y expedida por la Municipalidad respectiva.

 

Dichas conductas son sancionadas con días multa. La aplicación de estos numerales son los que originan la presente consulta, y lo que se analizará más adelante.

 

c)      Cancelación de licencia y cierre de negocio

 

El numeral 15 establece como causal para la cancelación de licencia y cierre de negocios la venta de bebidas con contenido alcohólico de contrabando, adulteradas o de fabricación clandestina.

 

            Además, en el numeral 23 se establece la reincidencia en las conductas establecidas en los artículos 14, 16 y 18 de la Ley No.9047 como causal para cancelar la licencia.

 

d)     Prisión

 

En el numeral 22, se introduce una sanción de naturaleza penal como lo es la prisión.  En dicho numeral se tipifica como delito la acción de expendio o facilitación, a título oneroso o gratuito, de bebidas con contenido alcohólico a menores de edad o a personas con evidentes limitaciones cognoscitivas y volitivas.

Evidentemente, se trata de una sanción típica penal, y no de carácter administrativo como señala el capítulo donde se encuentra ubicada la norma.

 

            Como se advierte, el Capítulo IV de la Ley No. 9047, a pesar de referir a sanciones administrativas, incluye en ellas sanciones de naturaleza penal, como lo es la pena de prisión indicada.

 

 

III. SOBRE LO CONSULTADO

 

A continuación, procedemos a dar respuesta a las interrogantes formuladas por la consultante en el orden en que han sido planteadas:

 

“1. Ante la ausencia de una definición en la Ley No. 9047 de “días-multa” y ante la carencia de parámetros objetivos para su cálculo e imposición en las 81 municipalidades del país, los artículos 19 y 21 de dicha ley son o no son aplicables?

 

A efectos de dar respuesta a esta interrogante, debemos señalar que las norma jurídicas gozan de plena eficacia a partir del momento en que inicia su vigencia, lo que sucede con la publicación en el Diario Oficial La Gaceta, o bien, en el momento que la misma norma disponga.

 

Lo anterior se deriva del artículo 129 de la Constitución Política, en cuanto dispone, en lo que aquí interesa, lo siguiente:

 

 

‘Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.

Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice. (....)

 

Sobre el tema, este Órgano Asesor, señaló en el dictamen No. C-012-2010 de 18 de enero del 2010, lo siguiente:

 “… En el dictamen C-219-09 de 07 de agosto del 2009, sobre el tema en estudio concluimos lo siguiente:  (…)

La publicidad de la ley y, por extensión, de toda norma jurídica constituye un pilar esencial del Estado de Derecho, tal como éste se configura a partir de la Revolución Francesa. Así, en la medida en que una norma jurídica pretenda regular la conducta de los administrados, resulta imperativo que sea dada a conocer a quienes está destinada. Máxime cuando éstos no han participado en su elaboración. El medio para hacer efectivo la publicidad de la ley es la publicación.

. Es una forma de mantener el principio de seguridad jurídica, ya que da certeza a las normas. Además, la publicación está relacionada con el requisito de cognoscibilidad de la ley: nadie debe soportar las consecuencias de un acto si no ha sido puesto en condición de conocer el mandato de la ley y por ende, cuál debe ser el contenido del acto que de él se requiere.

Dado lo dispuesto por el artículo 129 de la Carta Política puede considerarse que la publicación de las normas jurídicas es una obligación de origen constitucional. La obligatoriedad de la norma deriva de su publicación, en tanto ella determina su eficacia.

La publicación determina la entrada en vigencia de la norma, sea porque ésta rige a partir de su publicación, sea a partir del día que ella designe o bien diez días después de esa publicación, conforme lo dispuesto en el numeral 129 de la Constitución y 7 del Código Civil. En el dictamen N. C69-96 de 18 de noviembre de 1996 señalamos sobre estos puntos: “(...) la publicación formal tiene como objeto hacer realidad la garantía de la publicidad de las normas jurídicas y con ella el principio de seguridad jurídica. La publicación en el Diario Oficial es el medio constitucional de plasmar el deber de publicidad. Publicidad que determina la fuerza obligatoria de la ley”.

En el ordenamiento jurídico costarricense no existe duda de que la publicación de las normas jurídicas constituye un requisito de eficacia (…)” (Lo resaltado no es del original)

 

 

            En el caso que nos ocupa, la Ley 9047 cumple con el requisito de eficacia, en tanto fue debidamente publicada en el Alcance 109 de la Gaceta No. 152 del 8 de agosto 2012.

 

            Además, las normas que se cuestionan, artículos 19 y 21, no han sido derogadas. Tampoco han sido anuladas por autoridad judicial alguna, de suerte que, se trata de normas vigentes, y por ende aplicables.

 

En ese sentido, debe señalarse que la vigencia de una norma jurídica cesa, únicamente, cuando es derogada –expresa o tácitamente por norma posterior- o bien sean anuladas a través de resoluciones judiciales que así lo dispongan.

 

Lo antes dicho, encuentra sustento en el párrafo final del artículo 129 de la Constitución Política que al efecto señala:

 

"Artículo 129.- (…) La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario".

 

En concordancia con la norma constitucional, el numeral 8 del Código Civil, dispone sobre este aspecto, lo siguiente:

 

“Artículo 8º: Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario.  La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.   Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado”.

 

Bajo este contexto, revisados los numerales 19 y 21 de la Ley No. 9047, no existe norma posterior que los derogue, expresa o tácitamente. Tampoco se ha dictado resolución judicial alguna que disponga la nulidad de dichos numerales, consecuentemente, nos encontramos ante normas plenamente vigentes y aplicables.

 

            Los aspectos que se apuntan en la presente consulta, remiten a aspectos de aplicación de la norma, que si bien, podrían incidir en su aplicación por parte de las autoridades administrativas, no invalidan, ni hacen cesar la vigencia de las normas indicadas.

 

2. En caso de concluir ese órgano que tales normas si son aplicables ¿Cuáles serían los parámetros para su determinación, y cuál sería el procedimiento a seguir para su imposición?

 

 

Los numerales 19 y 21 de la Ley No. 9047 disponen sanciones de días multa, en los siguientes términos:

 

 

ARTÍCULO 19.- Sanciones relativas a la venta en vías públicas y sitios públicos

Quien venda bebidas con contenido alcohólico en las vías públicas y sitios públicos, casas de habitación y en aquellos otros lugares donde se desarrollan actividades deportivas, mientras se efectúa el espectáculo, recibirán sanción de entre diez y treinta días multa.

 

 

ARTÍCULO 21.- Sanciones relativas a la venta ilegal

Quien comercialice bebidas con contenido alcohólico, sin contar con una licencia vigente y expedida por la municipalidad respectiva, recibirá una sanción de entre treinta y sesenta días multa, sin perjuicio del decomiso de los productos, los cuales serán entregados por el ente a los tribunales de justicia.

 

Como indicamos en páginas que preceden, estas normas se encuentran vigentes y resultan plenamente aplicables.

 

La municipalidad consultante plantea una serie de cuestionamientos en relación a la aplicación de la norma, referidos a que la Ley No, 9047 no define el concepto de día multa, ni establece los parámetros para la aplicación de la norma en sede administrativa.

 

Estos aspectos nos llevan a examinar la naturaleza de la sanción de días multa, a efecto de determinar a quién corresponde la competencia para la aplicación de dicha sanción.

 

Para los efectos indicados, recurriremos a la interpretación armónica del ordenamiento jurídico, y echaremos mano de la rama del Derecho Penal.

 

En el caso de día multa, conforme a lo dispuesto en el artículo 53 del Código Penal, es posible afirmar que estamos en presencia de una sanción de naturaleza penal:

 

“Multa.

Artículo 53. —La pena de multa obliga a la persona condenada a pagar una suma de dinero a la institución que la ley designe, dentro de los quince días posteriores a la firmeza de la sentencia.

Cuando se imponga la pena de días multa, el juez, en sentencia motivada, fijará en primer término el número de días multa que deberá cubrir la persona condenada, dentro de los límites señalados para cada delito, según la gravedad del hecho, las circunstancias de modo, tiempo y lugar así como las características propias del autor, directamente relacionadas con la conducta delictiva. Esta pena no podrá exceder de trescientos sesenta días multa.

En dicha sentencia, en forma motivada, el juez deberá determinar la suma de dinero correspondiente a cada día multa, conforme a la situación económica de la persona condenada, tomando en cuenta su nivel de vida, todos sus ingresos diarios y los gastos razonables para atender tanto sus necesidades como las de su familia. Cada día multa no podrá exceder de un cincuenta por ciento (50%) del ingreso diario del sentenciado. El fiscal o el juez en su caso, con la colaboración de la Oficina de Trabajo Social del Poder Judicial deben realizar las indagaciones necesarias para determinar la verdadera situación económica del imputado y sus posibilidades de pago. (Así reformado por el inciso b) del artículo 1 de la Ley N° 8250 de 2 de mayo del 2002)”. (Lo resaltado no es del original)

 

Del artículo trascrito, resulta posible deducir que el día multa es una sanción cuya aplicación está y debe estarlo, de manera restrictiva dentro del ámbito de competencia del juez, que por sus facultades otorgadas por ley, tiene la potestad de llevar a cabo este tipo de procedimientos.

 

Adicional a esto, dispone que la imposición de esta sanción debe darse bajo sentencia motivada, fijando el número de días multa que deberá cubrir la persona infractora, todo esto en concordancia con la gravedad del hecho.

 

Bajo este contexto, es posible afirmar que la sanción de días multa se sale del ámbito de las sanciones administrativas, y pasa a ser un asunto que, por su naturaleza, debe ser atendido a nivel jurisdiccional, es decir por un juez.

 

Lo anterior, encuentra su razón de ser en una división de funciones, esto es, que hay materias cuyo conocimiento se encuentra restringido y reservado a ser conocido por ciertos órganos que resultan ser los únicos competentes, consecuentemente, el ente municipal no podría aplicar los numerales 19 y 21 de comentario.

 

Veamos, que con las normas que aquí nos ocupa, se penan dos conductas: en primer lugar a quien venda bebidas con contenido alcohólico en las vías públicas, casas de habitación y en aquellos otros lugares donde sean desarrolladas actividades deportivas mientras se efectúa el espectáculo, y seguidamente, a quien comercialice bebidas con contenido alcohólico sin contar con una licencia vigente y expedida por la municipalidad respetiva, (artículos 19 y 21 respectivamente, de la Ley de Regulación y Comercialización de bebidas con contenido alcohólico, No. 9047).

 

            Ambas acciones se encuentran sancionadas con días multa, que como indicamos, es una sanción de naturaleza penal, y por ende, corresponde al Juez Penal, la valoración en cada caso, de las conductas reprochadas, a efecto de determinar si se ha configurado la conducta ilegitima, y la imposición de la sanción de días multa conforme a la valoración de los hechos.

Los aspectos dichos se escapan del ámbito administrativo municipal, y corresponde a competencias propias del Juez.

 

Ahora bien, si bien es cierto que los numerales 19 y 21 de la ley número 9047 se encuentran comprendidos en la sección IV de la ley, cuyo capitulo lleva el título de sanciones administrativas, se considera que debe realizarse un una interpretación armónica e integral del ordenamiento jurídico, conforme a las reglas del Código Civil,  en concreto el numeral 10, que dispone:

 

“Artículo 10

 Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas.”

 

Conforme al numeral referido, y de una revisión e interpretación conjunta e integral del ordenamiento jurídico, nos lleva a afirmar, que se trata de sanciones que deben ser conocidas dentro del ámbito de la jurisdicción penal, de suerte que, no corresponde a la autoridad administrativa su imposición.

 

De ahí que, de los artículos 19 y 21 de comentario, se debe entender que corresponde a las municipalidades informar de la trasgresión cometida a las autoridades competentes, esto es a la autoridad jurisdiccional, a efecto de que se inicie el proceso respectivo y se determine la pertinencia o no de la aplicación de la sanción  prevista.

 

Sobre este aspecto, este Órgano Asesor señaló, si bien refiriéndose a la regulación de venta de licores anterior,  lo siguiente:

 

“(…) Resulta pertinente apuntar que a las municipalidades, en atención a las competencias que le han sido otorgadas relacionadas con la fiscalización de la correcta aplicación de la normativa que tiene que ver con el funcionamiento de establecimientos de venta de licor y el uso adecuado de las patentes lo que le corresponde, es denunciar ante las autoridades respectivas

En tal sentido, las corporaciones municipales no sólo deben velar por su cumplimiento, sino que resultan ser las competentes para INTERPONER LAS CORRESPONDIENTES ACCIONES ANTE LA AUTORIDAD JUDICIAL, con el objeto de que se apliquen las sanciones previstas en el cuerpo normativo de referencia. (C-008-97 de 16 de enero de 1997. El subrayado no es del original). 

 

Conforme a lo dicho, los artículos 19 y 21 de comentario regulan sanciones que deben ser conocidas dentro del ámbito de la jurisdicción penal, de suerte que, no corresponde a la autoridad administrativa su imposición.

 

 

 

IV.  CONCLUSIONES

 

 

Conforme a lo expuesto, este Órgano Asesor concluye, lo siguiente:

 

1.                   Los artículos 19 y 21 de la ley No. 9047 se encuentran vigentes y por ende son aplicables.

 

2.                   La sanción de día multa es de naturaleza penal.

 

3.                   Se estima, en una interpretación armónica e integral del ordenamiento jurídico, que las sanciones previstas en los numerales 19 y 21 de la Ley No. 9047 deben ser conocidas en sede jurisdiccional, correspondiendo a los entes municipales realizar la denuncia ante la autoridad respectiva.

 

De usted, atentamente:

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

 

 

 

SSH/LWV