24 de setiembre de 2014

C-305-2014

 

Licenciado

Roberto Portela López

Subgerente General

Correos de Costa Rica S. A.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio GG-05-786-13, por medio del cual nos plantea una consulta relacionada con la figura del asueto.

 

 

1.                  Alcances de la consulta y criterio legal

 

Concretamente, se nos consulta si “¿Procede o no otorgar los asuetos decretados por el Poder Ejecutivo a los funcionarios públicos y trabajadores de Correos de Costa Rica?”.

 

El criterio legal que se adjuntó a la consulta (oficio DL-HA-1741-13 del 29 de noviembre de 2013, emitido por el Departamento Legal de la institución consultante), indica que por ser Correos de Costa Rica S. A., una empresa pública, sí le aplican los asuetos que decrete el Poder Ejecutivo con ocasión de las fiestas cívicas que se celebren en cada cantón.  Ello porque la ley que regula el disfrute de esos asuetos se aplica en razón de la naturaleza jurídica pública de la institución respectiva y no en atención a la normativa que regula las relaciones con sus empleados.

 

Agrega que mediante consultas realizadas a otras empresas públicas como la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), Radiográfica Costarricense S. A. (RACSA), y Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE), lograron constatar que a esas instituciones sí se les aplica el asueto con ocasión de las fiestas cívicas de fin de año en el Cantón Central de San José.  Señala que en el caso de RACSA y de RECOPE, sus trabajadores se rigen por el derecho laboral común (Código de Trabajo) por lo que se encuentran en una situación similar a la de Correos de Costa Rica S. A.

 

Finalmente, el criterio legal de referencia sugiere solicitar un pronunciamiento de esta Procuraduría sobre el tema.  Ello con el fin de tener certeza jurídica sobre la procedencia de otorgar los asuetos decretados por el Poder Ejecutivo a los funcionarios públicos y a los trabajadores de Correos de Costa Rica S. A.

La consulta no precisa si la duda que se nos plantea gira en torno a los asuetos por fiestas cívicas cantonales solamente, o si también se refiere a los asuetos decretados por otras razones, como por ejemplo, por la visita de presidentes de otros países, por actividades relacionadas con el traspaso de poderes, por la celebración de eventos deportivos, etc. 

 

Entre ambos tipos de asueto existen diferencias importantes, pues los primeros están sujetos a una regulación legal específica y surgen por iniciativa de cada cantón, por lo que aplican únicamente para el cantón involucrado; mientras que los segundos, carecen de regulación legal, surgen por iniciativa del propio Poder Ejecutivo y no necesariamente están circunscritos a un cantón específico, ni a la celebración de fiestas cívicas.

 

En virtud de esa situación, expondremos nuestro criterio con respecto a los dos tipos de asueto.

 

 

2.                  Sobre los asuetos relacionados con la celebración de fiestas cívicas cantonales

 

El antecedente normativo más remoto que se pudo ubicar en torno a los asuetos relacionados con fiestas cívicas cantonales corresponde al decreto n.° 36 del 31 de diciembre de 1887.  Ese decreto catalogaba los días de asueto como vacaciones, sus destinatarios eran “los empleados dependientes del Poder Ejecutivo”, territorialmente eran aplicables a los empleados de “cualquiera de las poblaciones de la República” y limitaba a tres el número de asuetos por año:

 

“Artículo único.− Decláranse días de vacaciones para los empleados dependientes del Poder Ejecutivo, en cualquiera de las poblaciones de la República los designados en cada una de ellas para las fiestas cívicas, con tal que no excedan de tres.

Quedan exceptuados de esta disposición los empleados de Policía, los de Correos y Telégrafos, y los demás cuyas tareas no deban por su naturaleza suspenderse”.  (El subrayado no es del original).

 

            El Considerando Único del decreto recién transcrito indicó que era necesario emitir esa normativa para que los empleados del orden administrativo disfrutaran de algún periodo de descanso en el año:

“Considerando: Que por no tener señalado por la ley los empleados del orden administrativo ningún periodo de descanso en el año, es justo dispensarlos de todo trabajo en los días que se destinen a las fiestas populares de cada lugar; siempre que sus funciones no sean absolutamente indispensables al servicio público”. (Colección de Leyes y Decretos, año 1887, semestre 2, tomo 2, página 627).

 

Posteriormente, el decreto transcrito fue derogado de manera expresa por la ley n.° 146 del 3 de agosto de 1934, la cual pasó a catalogar los asuetos como feriados (en vez de vacaciones), eliminó la referencia a “empleados dependientes del Poder Ejecutivo” y utilizó por primera vez la frase “establecimientos y oficinas públicas”:

 

“Artículo 1°- Los establecimientos nacionales y las oficinas públicas estarán abiertos todos los días del año que la ley no declare feriados.

Son feriados: los domingos, el 1° de enero, el 19 de marzo, el Jueves Santo, el Viernes Santo, el Sábado Santo, el 11 de abril, el 1° de mayo, el día de Corpus Christi, el 29 de junio, el 2 y el 15 de agosto, el 15 de setiembre, el 12 de octubre y el 8 y el 25 de diciembre.

Serán además feriados, en cualquier población de la República, para los establecimientos y oficinas públicas, los días que se designen en cada una de ellas para la celebración de las fiestas cívicas, con tal que no excedan de tres.

Esta disposición no modifica las que se refieren a las vacaciones o tiempos de clausura de las oficinas judiciales y de los establecimientos nacionales de enseñanza.”  (El subrayado no es del original).

 

            La ley n.° 146 citada, aparte de derogar expresamente el decreto n.° 36 del 31 de diciembre de 1887 al que hicimos alusión, derogó además el n.° 8 del 21 de mayo de 1886, el cual establecía los días feriados.  También derogó varias leyes que contemplaban feriados específicos y unificó en una sola ley lo relativo a los feriados y a los asuetos por fiestas cívicas.  No obstante, de la exposición de motivos de esa ley es posible advertir que su objetivo fundamental era incluir el sábado santo dentro de los días feriados:

 

“… ha venido siendo una costumbre, desde hace varios años, que el Gobierno decrete el sábado santo de asueto; esto, con el objetivo de que los empleados públicos que salen para el campo el miércoles en la tarde o el jueves en la mañana, no estén obligados a regresar el sábado santo, sino que puedan tomarse de una vez hasta el domingo en la tarde o el lunes siguiente temprano en la mañana.  De esta suerte, teniendo cuatro días seguidos, les es permitido ir a los puertos y a otros lugares alejados sin la precisa que les ocasionaría un regreso apremiante”. (Archivo Nacional. Antecedentes de la ley n.° 146 de 3 de agosto de 1934).

 

            Luego, la ley n.° 6725 de 10 de marzo de 1982, sin derogar expresamente la ley n.° 146 a la que se ha hecho alusión, vino a regular íntegramente el tema de los asuetos por fiestas cívicas cantonales.  Los artículos 1 y 2 del texto original de esa ley disponían lo siguiente:

 

“Artículo 1°- Son feriados para los establecimientos y oficinas públicas, los días que se designen en cualquier población para celebrar fiestas cívicas, con tal de que no excedan de tres días en el año”. (El subrayado no es del original).

“Artículo 2º.- La solicitud de asueto se hará ante el Ministerio de Gobernación y Policía, por medio del Consejo Municipal del lugar en que se hayan a llevar a cabo las fiestas cívicas”.

 

            Como puede observarse, la ley n.° 6725 no modificó la regulación relativa a los destinatarios de los asuetos por fiestas cívicas, pues mantuvo que esos asuetos se aplicarían en “los establecimientos y oficinas públicas”.

 

            Según la exposición de motivos de esa ley, lo que se pretendía con su promulgación era regular el procedimiento para la declaración del día de asueto:

 

“En razón de que la ley No 146 de 3 de agosto de 1934 no estipuló cuál es el órgano competente para hacer la solicitud de asueto y queriendo establecer un orden en el trámite que se le da a los mismos, se presenta este proyecto de ley, en el cual se establece que debe ser el Consejo Municipal del lugar el que haga la solicitud al Ministerio.-  Lo anterior partiendo del principio de que la Municipalidad es la institución más representativa de una comunidad detentando el gobierno local y a quien corresponde la administración de los servicios e intereses de las personas del respectivo cantón y en virtud del interés local que el cierre de establecimientos y oficinas públicas representa”. (Asamblea Legislativa. Expediente legislativo n.° 9050, folio 8).

 

            Finalmente, el artículo 1° de la ley n.° 6725 citada, fue modificado por la ley n.° 7974 de 4 de enero de 2000, para precisar que la circunscripción territorial en la que aplican los decretos por fiestas cívicas es la cantonal (pues antes se hablaba de “población”) y para reducir de tres, a uno, el número de asuetos por año.  El texto vigente del artículo 1° de la ley n.° 6725, modificado por la ley n.° 7974 es el siguiente:

 

“Artículo 1.- Son feriados para los establecimientos y oficinas públicas, los días que se designen, en cada cantón, para celebrar sus fiestas cívicas, con tal de que no excedan de un día por año”.

 

El dictamen afirmativo de mayoría que sirvió de base para la aprobación de la ley n.° 7974 se refirió a la necesidad de aprobar esa ley debido a la mejoría que supondría, en la calidad de los servicios públicos, el reducir el número de días de asueto de tres a uno:

 

“En la actual legislación laboral se permite a los funcionarios públicos el disfrute de días feriados cantonales, es decir, se permite tres días feriados destinados a la celebración de fiestas cívicas.  La fecha de disfrute de estos feriados es indeterminada.-  Es por ello que esta comisión considera reducir de tres días feriados a uno a nivel cantonal, ya que esta indeterminación de los días feriados en el cantón desmejora la calidad de los servicios públicos; además se armoniza esta legislación con las modificaciones que se hicieron a la Ley N° 7619 del 24 de julio de 1996 en los artículos 147 y 148 del Código de Trabajo, que reduce el número de feriados”. (Asamblea Legislativa. Expediente legislativo n.° 13603.  Folio 65).

 

El anterior repaso de los antecedentes de la ley n.° 6725 citada es importante pues nos permite constatar que, originalmente, los asuetos se catalogaban como vacaciones, e iban dirigidos a los empleados del Poder Ejecutivo.  Posteriormente, con la aprobación de la ley n.° 146 citada (que es claramente la base de la legislación que nos rige en materia de asuetos) se decidió otorgar a los asuetos la naturaleza de feriados (en vez de vacaciones) y establecer que sus destinatarios serían los empleados de los establecimientos y oficinas públicas (en vez de los empleados del Poder Ejecutivo). 

 

Ambos aspectos, a nuestro juicio, permiten afirmar que los asuetos a los que se refiere la ley n.° 6725, son aplicables a todos los empleados y funcionarios del sector público que presten sus servicios en el cantón para el cual se haya declarado el asueto.  Lo anterior es así, en primer lugar, pues al catalogarse ese tipo de asuetos como feriados, se hace imperioso darles el mismo tratamiento que se otorga a los demás feriados previstos para la generalidad del país, con dos diferencias: la primera, que se trata de un feriado local (cantonal, valga decir); y, la segunda, que es aplicable solamente a los empleados y funcionarios públicos, no así a los trabajadores del sector privado.

 

Además, estimamos que la frase “establecimientos y oficinas públicas” que se utilizó por primera vez en la ley n.° 146 citada, y que sigue utilizando la ley n.° 6725 vigente, es más amplio que el de “empleados dependientes del Poder Ejecutivo” que utilizó el decreto n.° 36 del 31 de diciembre de 1887.

 

Ciertamente, la frase “establecimientos y oficinas públicas” no tiene un significado preciso en Derecho Administrativo; sin embargo, como ya indicamos, tiene un alcance más amplio que el de “empleados dependientes del Poder Ejecutivo”, y es precisamente esa amplitud que quedó plasmada en la legislación vigente, la que nos permite interpretar que este tipo de asuetos es aplicable a todos los empleados y funcionarios del sector público, incluyendo a los empleados y funcionarios de la Administración descentralizada, de la cual forman parte las empresas públicas como Correos de Costa Rica S.A.

 

Cabe señalar que si por la naturaleza de su trabajo no fuere posible otorgar a un empleado, o a un grupo de ellos, un asueto decretado con base en la ley n.° 6725 de cita, debe aplicarse, para efectos de la remuneración del día de asueto trabajado, la normativa que rige la remuneración del trabajo desarrollado durante los días feriados.  Así lo ha resuelto la Sala Segunda de la Corte, entre otras, en su sentencia n.° 457-2001 de las 15:10 horas del 10 de agosto de 2001.

 

 

3.                  Respecto a los asuetos no relacionados con fiestas cívicas

 

Los asuetos por razones no relacionadas con la celebración de fiestas cívicas, como por ejemplo, los conferidos por la visita de presidentes de otros países, los otorgados por actividades propias del traspaso de poderes, los relacionados con la celebración de eventos deportivos, etc., carecen de regulación específica en nuestro ordenamiento.  Por ello, los asuetos de este tipo que decrete el Poder Ejecutivo aplican, en principio, solamente para los empleados y funcionarios de la Administración central.

En el caso de los entes descentralizados, debe recordarse que la autonomía administrativa de la que gozan les permite decidir, por sí mismos, sin sujeción a otro ente, la forma en que han de disponer de sus recursos humanos para el mejor cumplimiento de sus fines.

 

Partiendo de lo anterior, cada uno de los entes que compone la Administración descentralizada, en ejercicio de su autonomía, debe definir si los asuetos no originados en fiestas cívicas se hacen extensivos a sus empleados.  Ello debido a que en ausencia de ley, el ámbito de acción del Poder Ejecutivo con respecto a decisiones relativas al funcionamiento administrativo de los entes descentralizados es limitado.

 

Correos de Costa Rica forma parte de la Administración descentralizada.  Es una empresa pública propiedad del Estado.  Así lo hemos indicado reiteradamente en dictámenes anteriores.  Por ejemplo, en el C-042-2000 del 3 de marzo del 2000, señalamos lo siguiente:

 

“La circunstancia de que se trate de una entidad organizada como sociedad anónima, podría llevar a considerar que Correos de Costa Rica es una empresa privada, máxime que su régimen de actividad es predominantemente privado. La caracterización de la empresa pública retenida en el dictamen N. 063-96 de 3 de mayo de 1996, nos permite descartar esa pretensión de naturaleza privada. (…) Puesto que la totalidad del capital social de Correos de Costa Rica está en manos del Estado, se sigue necesariamente que estamos en presencia de una empresa pública. Una empresa organizada como sociedad anónima. En la Opinión Jurídica N. 031-99-J de 17 de marzo de 1999, la Procuraduría señaló respecto de la naturaleza jurídica de Correos de Costa Rica:

"Se desprende de lo anterior, que "Correos de Costa Rica S. A", es una Empresa Estatal, con un régimen mixto, en el tanto, para su funcionamiento se rige por las reglas de Derecho Privado, pero al ser el Estado propietario del patrimonio y del capital social, está investida de derecho público, sujeta a los controles necesarios de fiscalización de los fondos públicos".

 

            Partiendo de lo expuesto, los asuetos no originados en fiestas cívicas que decrete el Poder Ejecutivo no le son aplicables directamente a los empleados de la Administración descentralizada.  Correos de Costa Rica S. A. forma parte de la Administración  descentralizada del Estado, por lo que la decisión de otorgarlos o no compete a las autoridades de esa institución.

 

 

4.                  Conclusión

 

            Con fundamento en lo anterior, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

A.                Los asuetos por fiestas cívicas cantonales que se otorguen con fundamento en la ley n.° 6725 de 10 de marzo de 1982, son aplicables a la totalidad de los empleados del sector público que laboren en el cantón para el cual fue otorgado el asueto.

 

B.                A los empleados específicos que por la naturaleza de su trabajo no puedan disfrutar del asueto decretado con base en la ley n.° 6725 citada, debe aplicárseles, para efectos de su remuneración, la normativa que rige el pago del trabajo desarrollado durante los días feriados.

 

C.                Los asuetos que decrete el Poder Ejecutivo no relacionados con la celebración de fiestas cívicas cantonales, como por ejemplo, los conferidos por la visita de presidentes de otros países, los otorgados por actividades propias del traspaso de poderes, los relacionados con la celebración de eventos deportivos, etc., no son aplicables directamente a los empleados de la Administración descentralizada, sino que la decisión de otorgarlos o no compete a las autoridades de cada institución.

 

Cordialmente;

 

 

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

 

JCMM/Kjm