01 de octubre de 2014

OJ-121-2014

Señora

Noemy Gutiérrez Medina

Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio del 9 de junio de 2011, por medio del cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 17.937, denominado “Ley para la Construcción de un Aeropuerto Internacional en la Región de San Carlos y Zona Norte”, que fue publicado en La Gaceta N° 101 del 26 de mayo de 2011.

1) Carácter de este pronunciamiento:

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

2) Consideraciones sobre el proyecto de ley consultado:

El proyecto de ley que se somete a nuestra consideración contiene tres artículos que, en términos generales, tienen como fin último construir un aeropuerto internacional en la región de San Carlos en el plazo de diez años.

Con ese objetivo, se indica que el la obra aeroportuaria debe incluirse en los programas que al efecto tiene el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y se autoriza a ese Ministerio a iniciar los estudios de costos, financieros y ambientales para el desarrollo de la obra.

Sin embargo, debe considerarse que lo pretendido en esta iniciativa legislativa puede lograrse mediante la ejecución de las competencias sobre desarrollo de infraestructura aeroportuaria que el ordenamiento jurídico le asigna al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a la Dirección General de Aviación Civil y al Consejo Técnico de Aviación Civil.

En efecto, la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, (N° 3155 del 5 de agosto de 1963), en su artículo 2° inciso b), establece que una de las funciones de dicho Ministerio es “planificar, construir, mejorar, mantener, operar y administrar los aeropuertos nacionales y sus anexidades.”

Por su parte, la Ley General de Aviación Civil (N° 5150 del 14 de mayo de 1973), establece en su artículo 2° que la regulación de la aviación civil será ejercida por el Poder Ejecutivo por medio del Consejo Técnico de Aviación Civil y la Dirección General de Aviación Civil, ambos adscritos al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Y a la vez, en el artículo 18 inciso V señala que una de las atribuciones de la Dirección General de Aviación Civil es “supervisar la construcción de aeródromos y aeropuertos, sean públicos o particulares, fijando sus condiciones técnicas de funcionamiento.” Además, acerca del carácter internacional de los aeropuertos, esa misma ley establece:

“Artículo 93.- Para que un aeropuerto tenga carácter internacional, deberá ser declarado como tal por el Poder Ejecutivo y ser habilitado para los servicios internacionales correspondientes, propios de esta clase de aeropuertos, de acuerdo con las normas internacionales conocidas.”

De tal forma, bajo ese marco normativo y como la propia Dirección de Aviación Civil lo informa en el oficio DGAC-DG-OF-1190-2011 que consta en el expediente legislativo del proyecto consultado, esa Dirección cuenta con un Plan Maestro de la Red de Aeródromos Locales que contempla la construcción de un aeropuerto regional en el valle de San Carlos. Y como se informa en dicho oficio, el Plan Maestro no contempló un aeropuerto internacional en la zona por no ser necesario y por otros requisitos técnicos de tamaño de la pista y el sistema de luces de aproximación.

Y es que, como lo hemos hecho en otras ocasiones (como ejemplo, la Opinión Jurídica N° 111-2014 del 18 de setiembre del año en curso) la técnica legislativa exige que se pondere adecuadamente, en el momento de su elaboración,  si un determinado proyecto de ley responde a una necesidad real o no de nuestro ordenamiento jurídico y si existen otras alternativas. De hecho, éste es el primer elemento que el denominado cuestionario alemán de técnica legislativa sugiere que se considere en la elaboración de un proyecto de Ley. (Al respecto, véase Muñoz, Hugo Alfonso. “La Situación de la Técnica Legislativa en Costa Rica.” En La Técnica Legislativa en Centroamérica y República Dominicana. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 2001, págs. 121-122).

Así que, al existir previsiones normativas al respecto, que otorgan competencias específicas al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y sus órganos para planificar el desarrollo de la infraestructura aeroportuaria del país, e incluso, programas de la Administración Pública competente que contempla una obra similar a la pretendida, el proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento no parece responder a una necesidad real.

A su vez, debe considerarse lo expuesto por el Departamento de Servicios Técnicos (en el Informe Integrado Jurídico-Social, oficio Nº ST.171-2011 que consta en el expediente legislativo),  en cuanto a la decisión de otorgarle a un aeropuerto el carácter de internacional corresponde al Poder Ejecutivo (artículo 93 de la Ley General de Aviación Civil). Y por tanto, un proyecto de ley como el consultado puede implicar una intromisión del Poder Legislativo en las competencias del Ejecutivo, al obligarlo a construir una obra aeroportuaria y aún más, al fijar en el artículo 3° propuesto, un plazo de diez años para la construcción y puesta en operación del aeropuerto, sin considerar que los estudios de factibilidad son los que deben determinar el plazo de construcción de éste.

Por tanto, tomando en cuenta que la construcción de un aeropuerto es un asunto que debe ser incluido dentro de los programas de desarrollo de infraestructura aeroportuaria del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y que su viabilidad técnica, financiera y ambiental corresponde analizar a una dependencia administrativa especializada y facultada legalmente para ello, consideramos que, el objetivo planteado en la iniciativa puede alcanzarse en el ámbito administrativo, sin necesidad de aprobar una ley como la que se nos consulta.

            3) Conclusión:

A pesar de que la aprobación del proyecto de ley N° 17937, denominado “Ley para la Construcción de un Aeropuerto Internacional en la Región de San Carlos y Zona Norte”, es un asunto de estricta política legislativa, se recomienda valorar la pertinencia de las observaciones expuestas, en cuanto a la existencia de normativa que otorga competencias específicas al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y de programas relativos al desarrollo de infraestructura aeroportuaria.

Atentamente,

Gloria Solano Martínez                                          Elizabeth León Rodríguez

      Procuradora                                                    Abogada de Procuraduría