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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 237
 
  Dictamen : 237 del 11/08/2014   

11 de agosto de 2014


C-237-2014


 


Señor


Félix Ángel Salas Castro


Presidente


Colegio de Licenciados y Profesores


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio PRES-CLP-162-2013 del 16 de setiembre de 2013, recibido en esta Procuraduría el 25 de setiembre, mediante el cual consulta:


 


“(…) 1. Puede al mismo tiempo la Asamblea del Colegio nombrar Regionales, apegándose a la facultad con que cuenta el Colegio de auto-regularse, a pesar de que esta figura no está contemplada en la Ley 4770 así como las Juntas Regionales ni las Asambleas Regionales que se convocan para nombrar éstas, siendo que solo se fundamentan en el Reglamento General del Colegio?


2. Es viable interpretar que la norma transcrita (Artículo 25 del Reglamento General del Colegio) es contraria a lo indicado en el artículo 23 inciso o) de la Ley Orgánica 4770, al arrogarse la Asamblea General una competencia que es propia de la Junta Directiva?


3. En caso de ser afirmativa la respuesta de la consulta número uno anterior, es viable el procedimiento indicado en el artículo 25 del Reglamento General del Colegio, considerando lo indicado en el artículo 23 inciso o) de la Ley Orgánica 4770 o de qué manera éste puede ajustarse a la legalidad? (…)”


 


 


            Se adjunta a la misiva el criterio de la Asesoría Legal del Colegio de Licenciados y Profesores en el que se concluye:


 


“(…) 1. La instalación de representaciones o delegaciones de la Junta Directiva en diferentes lugares del país, conforme con lo estipulado en el artículo 23 o) de la Ley Orgánica 4770, resulta compatible con la actual estructura de Regionales y sus respectivas Junta (artículo 25 del Reglamento General).


2. Las Regionales son figuras creadas por el Reglamento General del Colegio, pero su fundamento legal es diferente al de las Delegaciones (artículo 13 inciso a y j).


3. Es indispensable analizar la conveniencia de mantener ambas estructuras, lo anterior para evitar incurrir en duplicidad de funciones, además de procurar una estructura que responda al cumplimiento de los fines del Colegio. (…)”


 


 


            La consulta en cuestión, pretende el abordaje de las competencias y facultades que ostenta la Asamblea General de crear órganos no contemplados en la Ley Orgánica, para el ejercicio de sus funciones, ello por existir duda respecto a una posible incompatibilidad entre lo consagrado en la Ley Orgánica de esa entidad, n° 4770 y el Reglamento General emitido por dicha Asamblea.


 


 


I.- MARCO NORMATIVO DEL COLEGIO.-


 


            Nos remitimos por ende al capítulo IV de la Ley, a fin de tener claridad sobre las competencias y organización que previó el legislador.


 


            Por tratarse de un colegio profesional, el órgano máximo de decisión es la Asamblea General, la que incluye a la totalidad de colegiados, y tiene entre sus funciones: “(…) Dictar los reglamentos que requiere el buen funcionamiento del Colegio; (…) Examinar y aprobar el presupuesto de gastos para cada ejercicio anual, a propuesta de la Junta Directiva; (…) Examinar los actos de la Junta Directiva y conocer de las quejas que se interpongan contra ella, por infracciones a esta ley o de los Reglamentos del Colegio; (…) las demás funciones que le asigne esta ley o el reglamento del Colegio (…)” (artículo 13 inciso j).


 


            Por su parte, la Junta Directiva es el órgano ejecutivo del colegio, sus miembros son electos por la Asamblea General mediante votación secreta y tiene entre sus funciones, “(…) nombrar las comisiones de trabajo que estime pertinentes; (…) Nombrar en las cabeceras de provincia o en otros lugares que a bien lo tenga, delegados suyos para la mejor comunicación e intercambio con los colegiados (…) Tomar los acuerdos necesarios para la buena marcha del Colegio; y (…) Las otras atribuciones que esta ley y los reglamentos le señalen.(…)” (Artículo 23 incisos f, o, q y r).


 


            De lo anterior se desprende, que la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores no solo otorgó de forma expresa una serie de competencias propias a cada uno de los órganos, sino que previendo las necesidades futuras del mismo, autorizó la creación de otras atribuciones que pudieran ser establecidas vía reglamento, todo ello en aras de procurar el mejor funcionamiento del colegio.


 


            Es así como en tesis de principio, existe una autorización legal para que de considerarlo pertinente, la Asamblea General establezca nuevas atribuciones tanto para sí como para la Junta Directiva, ello siempre dentro del marco de acción que le otorga el ordenamiento jurídico y específicamente, la Ley n° 4770.


 


            En ese mismo orden de ideas, cabe reiterar que los Colegios Profesionales poseen la potestad reglamentaria, tema que había sido abordado en Dictamen C-124-2012 en el siguiente sentido:


 


“(…) De la jurisprudencia Constitucional se desprende, que las facultades otorgadas a los Colegios Profesionales, “(…) involucran la potestad reglamentaria sobre el ejercicio de la profesión; la de gobierno y administración en cuanto al régimen interno; la de representación; la jurisdiccional, que se concreta en juzgar las infracciones del orden corporativo e imponer las sanciones disciplinarias correspondientes; y la de fiscalización del ejercicio profesional (…)”. Véase en igual sentido las sentencias 2000-05137 de las 17:25 horas del 28 de junio del 2000, 2001-06911 de las 17:52 horas del 17 de julio del 2001 y 2001-08090 de las 15:35 horas del 10 de agosto del 2001.


Sobre este aspecto, éste órgano asesor ha manifestado:


“(…) En cuanto a la potestad reglamentaria, esta Procuraduría ha indicado que “En razón de su naturaleza jurídica y por formar parte de la Administración Pública, los Colegios Profesionales tienen potestad reglamentaria; por lo tanto, las disposiciones reglamentarias emanadas de ellos, son actos administrativos los cuales al igual que los Decretos Ejecutivos, son de acatamiento obligatorio hasta tanto no sean derogados o declarados ilegales por autoridad competente. (Dictámenes Nº 278-86 del 2 de diciembre de 1986 y  C-26-2011, del 7 de febrero de 2011. (…)”


 


            Por ende, en uso de las potestades legales concedidas, la Asamblea General dictó el reglamento n°91, del 13 de noviembre de 1999, en el que se cita dentro de los órganos del Colegio a “Las Regionales”, cuya conformación se encuentra desarrollada en el artículo 25:


 


“(…) Artículo 25.—Regionales.


a) El Colegio tendrá el número de regionales que juzgue conveniente la Junta Directiva, previo estudio de factibilidad, el cual deberá estar debidamente documentado. Las regionales serán ratificadas, posteriormente, en asamblea general.


b) Las regionales estarán administradas por una junta integrada por: presidente, secretario, tesorero, fiscal y vocal uno, nombrados en Asamblea Regional, mediante votación secreta.


c) En caso de creación de una nueva regional, en su primera elección, el secretario, el fiscal y el vocal uno serán elegidos por solo un año.


d) Cuando la Junta Directiva del Colegio lo juzgue conveniente, previo informe de la Fiscalía, los miembros electos podrán ser removidos, o bien sustituidos en caso de renuncia, muerte, incapacidad permanente, o incumplimiento de funciones.


e) El vocal uno sustituirá cualquier puesto vacante hasta la próxima Asamblea Regional y volverá a ocupar su cargo original, para finalizar su período. En esta asamblea se realizará la elección del cargo vacante por el tiempo que falte de sustituir. De lo actuado, la Junta Directiva informará al Tribunal Electoral.


f) Los miembros de Juntas Regionales no podrán, simultáneamente, desempeñar ningún cargo en otro órgano, puesto administrativo o asesoría remunerada del Colegio.


g) La Junta Directiva establecerá las fechas en que se llevarán a cabo las asambleas regionales y hará la correspondiente publicación en un diario de circulación nacional.


h) Las funciones de las Juntas Regionales serán dadas por la Junta Directiva del Colegio.


i) Su financiación será incluida en el presupuesto anual de gastos del Colegio.


j) Las Juntas Regionales presentarán a la Junta Directiva un plan de trabajo y un informe trimestral de labores, ambos realizados de acuerdo con las políticas y procedimientos establecidos por la Junta Directiva. (…)”


 


            Así las cosas, es la misma Asamblea General, como órgano máximo de decisión del Colegio Profesional, la que en ejercicio de la potestad reglamentaria, decidió crear las Regionales, dotadas de una organización compuesta por Junta Directiva y Asamblea General, a las que la Junta Directiva debía establecerle las funciones.


 


 


II.- SOBRE EL CASO CONCRETO.-


 


            Respecto de los alcances del Reglamento General del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, ya la Procuraduría había resuelto dos consultas previas, y respecto de la naturaleza de dicho cuerpo normativo, en dictamen C-140-2012 del 5 de junio de 2012 indicó:


 


“(…) Sobre el particular tenemos que los Reglamentos Ejecutivos se dictan para desarrollar, complementar y ejecutar la Ley. Por su parte, los Reglamentos Autónomos de Organización y Servicio regulan la estructura interna de las entidades y la relación con sus empleados, respectivamente.


(…) “…Los reglamentos autónomos de organización… sus características principales consisten en que emanan del titular del órgano (…) Su objeto general es la organización administrativa interna y la distribución de competencias entre los diversos órganos que  conforman el ente… Se trata de normas de carácter interno que no tienen valor normativo fuera del ámbito en que fueron dictadas…  


(…) Ahora bien, respecto a la categorización de los Reglamentos, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, señaló:


“…es menester traer a colación lo expresado por esta Sala en la sentencia no. 749 de 9 horas 30 minutos del 10 de setiembre del 2004, respecto a la clasificación que de los reglamentos ha hecho la doctrina ius publicista, la cual se comparte, pues sus características contribuirán a definir si procede o no el trámite de audiencia previa: “...1) reglamentos autónomos, subdivididos, a su vez en a) de organización y b) de servicio; 2) ejecutivos y 3) delegados. Los primeros, revisten la característica de no necesitar una ley previa para ser dictados y promulgados (praetern legem). De ahí, su denominación de autónomos o independientes. Tienen dos ámbitos de regulación: la organización interna y servicios. Los primeros –de organización- son aquellos referidos a la organización interna de los despachos, oficinas y la distribución de las competencias entre los diversos órganos que conforman el ente. Específicamente, se ocupan de la creación de órganos internos, sin potestades de imperio. Por regla, su destinatario es un órgano interno sin relación directa con los administrados en general o, en particular, con los usuarios de los servicios, pues en caso contrario existe reserva legal. En suma, se trata de normas de carácter interno sin incidencia fuera del ámbito en que fueron dictadas. Por su parte, los segundos –de servicio- se refieren a dos aspectos: i) el servicio público prestado por la administración pública respectiva (competencia del jerarca para regular la organización en la prestación del servicio público a su cargo, aún sin necesidad de ley previa) y ii) la relación de servicio o estatutaria entre la administración pública respectiva y sus funcionarios o servidores (puede regular diversos aspectos, v.gr., régimen disciplinario, permisos, vacaciones, licencias, becas capacitación, entre otros).


(…)A partir de lo expuesto, se desprende con absoluta claridad que el Reglamento que se dicte, con la finalidad de regular el funcionamiento y operatividad del Colegio consultante, se encuentra inmerso dentro de los denominados Autónomos de Organización. Lo anterior, atendiendo, claro está, a la materia que regula.


 


 


            Partiendo de las conclusiones que había emitido ésta Procuraduría en dictámenes anteriores, tenemos que el Reglamento en estudio, según sus características y finalidad, contiene una serie de postulados de carácter organizativo, para el adecuado funcionamiento del Colegio y ello es acorde no solo con el instrumento utilizado para tal fin, sino con la potestad normativa del Colegio, lo que le permite establecer la estructura que considere pertinente para alcanzar los fines dados por Ley.


 


            Por ende, la regulación de las Regionales tal y como fue plasmada por la Asamblea General no resulta contraria a la Ley N° 4770, pues la creación de una dependencia por parte del órgano máximo de decisión del Colegio Profesional, es acorde con la capacidad que ostenta para dotarse a sí mismo de su propia organización.


 


            Tal y como establece el Reglamento, de previo a la creación de una Regional, debe hacerse el estudio de factibilidad, una vez establecida la necesidad, la Junta Directiva determina su creación y la Asamblea General la ratifica, ello considera este órgano técnico asesor, es un visto bueno con matices presupuestarios, ya que con cada una de estas Regionales se crea una estructura de Juntas y Asambleas que generarán a su vez nuevos gastos, mismos que deben estar aprobados y justificados ante el órgano de máxima decisión del Colegio.


 


            No se desprende una contradicción entre el numeral 25 del Reglamento General del Colegio y el artículo 23 inciso o) de la Ley n° 4770, puesto que en este caso, la figura del delegado contemplada en la Ley es diferente de la creada posteriormente por Reglamento con el nombre de Regionales, ya que el esquema de nombramiento difiere en ambas figuras, razón por la cual no se pueden asimilar y en consecuencia, no habría contradicción entre ellos.


 


            Si bien la figura contemplada en el artículo 23 inciso o) de la ley, se asemeja a la designación de quienes ejercerán los cargos que se crean con una nueva Regional, sea, Presidente, Secretario, Tesorero, Fiscal y Vocal uno, no puede considerarse como tal, por cuanto el nombramiento de tales personeros estará a cargo de una Asamblea Regional y no de la Junta Directiva, tal y como lo demanda la Ley.


 


            El conflicto que se pretende resolver por la vía de ésta consulta, respecto de la posible duplicidad de funciones entre las Regionales y las Delegaciones Auxiliares, tiene más bien matices de conveniencia y oportunidad, que pueden ser resueltos vía reglamentaria por esa entidad, lo que no puede ser valorado por éste órgano técnico asesor, pues estaría sustituyendo a la administración activa en la toma de decisiones.


 


            Se concluye entonces, que la Ley constituye un marco de acción general, que sirve de límite a la actuación del Colegio Profesional, sin embargo dadas sus características y competencias, será el mismo Colegio, el que decida cuál sea el mecanismo o figura idónea para dar cumplimiento a sus objetivos.


 


 


III.- CONCLUSIONES.-


 


1.- La Asamblea General, en uso de su potestad normativa, puede emitir reglamentos en los que se modifique la estructura organizacional, por lo que en este caso, no existe una actuación contraria al ordenamiento jurídico con la creación de las denominadas Regionales, ello por cuanto la ley le concede tal facultad y se constituye en un marco de acción general, para el cumplimiento de sus fines.


 


2. Tampoco existe una contradicción entre el numeral 23 inciso o) de la Ley y el artículo 25 del Reglamento General del Colegio, pues la potestad de establecer delegados de la Junta Directiva no se asimila a la figura de las Regionales creada en forma posterior, ambas son diferentes y tienen como principal elemento diferenciador, el que en la delegación será la misma Junta Directiva la que nombre a quienes considere oportuno.


 


3. Respecto de la posible duplicidad de funciones entre la figura de las Regionales y las Delegaciones Auxiliares, así como lo relativo a los costos de operación de ambas dependencias, será el Colegio Profesional el que con criterios de oportunidad y conveniencia establezca la necesidad de su conservación.


 


            Atentamente,


 


 


 


                                                                                  Paula Azofeifa Chavarría


                                                                                  Procuradora.-